充分发挥财政政策作用进一步推动扩大内需

丁学东

[摘要]扩大内需是未来我国经济发展的基本立足点和长期战略方针。经过改革开放三十多年的发展。我国已经具备了扩大内需的有利条件。应充分发挥财政政策作用，逐步改善和解决扩大内需面临的制约因素。推动我国经济长远发展。

[关键词]财政政策；扩大内需；经济发展

[中图分类号]F810.2[文献标识码]A[文章编号]1007-1962(2009)21-0005-04

2008年9月份以来，国际金融经济形势风云突变，美国次贷危机迅速演变成上世纪大萧条以来最严重的全球金融危机。世界经济受到严重冲击，对我国的影响不断加重加深，经济增速下滑已成为当前和今后一个时期经济运行的主要矛盾。为抵御国际经济环境的不利影响，防止经济增速过快下滑和出现大的波动，党中央、国务院果断决策，及时实施了扩大内需、促进经济平稳较快发展的一揽子计划。目前，宏观调控措施的效果逐步显现，内需保持较快增长，国民经济初步扭转了上年四季度增速过快下滑的趋势。为巩固和发展经济回升的势头，特别是推动经济结构调整和发展方式转变，还需要充分发挥财政政策的作用，进一步扩大民间投资和消费需求，促进经济社会又好又快发展。

一、我国扩大内需具备有利条件

长期以来，党中央、国务院高度重视扩大内需。1998年，为应对亚洲金融危机的冲击，首次提出把扩大内需作为经济发展的基本立足点和长期战略方针。党的十七大进一步提出科学发展观的重要战略思想，明确要求加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级。无论是当前应对国际全球金融危机，促进经济平稳较快增长，还是从长远出发，推动经济发展方式转变，由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，都需要我们进一步扩大内需，不断增强内需特别是最终消费对经济增长的拉动力。从可能性看，当前我国扩大内需也是完全现实和可行的，我们具备一些扩大内需的物质基础和有利条件。

1、我国仍处于重要战略机遇期，经济社会发展的基本面和长期向好趋势没有改变。按照钱纳理的观点，当人均GDP超过1000美元后，消费结构升级显著加快。21世纪的头20年，是我们可以牢牢抓住并大有作为的重要战略机遇期，这既是实现现代化建设第三步战略目标必经的承上启下的发展阶段，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的关键阶段。在这个阶段，我国将实现从人均GDP1000美元到3000美元的跨越，最终建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，消费结构将加快升级，这为扩大内需特别是消费需求提供了良好的环境、条件和机遇。

2、我国工业化、城镇化水平快速推进，蕴藏基础设施、产业结构和消费结构升级、环境保护、生态建设和社会事业发展等方面的巨大需求。目前我国有13亿人口，而城镇化率只有45.7％，比同等经济发展水平国家约低9个百分点，比同等工业化水平国家约低25个百分点，比发达国家约低39个百分点。按城镇化规律，我国正处在城镇化加速阶段，城镇化空间巨大。由于城乡之间投资、消费差异很大，随着我国农村人口向城镇人口的逐步转移。城镇人口逐渐增多，投资与消费需求将持续倍增。据测算，仅消费一项，我国城镇化率年均提高1.44个百分点。每年可增加消费1144亿元左右。拉动最终需求增长2个多百分点。

3、改革开放30年形成的物质、科技基础和体制条件，为扩大内需提供了充裕的资金、素质不断提高的劳动力等要素支撑。金融机构拥有大量存款，今年9月末，金融机构各项存款余额58.39万亿元，增长28.4％。其中，城乡居民储蓄存款25.59万亿元，增长17.4％；企业存款21.36万亿元，增长35.5％。我国外汇储备充裕。9月末外汇储备22726亿美元，同比增长19.3％。国家财政实力不断增强，改革开放30年财政收入增长510余倍，2008年全国财政收入61330亿元，同比增长19.5％。劳动力素质逐步提高，改革开放以来我国人均预期寿命显著提高。人口健康状况明显改善；人均受教育年限大幅增加，劳动力素质整体提升；受高等教育的人口比重大幅上升，专业技术人员大量涌现，投资和消费的空间巨大。

