略论公共危机管理中的政府责任

李　昕

摘要:危机状态一直伴随着人类社会,但是人们对它的关注并不是十分紧密。随着以经济全球化为特征的社会交往范围和领域的不断扩大,西方有学者认为,世界正进入一个前所未有的危机频发时期,对中国来讲,目前正处于建设社会主义和谐社会和社会转型的关键时期,各种危机增多,政府作为公共事务的管理者,加强危机管理是各级政府必须要高度重视的问题。

关键词:公共危机;政府责任;社会转型

中图分类号: D63 文献标识码:A 文章编号:1004-1494(2009)05-0088-05

目前我国正处于构建社会主义和谐社会和社会转型的关键时期,各种矛盾增多,危机层出不穷,势必将会影响到政治、经济、社会等各个层面。政府作为社会公共事务的管理者,及时有效地处理这些危机事件已经成为对我国各级政府的重大挑战,对危机的处理好坏会直接关系到政府在民众心中的公信力、形象和权威,也会影响到社会经济政治的稳定发展和政权的巩固。

一、公共危机管理的一般论述

(一)公共危机

对于何为公共危机这一重大命题,从目前研究来看尚无普遍共识。学者们也都是基于自己的一己之见构建自己的公共危机管理理论体系。国内学者对公共危机的定义主要有:一种观点认为“公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素,对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态。”[1]也有人认为“公共危机是指人们在面临突发公共事件时所出现的共同重要生活目标受阻的状态,这里的阻碍是指一定时间内,无法使用常规的解决方法解决当前的问题。”[2]也有学者认为“从经济学的角度上,我们可以进一步对公共性的危机事件进行定义……,只要一个事件具有外部性,只要我们无法对这一事件中的成本与收益的承担者进行明确的限定,这一事件就具有公共事件的意义,如果是危机,就是一种公共危机。”[3]还有学者认为公共危机“特指一个行政区域内出现迫在眉睫的特别紧急情况而急需公共行政管理者作出重要决断,调动本行政区域内的一切力量作出共同努力并付出很大成本方能摆脱的困境,通常是一种对全体公民和社会生活构成严重威胁的危险局势,也称为公共紧急状态。”[4]

(二)公共危机的特点

1. 公共性。每个人都会经历危机,失业、严重疾病等都对个体构成了人生旅途上的重大危机。公共危机不同于个体所经历的危机就在于它具有公共性。判断一次危机是公共的还是个体的,主要存在三种意义上的标准,一是公共话语意义上公共事件,只要事件本身引起公众的高度关注时,就已成为一种公共事件;二是公共权力意义上的公共事件,只要事件本身与公共权力之间发生直接的联系,尤其是形成某种公法关系时,事件就成了公共事件;三是公共利益意义上的公共事件,只要一起突发事件对公共利益产生影响(通常是消极影响),这种事件就是公共事件。[5]显然,公共危机的公共性主要是在第三种意义上使用该词,一个危机只有它影响到不特定多数人的利益,对大多数人的社会生活和公共秩序构成威胁时,才成其为公共危机。

2. 突发性。虽然公共危机的发生有一个危机因素不断累积的过程,存在着发生征兆和预警的可能,但是在公共危机因素从量变到质变的发展过程中,由于质变的质的突破,出乎人们的惯性心理运行,因而当危机在特定的时间突然爆发时,形成对人们心理的巨大冲击并对社会秩序形成巨大的威胁,在此意义上公共危机具有突发性。事实上公共危机虽然具有发生的突然性,但并非完全出乎意料,任何一次公共危机的发生都是由一系列细小事件逐渐发展而来。这里所指的公共危机的突发性主要是指公共危机的发生超出了人们的心理预期。