4、运行稳健的金融体系、活力增强的各类企业和富于弹性的宏观调控政策，是扩大内需的坚实保障。在信贷方面，今年前三季度信贷投放快速增长，9月末金融机构人民币各项贷款增长34.2％，比上年末高15.4个百分点，较好地满足了经济发展对信贷的需求。金融体系抗风险能力较强，货币信贷政策还有较大的操作空间。在市场主体方面，随着市场经济体制的不断完善，市场主体特别是企业适应市场变化的能力明显增强，行为不断规范。竞争力日益提升。在政府调控方面，随着1993年以来抑制经济过热和通货紧缩等几轮宏观调控的实践。我国宏观调控实现了由行政手段为主的直接方式向经济手段为主的间接方式的转变，政府驾驭市场经济的能力大大提高。目前政府已积累了丰富的经验，对调控力度、节奏、时机的把握日趋成熟，这是促进经济又好又快发展、扩大内需的重要保障。

5、经过30年的改革与发展，目前消费需求主导经济增长的基础条件也已逐步形成。一是城乡居民消费需求总量空前增大。结构层次升级且变动速度加快，奠定了消费需求主导经济增长的力量。二是长期的市场短缺状态基本消失，已大体形成了供给适应和追随需求变动的市场环境。三是消费需求通过市场化、货币化予以实现和满足的程度，已达到较高的水准。四是消费者自身行为趋向理性和成熟，权益保护意识和自主意识逐渐增强。正是消费需求的这种历史性变化，形成了消费需求主导经济增长的基础。城乡居民个人及其家庭自主的消费需求总量和结构，直接促进着消费物品和服务生产的增长，进而带动了投资总量及结构的变动。由此实现了社会经济资源的逐渐优化配置，促使我国现阶段经济增长机制出现了历史性的转折。因此，当前要抓住机遇，大力培育消费需求主导经济增长的模式。

二、进一步扩大内需面临的制约因素

扩大内需就是扩大国内消费和投资，主要是民间消费和投资需求。从历史经验看，政府的公共消费和投资启动相对容易。而居民消费和民间投资启动的难度则比较大。究其原因，主要是我国在体制、机制、政策、环境等方面仍存在一些制约民间消费和投资扩大的因素。

1、国民收入分配格局不尽合理。按照世界银行的划分标准，我国已由低收入国家跃升至世界中等偏下收入国家行列。但从国民收入分配格局看，我国居民收入增长滞后于经济增长。按名义价格计算。1979—2008年我国人均GDP年均增长14.6％；同期，城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入分别年均增长13.6％和12.6％，低于GDP增长水平。在国民收入初次分配格局中，

居民收入所占比重不断下降。2007年，我国国民收入初次分配结构是：政府占19.9％，企业占22.2％，居民占57.9％。与1990年相比，2007年居民收入占初次分配收入的比重下降11.0个百分点。政府部门的收入比重下降1.9个百分点，企业收入的比重上升12.9个百分点。同时，居民收入分配差距较大。根据有关部门测算，20世纪70年代末，我国基尼系数为0.2左右，2000年上升到0.41，目前已超过0.47的水平，高于国际公认0.4的警戒线。如果考虑财富占有因素，则收入分配差距更大，从而降低了全社会的平均消费倾向。从城镇内部来看，目前城镇居民中低收入职工约占职工总数的20％-35％。他们的工资水平低于当地平均工资的一半，而且增长缓慢，是启动城镇居民消费的主要障碍之一。从农村来看，我国城市化严重滞后于工业化，大量农村剩余劳动力滞留在有限的土地上，农村居民收入增长总体偏慢，制约了农村消费增长，导致农村人均消费水平远低于城镇。而且农村居民消费结构落后。2008年，我国城镇居民恩格尔系数已降至37.9％，而农村居民仍处于43.7％的较高水平。

2、社会保障体系不完善。改革开放以来，党中央、国务院高度重视教育、社会保障、医疗等社会事业发展。目前，城乡免费义务教育全面实现，就业规模持续扩大，社会保障制度建设加快推进，公共卫生和基本医疗服务体系不断健全。但相对经济的快速发展，社会事业仍需要进一步加快发展。当前。医疗保险制度改革相对滞后，居民医疗费用增长过快，农村养老制度建设刚刚起步。失业保险的作用有待增强，教育、养老、医疗等支出在一定范围内超过居民收入的增长。成为居民家庭的一项沉重负担，强化了对未来不确定性支出的预期，使得居民预防性储蓄增加，制约了消费需求的扩大。

3、市场供求存在结构性矛盾。与西方国家的经济危机不同，近年来我国市场上出现的需求不足并非全面的生产过剩，而是一方面不少商品积压、无效供给过剩；另一方面市场又不能提供更多的既适于居民支付能力，又满足人们消费结构变化的新产品，进而影响市场消费扩大。特别需要指出的是，当前我国现代服务业发展相对滞后，已明显不能满足消费需要。根据经济发展的阶段性特征，随着经济发展水平的提高，服务业发展明显加快，并逐步在国民经济中占居主体地位，居民消费需求也将转向以服务性消费为主。改革开放以来。我国产业结构演进过程基本符合这种趋势，服务业增加值占GDP比重已从1978年的23.4％上升至2008年的40.1％。但总体上看。目前我国的服务业尤其是信息、物流等现代服务业发展仍显滞后，服务业增加值占GDP比重远低于全球平均60％以上和OECO国家平均超过70％的水平，也低于发展中国家平均45％的水平。服务业具有生产与消费同时性的特征，其生产本身直接提供消费服务，大力发展服务业对扩大消费需求具有重要作用。随着人们生活水平的提高，居民消费需求逐步向旅游休闲、医疗保健、文化娱乐等方面拓展，客观上需要相应的服务业加快发展。

4、居民消费环境有待改善。消费环境，既包括政策、信用等制度环境，也包括消费行为赖以实现的基础设施等物质环境。不同的消费环境客观上会对居民的消费行为产生一定的影响。改革开放以来，我国消费环境得到较大改善，初步形成了较为完善的市场监管体系和法律法规体系，交通、电力等基础设施建设不断加快，为消费增长打下了良好的基础。但与消费需求增长和消费结构升级要求相比，消费环境还有待进一步改善。一方面，在经济体制转轨过程中，社会信用体系还不够健全，市场交易中存在一些失信行为，商业欺诈、制假售假等现象仍然存在，加之信用监管和失信惩戒制度尚不完善，消费者基本权利得不到有效保护，从而在一定程度上制约了居民消费需求的有效扩张。另一方面，居民消费在很多方面仍明显地受到基础设施建设落后的制约，特别是农村交通、水利、电力、通讯等基础设施落后，在很大程度上抑制了农村居民耐用消费品的消费。

5、投融资体制不尽合理。市场经济条件下，现代金融是储蓄向投资转化最主要的平台，但目前我国金融体系的发展尚不能完全适应这种要求。我国银行业发展处于体制转轨阶段，非银行金融机构不发达。资本市场力量有限。一方面，资本市场容量较小，融资规模受到限制，企业投资资金来源不足；另一方面，在当前国际金融危机背景下，银行贷款风险加大，放贷更为谨慎，金融机构放贷集中于国有项目、政府主导项目。部分企业尤其是中小企业贷款难的问题仍然突出，民间投资资金主要是来源于自我积累、滚动发展，而来自于金融机构的信贷支持有限。大量中小企业由于缺乏有力的金融支持。资本筹措渠道不畅，影响了投资需求的扩大。