3. 严重性。危机无处不在,但不是每次危机都是公共危机。公共危机除了具有公共性、突发性特点外还具有严重性的特点。一次大面积的停水,如果事先已作好充分准备,没有对公民生活和社会秩序形成大的冲击就不能算作是一次公共危机,相反如果没有任何准备,引起巨大的社会心理恐慌,引发社会秩序的不稳,那么就有可能构成一场公共危机。日本20世纪70年代的“手纸危机”就是一则生动的例证。一张小小的手纸对正常生活的影响微乎其微,但由于其引发了日本社会的抢购风潮,造成了当年日本消费品物价上涨11.7%,[6]引发了巨大的社会心理恐慌,因而成为一次典型的公共危机。因此,在判断一次突发性事件是否属于公共危机时,严重性应是充分考虑的一个重要标准,或者可以说正是严重性才把突发性事件与公共危机明显区分开来。

4. 复杂性。所谓公共危机的复杂性是指公共危机虽然是因某一事件所引发,但它所产生的影响却涉及到社会诸多领域,也有学者将这种复杂性称为“涟漪效应”。“危机情境很少产生单一的影响,危机情境可以引发另一危机问题或危机情境,这些继起危机叫做涟漪效应。”[7]以前文所引的日本手纸危机为例,虽然危机最初是由手纸所引发的,但很快就发展到其他领域,从手纸蔓延到了洗涤剂、砂糖、酱油等生活必需品上,并且由于这种恐慌心理又引发了挤提存款的骚乱。再如国人刚经历过的“非典”,虽然只是一场公共卫生领域内的危机,但又有谁能否认它对我们生活的其他方面所形成的巨大冲击呢?因此当代危机管理已从单一的危机管理转向全危机的管理,包括制定统一的战略、统一的组织安排、统一的资源支持系统等。

5. 不确定性。危机发生以后,人们往往不知所措,不仅因为危机的发生具有突然性,超出了人们的心理预期,也因为人们对其后的发展不能予以准确把握,这就造成了危机的不确定性。在正常状态下,我们可以根据社会既定的行为规范和价值准则判断自己的行为后果,公共管理者也基于正常状态下的法律规范进行社会管理,在危机状态下,由于缺乏对未来作出正确判断的信息支持,普通公民和管理者都难以对危机的后果作出正确判断,因而难以采取行动,即使采取行动,也不能肯定会取得良好的效果。同时由于社会的发展,事物之间的联系愈发复杂,不确定性更加突出,这对公共行政管理者正确决策提出了巨大的挑战。

二、公共危机管理与政府责任

(一)公共危机管理何以成为政府的一种责任

1.政府目的使然。由从法律上被假定为公共利益代表的政府来全力防治突发公共事件,是政府责无旁贷、义不容辞的一项天职。公共危机的危害就在于破坏社会正常的生活、生产秩序,减损公众福祉,任何一个政府,无论它是何种类型的政府,都不会对公共危机放任不管,都会采取积极的措施去干预、管理。这是政府目的的应然性决定的。

除了从应然性的角度对公共危机管理之政府责任作考察,我们还需要以实证的方式来关注公共危机管理何以成为一种政府的责任,而不是个人或其他组织的责任。从实证角度看,公共危机管理之所以成为政府的一种责任主要在于政府负有全面实施法律的职责以及政府运作机制本身的特性。近代以来,国家权力普遍被分解为立法权、行政权、司法权。法律规定了行政机关即狭义政府的众多职责,涉及社会生活的方方面面,行政机关依法履行行政管理的职责。政府执行法律的过程就是维护社会秩序、保障公民合法权益的过程。如前所述,公共危机的危害就在于破坏了社会的正常生产、生活秩序,减损公众福祉,因此政府对于社会的正常生产、生活秩序的维护和公民合法权益的保护既包括正常时期的维护和保护,也包括了公共危机时期的维护和保护。同时,政府运作机制的特性也决定了公共危机管理只能是政府的一种义务而不能是其他组织和公民的义务,相对于其他组织和个人而言,行政机关具有国家强制力,并且行政机关拥有大量的专业人员和设施,更能胜任公共危机管理的重任。