6、行业垄断和产业限制仍然存在。由于市场化发展水平的制约，目前我国仍有部分市场存在垄断或限制，资本无法实现相对自由的进出。一是民间投资发展缺少总体规划。扶持政策不完善、不配套，民营企业投资待遇和机遇与国有部门不平等。二是受市场准入政策的制约。目前部分投资回报率较高的行业尚未对内开放，或是设置很高的市场准入门槛，或是存在无形的进入壁垒，制约了民间资本向实际投资项目的转化。三是部分低效率的行业长期不能缩小或淘汰，不仅加剧了国内市场竞争。也降低了企业投资积极性。当前我国已出台十大产业调整振兴规划，还需要相关部门出台打破行业垄断和产业限制的配套措施。这样才能吸引更多社会资本参与和扩大投资。

7、居民投资需求难以释放。除企业投资外，城乡居民投资也是社会投资的一个重要方面。但从国内居民拥有的金融资产结构看，银行储蓄偏高、投资比重偏低的问题依然没有改变。一是当前股市整体低迷。国际金融危机爆发以来。上证综合指数从最高的6000点大幅跌至目前的2900多点左右，居民财富普遍缩水，股市不景气影响了居民的投资需求。二是金融工具较少。限制了居民的间接投资。我国金融市场目前还难以给居民提供较多的、相对稳健和具有投资价值的金融产品，安全性、流动性和盈利性匹配较好的投资产品明显不足，也抑制了居民投资需求。三是直接投资受限。由于体制、历史等原因，我国企业的融资活动依然高度依靠银行，尤其是四大国有控股商业银行，债券和非货币市场发育严重滞后，居民向企业的直接投资渠道不畅。总体上看。当前城乡居民在金融机构的大量存款既难以转化为消费，更难以转化为投资。

三、进一步扩大内需的财政政策选择

扩大内需不只是一个经济问题。其根本目的是提高人民的生活质量，要从贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的战略高度来筹划，明确推动经济发展和增进人民福祉的双重目标。

1、加大民生领域投入，改善居民预期和消费意愿。一是积极促进就业。完善职业培训、职业介绍补贴与促进就业挂钩机制，大力支持城镇失业人员、大学毕业生、农民工就业和自主创业、自谋职业，支持解决零就业家庭就业问

题。支持中小企业以及服务业发展，大力吸纳就业。二是进一步完善社会保障制度。扩大各项社会保险的覆盖范围，逐步提高统筹层次。积极稳妥地推进新型农村社会养老保险试点，研究制订农民工养老保险办法。尽快出台养老保险关系转移接续办法。研究建立城乡社会保障标准动态调整机制。三是不断健全医疗保障制度。加快落实医药卫生体制改革方案，提高公共卫生服务水平，推进基本公共卫生服务逐步均等化。四是继续提高教育保障水平。全面实现农村义务教育保障机制改革目标。研究出台对中等职业学校农村家庭困难学生和涉农专业逐步免费的具体方案。进一步落实和完善家庭经济困难学生资助政策体系。五是调整收入分配格局。采取切实措施，适当降低企业收入比重。增强政府再分配能力，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重。通过提高中低收入者收入水平，规范国有企业负责人薪酬管理制度，完善公务员津贴补贴制度，推进事业单位收入分配制度改革，加大税收调节力度等措施，形成“中间大、两头小”的“橄榄型”收入分配格局。

2、加大财政支农力度。扩大农村需求。一是加大投入力度。大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入，建立粮食主产区利益补偿制度。同时，鼓励和引导社会各方面资金投向农业农村。二是稳定发展粮食和农业生产。大力支持发展现代农业，增强农业综合生产能力。认真实施全国新增1000亿斤粮食生产能力规划。支持农业科技进步以及农产品质量安全建设。三是积极促进农民增收。加大对种粮农民直接补贴力度，研究建立农资综合补贴动态调整机制。完善粮食最低收购价制度，稳定粮食价格。加强农村职业教育和劳动力转移就业培训，支持返乡农民工就业创业。加快农村小城镇开发，支持乡镇企业发展，壮大县域经济。四是努力扩大农村消费市场。重点是完善汽车、家电下乡和以旧换新等政策，进一步促进农村商贸流通服务业发展。