2.服务行政的应有之义。近些年来,服务行政在我国日益受到重视,服务行政强调的是行政机关应当转变传统的管理理念,为社会和公民个人提供公共产品,确定行政既是管理,同时也是服务,并且管理就是服务的新理念。就行政机关所提供的公共产品而言,包括两种类型的公共产品。第一种类型是指硬件意义上的公共产品,主要指各类基础设施,如交通、通信等设施。这些公共设施对公共危机管理的意义在于它们是进行公共危机管理的必要物质保障。第二种类型的公共产品主要是指公共秩序、公共安全等软件意义上的公共产品。任何一个社会的健康发展和公民的自由发展都离不开和谐稳定的社会环境,而公共危机则严重地冲击着社会的正常生产、生活秩序,对公民的人身权和财产权构成威胁。政府正是要通过对公共危机的管理向公民提供自由发展的良好环境。

(二)公共危机管理中政府责任缺失的主要表现

1. 危机意识淡薄。由2003年“非典”疫情带来的全国范围内的公共危机,2006年重庆、四川发生的特大旱灾,2006年桑美台风带来的巨大社会灾难,以及每年连续发生的各种特大矿难等等危机事件都给我们带来新的启示:一些地方政府及相关管理者缺乏危机意识,他们未能从长远战略的角度出发,预先考虑和预测可能面临的各种紧急和极度困难的形势,从心理上和措施上做好应对公共危机的准备,以防止危机发生时束手无策、无法积极回应而遭受无法挽回的损失。这种危机意识的淡薄导致一些地方政府及其管理者漠视可能存在和将要爆发的危机,对各种可能的危机爆发没有任何的思想准备和人财物的储备;在面临突如其来的公共危机时,不能及时有效地做出回应,只能盲目无序地应付了事,从而引起这些地方群众的强烈不满,丧失政府在民众中的公信力,最终为社会带来巨大的损失。

2. 为人民服务意识和对人民负责意识淡薄。当前的政府单一向上责任导向使得一些管理者认为:自身的权力来源于上级,其服务的对象应该是上级。由于只对上级负责思想的存在,导致这些管理者既缺乏为人民服务的意识,也缺乏对人民负责的意识。在公共危机管理中,这种意识表现为:一些政府部门的相关管理者为保全其位,推卸责任,瞒上欺下,面临突发的公共危机事件不能及时为人民提供有效的救援措施,弃人民的根本利益而保全自己的根本利益。这种意识的作祟将为社会带来更大的灾难和损失。

3. 公共危机管理信息系统不通畅。公共危机管理信息系统应该包括政府与社会和政府自身内部信息系统。完善的信息系统是政府有效管理突发性公共危机的必要条件。政府需要主动公开有关信息,将实时、有效、准确的信息全面地传递给社会,公众因此可以获得更多有用信息,以通过个人的力量战胜公共危机。政府也可以通过这样的方式将自己的行为置于社会的监督之下,提高政府的威信和公信度。同时,政府需要建立良好的内部信息系统,使各种公共危机管理信息能准确、快速、有效的传达给每位管理者,使每位管理者能明确当前的各种最新信息和政策,为实现公共危机管理政府间更好的互助协调奠定信息共享的基础。而现实中,我国政府信息系统缺乏,信息收集渠道过窄,信息发布不力,媒体部门作用弱化,政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露殆尽。“非典”前期,当疫情于2003年1月下旬在广州市蔓延时,一直到2月初许多人对“非典”仍一无所知,这导致了广州市的“非典”在2月份全面爆发。

4. 政府针对公共危机管理的相应人力、物力与财力储备不足。由于危机意识的淡薄,一些地方政府没能认识到公共危机管理的重要性和紧迫性,也就未能从人力、物力和财力上针对公共危机管理作相应的准备,这制约了政府公共危机管理应对能力的提高。

5. 在公共危机管理中,政府内部缺乏良好的协调机制,政府与和社会之间也缺乏良好的协调机制。长期以来,我国一直实行公共危机管理分部门、分灾种的单一灾情救援体制,没有一个独立和常设的公共危机管理协调机构,在公共危机爆发时政府部门往往各自为政,缺乏统一、有效的管理,不能形成公共危机管理的合力。目前中国政府在中央层级上直接履行有关危机管理职能的机构有:外交部、国防部、公安部、民政部、水利部、交通部、卫生部、建设部、安全生产监督管理局、食品药品监督管理局、气象局、林业局、地震局、国务院政府值班室等。在地方层级,则是由上级垂直领导的相关部门对辖区内可能发生的危机问题进行预替、监控和应对,并将可能出现的重大危机上报中央政府。这种缺乏政府内部协调整合的体制,将导致政府在面临全国范围内的公共危机时因为缺少政府内部各部门之间的相互协调和合作,同时还缺乏社会组织的参与和配合,最终降低政府公共危机管理的效率。

三、建立与完善我国政府危机管理体系

(一)树立和巩固公共管理者依法行政意识

政府的权力来源于人民,政府需要对人民负责以实现政府权力来于民也归于民的基本精神。政府对人民负责的方式便是严格按照法律的规定和精神,实现对人民的责任。因此,政府的管理行为需要以法律为准绳。依法行政则是政府对人民负责的基本体现。同时,依法行政是政府实现法治化管理的基础,依法行政意识是建立法治政府的根本。依法行政是指政府依法行使行政权力,在行使公共权力、管理公共事务时,必须有法律授权,依照法律履行职责。依法行政的基本思想的实现需要靠公共行政权力的掌控者在日常的公共管理事务中去身体力行。因此,公共行政权力的掌控者要实现政府对人民的责任,首要的条件是树立和巩固自身依法行政的意识,树立对法治的基本认识,建立依法行政的基本思想,从依法行政开始树立全心全意为人民服务的思想和理念。

(二)制定并完善公共危机管理的法律体系

我国关于公共危机的立法比较分散,主要是一些单行的法律、法规,如《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》等,这些法律法规在应对公共危机时发挥了重要的作用,但与完善的法律体系相比,还有一定的差距。完善我国的公共危机管理法律体系,主要从以下方面着手:首先,是对已有的法律进行全面的审查,把不合时宜的、不能适应形势需要的法律作立法上的处理,即法律的修改。其次,在有的领域还缺乏相应的法律规范,这就需要启动立法程序,适时地予以立法解决。最后,由于我国目前的公共危机立法部门管理色彩很浓,一般某个法律仅解决某一部门的职权行使问题,这导致了在应对新型的公共危机时,由于没有明确的法律规定而茫然不知所措。因此,有必要针对公共危机应对的环节制定统一的法律,如为了确立解决公共危机的基本原则、制度,行政机关在公共危机管理中的职权和职责,公民在公共危机中的权利和义务等,可以制定《灾害对策基本法》,为了帮助受灾群众及早恢复正常的生产和生活秩序,可以制定适用于所有救灾事务的《灾害救助法》。总之,通过以上几方面的行动,最终形成以《灾害对策基本法》为基础,适用于某一特定危机的各种专门法律为核心的多层次多范围的公共危机管理法律体系。

(三)建立和完善政府危机管理的组织体系和机构

危机管理是各级政府的职责,问题在于政府应以何种形式的组织机构才能更好地完成公共危机管理的任务。我国目前的公共危机管理体制基本上是建立在职能分工基础上的条块分割的危机管理体制,各种类型的危机管理基本上以相应的政府职能部门为依托,危机管理带有浓厚的部门色彩。现代公共危机具有复杂的特点,并且往往会发生涟漪效应,这使得单一的部门难以有效应对危机管理。为此,有必要把一些有益的经验固定下来,在中央政府层面上成立专门的机构,负责危机信息的收集、交流,危机决策的协调、咨询,危机管理的指导、监督等。此外,在中央政府的统一领导下,要明确中央各部委及各级人民政府危机管理的职权与职责。通过以上工作,在我国最终形成以国务院总理为领导核心的,以中央层次的专门机构为危机决策中枢,部门之间、中央与地方之间分工负责、相互配合的信息畅通、决策有力的新的公共危机管理组织体制。