3、完善相关政策，支持和扩大居民消费。一是培育发展消费增长点。鼓励自住性和改善性住房消费，促进汽车消费稳定增长。支持节假日消费和会展消费，扩大居民旅游消费规模。支持数字电视、数字广播、数字电影和下一代互联网等设施建设，促进电信、互联网消费。二是大力支持发展服务业。加大对服务业尤其是生产性服务业发展的支持力度，并引导社会资金加大对服务业的投入。清理取消各种不合理的收费项目，促进旅游、交通、娱乐等服务行业的发展。积极鼓励民间资本进入服务领域，发挥市场机制在服务业发展中的基础作用。三是进一步改善消费环境。优化社会信用环境，加快个人信用体系建设。加快城乡公共交通、供水、供电、供热和信息等基础设施建设，为拓宽城乡市场、扩大居民消费创造有利条件。支持建立现代消费品营销体系，改善消费品流通环境。

4、加强投资引导，促进社会投资平稳增长。一是认真落实扩大政府投资的各项政策措施，带动社会投资。政府投资集中用于重大基础设施建设、社会保障、改善民生、生态环境建设以及地震灾后重建等方面，注意充分发挥乘数效应。并坚决防止盲目重复建设和简单扩大生产能力。提高投资效率。二是进一步改善中小企业融资环境，增强民间投资能力。支持优化信贷投向，提高对中小企业贷款的份额；增加对中小企业融资政策性担保和再担保的投入。探索多种形式的中小企业债券融资方式；支持创业板市场建设，鼓励科技创新企业上市融资。三是引导房地产市场健康发展，促进房地产投资稳定增长。合理把握土地供应，盘活存量，增加住房有效供给，处理好满足居民多层次住房需求与调整住房供应结构的关系。加大保障性住房建设和农村危房改造力度，用租售并举的方式有步骤、分阶段地完善我国住房保障体系。解决中等及偏低收入群体的住房问题。

5、支持科技创新和节能减排，发挥结构调整对扩大内需的积极作用。一是加快推动重点产业调整振兴。主要是实施好汽车、钢铁、纺织、装备制造、船舶、电子信息、轻工、石化、有色金属、物流十大重点产业调整和振兴规划。二是进一步促进科技创新。加大基础和应用研究投入力度，保障科技重大专项实施。支持国家(重点)实验室以及科研机构、大学科研条件和能力建设。鼓励企业推进技术进步和自主创新。完善创业风险投资政策体系。推动区域科技创新体系建设，促进产学研有机结合。三是深入推进节能减排。建立高效节能产品推广的长效机制。以奖代补支持十大节能工程、中西部城镇污水处理设施配套管网建设、三河三湖及松花江流域水污染治理、主要污染物减排“三大体系”建设等。全面推进建筑节能。大力促进环保产业发展。

6、支持推进有利于扩大内需的各项改革。一是推进水、电力、煤炭、天然气等资源性产品价格改革，完善粮食等主要农产品价格形成机制，进一步发挥市场配置资源的基础性作用。二是深入推进投资体制改革。最大限度地缩小核准范围，适当下放核准权限，科学界定政府投资领域和范围，激发市场投资活力。三是支持垄断行业改革，放松对垄断领域和一些服务业的管制，拓宽民间投资的领域和渠道。并完善鼓励个体私营等非公有制经济发展的政策措施。四是加快推进财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，尽快推出资源税改革方案，研究开征环境税和物业税，建立有利于科学发展的财税体制。五是支持各项金融体制改革，稳步发展各种所有制中小金融企业和新型农村金融机构，完善资本市场功能，构建结构合理、功能完备、高效安全的现代金融体系。六是深化农村综合改革。推进农村土地流转和集体建设用地管理制度改革。加快户籍制度改革，建立健全统筹城乡发展的体制机制。

责任编辑史小今