(四)建立高效的政府内部信息系统和政府与社会沟通的信息系统

首先,充分利用现代信息技术,建立政府内部更广阔的高速信息平台。传统的政府内部沟通平台,如通过各种会议、文件和信件为载体的信息传播方式已经无法满足公共危机管理中对信息传播速度和质量的要求。为了能争取更多的公共危机管理时机,政府首先需要充分利用现代信息技术,充分利用网络技术和最新信息管理研究成果,转换信息传播方式,实现公共危机管理信息在政府内部的快速、准确的传递。其次,针对公共危机管理,政府需要建立政府与社会的高速信息通道。如建立公共危机管理的信息报告制度,公共危机管理新闻发布制度以及建立和各界新闻媒体的互动关系,旨在公共危机管理过程中实现信息在政府与社会快速流动,使政府与社会大众之间能够在公共危机管理方面实现更好的合作与互动。

(五)建立适应政府危机管理需要的物资储备制度

充足的物质资源是政府危机管理的基础,政府要进行公共危机管理,必然需要充足的物资资源。因此,为确保危机来临时政府能有效地调动资源予以应对,就应当在危机爆发前或者说在日常行政管理中确保充足的物资储备。具体说就是要求政府应当在年度预算中确立专门的危机管理方面的预算,并且应该设立专门的基金,用于应对各种突发事件和危机,并且建立相应的制度以确保基金合法、有效的使用。政府还有必要建立、完善各种危机情况下可能需要的资源的储备制度,应把这种物资储备工作作为完整的公共危机管理体制的一部分予以制度化。

(六)建立高效的政府危机管理的控制机制

在整个政府危机管理中,控制机制居于核心地位,其完备程度的高低在很大程度上决定着整个政府危机管理的成败。管理学中把控制工作按时序划分为前馈控制、现场控制和反馈控制。

1. 前馈控制:政府常规危机管理。前馈控制也即预防性控制,反映到政府危机管理过程中即政府的常规危机管理。政府危机管理的最理想状态是将危机消灭在萌芽或潜伏时期,政府应“使用少量的钱预防,而不是花大量的钱治疗”。当然前馈控制不能消除所有的危机,但它可以为危机的现场控制制造良好的条件和赢得宝贵的时间。因此,建立危机的前馈控制体系是必要的和经济的。政府危机管理体系中的前馈控制的构建包括建立危机预警系统、制定危机反应与恢复计划以及开展反危机演习与培训等三个部分。

2. 现场控制:政府危机事件管理。现场控制也称实时控制,反映到政府危机管理过程中即政府对具体危机事件的管理。它主要包括危机开始阶段的应急管理、危机发展阶段的反应管理和危机结束阶段的恢复管理三个部分。

3. 反馈控制:政府危机管理评价。反馈控制也可以称之为政府后危机管理,主要是指危机事件结束以后对整个政府危机管理体系进行评价。西方社会学家刘易斯•科塞认为,冲突并非完全是一种破坏性的力量,它在一定程度上还是一种建设性的力量,冲突可以缓解社会中的不满,增强社会的适应性。[8]社会领域发生的种种危机在相当程度上可以被看作是“社会冲突”,通过对危机管理进行评价可以发现政府危机管理体系中存在的缺陷和不足,提出改进的意见和措施,从而不断完善政府危机管理,减少危机事件的发生率,提高整个系统预防和处理危机的能力。

纵观近年来在全球范围内发生的各种公共危机事件,它给人类带来了深重的灾难和教训。虽然这些公共危机都已经渐渐从人们的记忆中淡去,但我们不得不深刻地认识到,在这样一个新的国际局势和新的国内发展环境,公共危机还将在一定范围内存在,并且会不断发生。面对各种可能存在的公共危机,政府需从各国发生的各种公共危机事件中吸取教训,总结经验,居安思危,高瞻远瞩,通过建立完善的公共危机管理机制和良好的政府内部公共危机管理运作模式,尽可能地减少公共危机发生的几率,以高效的质量完成公共危机管理职能,尽可能减少公共危机带来的社会危害,保障人民生命和财产的安全,实现政府公共危机管理的各项职能,体现政府对人民的责任。

参考文献:

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[5] 宋功德.直面公共危机——突发公共事件政府防治的实证分析[J].行政法论丛,2004(7).

[6]中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心.国际危机管理概论[M].北京:时事出版社,2003:388.

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[8] 薛澜,等.危机管理——转型期中国面临的挑战[M].北京:清华大学出版社,2003.

责任编辑: 谭 焰