住房价格管制的福利经济学分析

陈　杰　张兴瑞

内容摘要近年来，中国城镇住房市场上房价与居民购买力之间的矛盾十分突出，政府部门用以调控房价的行政管制手段典型体现为经济适用房和限价房。然而，通过对这类限价房产的社会福利与效率效应的分析发现：如果对住房上涨的控制不是基于对市场供求关系的改善，而是单纯的限价管制，不仅不能达到控制价格的政策预期目标，反而会因为抑制产量导致社会福利净损失，而且会因为在流通分配过程中的寻租行为和商品错误配置而产生多重福利损失。因此，需要在认真分析中国住房供需特点的基础上，在尊重市场基本规律的前提下，找寻调控房价真正持久有效之路。

关键词价格管制福利损失寻租行为错误配给住房价格政策

近年来，中国城镇住房市场上房价与居民购买力之间的矛盾十分突出，政府有关部门也一直在积极尝试各种控制房价的手段，除了货币政策、房贷政策和税收调节等宏观层面的调控，其他微观市场工具乃至对市场价格的行政管制手段也被频频尝试。其中最具有代表性的当属经济适用房和限价房。

所谓经济适用房，是公共部门通过减免税费和土地成本而向特定人群提供低价住房，希望它的推出对公开市场上的商品住宅产生一定的替代，从而达到抑制商品住宅市场价格的效果。国务院关于住房市场调控的多个文件和政府工作报告中，都有把大力和优先发展经济适用房作为稳定房价重要对策的表述。如《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》(国发[2006]37号文)，即把优先发展经济适用房视作稳定房价的重要组成部分。不过，由于经济适用房属于住房保障范围，其品质和销售对象范围，至少法定上都与商品住宅相错位和分割开来，同时供应规模很小①，所以在学界被广泛认为对商品住宅价格难以产生实质的抑制作用，尽管社会对此仍有很多的期待。

而限价房自2006年5月29日在国务院转发九部委《关于调整住房结构稳定住房价格》的通知(俗称“国六条”)中被提出以来，由于供应对象范围被扩大，可以覆盖到那些既不能进入住房保障体系又无法进入商品住宅市场的“夹心层”，而且在地段、品质上与普通商品住宅并无明显区分，因此被社会不少方面寄予厚望。各地方政府对限价房态度不一，像北京、广州、南京、深圳、杭州、宁波等地对此就十分热衷，自2006年就着手限价房包括所谓“双限房”、“三限房”的组织供应，2007年后规模更是明显加快。如广州2006－2007年公开出让14宗限价房用地，规划建筑面积277.5万平方米，是全国限价房政出让土地规模最大的城市之一。北京2008年10月限价房和经济适用房一度占到商品住宅销售的六成，北京2009年政府工作报告中提出全年要继续建设650万平方米的限价房。2009年7月13日《人民日报》的报道中，青岛市国土房管局相关负责人坚称：“限价房对平抑房价非理性上涨能起到一定作用。”由此看来，限价房和经济适用房在当前仍是各地方政府增加中低价位住房供应、抑制房价的主要手段。

经济适用房和限价房在来源、定位和品质上都有较大区别，表面上看经济适用房是“低质低价”，而限价房是“高质低价”。然而，实际建造中由于经济适用房经常是超标准建造，大户型比比皆是，其价格制定又带有强烈的行政指令色彩，导致其定价不是“低质低价”而是“高质低价”，因此在实际供应中往往严重供小于求，不得不以排队取号、抽签摇号的形式来应对过量需求，也即其分配是在行政部门主导下的非市场配置。所以从价格和配置角度来说，经济适用房和限价房实则高度相似，都属于价格受到管制和以非市场方式进行配给的住宅资源，是存在着“租金空间”的限价商品，因此下文予以合并讨论。

不可否认，对住房价格或房租进行限价，是政治上很有吸引力的一种做法，即便在发达国家也有不少类型案例。早在20世纪初，英国工党政府就在全国范围内实施房屋租金管制，20世纪50－70年代，纽约、波士顿、伦敦、巴黎、维也纳等西方大城市普遍实施了严格的房租管制。至今，欧洲不少大陆国家对大城市房屋租金的管制还在延续，比如瑞典和荷兰；与此相对应，在这些国家为获得廉价的公共租房往往都要排队多年。笔者以为，对于住房这样特殊的商品，如果对价格不是通过改善市场供需对比，而是单纯以行政方式贸然限定住房价格上限，然后用行政办法而不是市场机制去分配稀缺资源，不仅不可能达到控制住房价格的预期目标，不能促进普通居民住房购买机会的增加，反而会带来更多的社会福利损失。

价格管制造成福利损失的经济学原理

有经济学常识的人都知道，对价格的管制会因为供给不足而造成社会福利净损失。但经典模型对价格管制福利损失的分析，往往忽略了限价商品配给过程中的社会福利损失。所以笔者首先要从配给过程谈起。

在现实的经济生活中，对于限价商品(或者更准确的说是依附在限价商品上的“隐性租金”)的分配常采用两种配给方式：(1)寻租型配给机制——消费者通过投入资源(寻租成本)来竞争限价商品。常见的包括：排队等候，先到者先得；消费者对负责限价商品分配的相关机构或个人进行游说，乃至借助送礼、行贿以获得限价商品。(2)随机型配给机制——限价商品在潜在消费者之间进行随机分配。最为常见的形式就是摇奖分配或抽签分配。具体而言：

1，寻租型配给的额外社会福利损失

Barzel明确指出：以排队形式进行限价商品的产权确认，实质上就是一种主动的寻租行为。而用游说、送礼乃至行贿形式进行的限价商品竞争，更是寻租。这些行为的时间及相应的成本耗费，都不会形成生产力和实际财富，完全是无意义的资源耗费。Barzel和Suen还提出，租金竞争者(相互竞争限价商品的消费者)会一直竞争限价商品的“隐性租金”，直到其边际收益等于寻租行为的边际成本。所以，一旦考虑到分配过程的寻租行为，限价就不单是带来生产者福利受损，消费者福利同样可能受损。

2，随机型配给的额外社会福利损失

对于摇奖分配或抽签分配这样的机制，往往被广泛认为既公平又高效，似乎可以避免人们浪费时间去排队或托关系，是一种理想的非价格配给机制。如在1998年之前我国实行福利住房政策时期，住房分配就是以排队积分和同等积分下摇号为基础进行分配的。

Glaeser、Luttmer对限价商品的随机配给机制进行了深入系统的研究。他们有一个很重要的观点：“价格不仅仅是向生产者传递了应该生产多少商品的信息，同时也是异质商品由高评价消费者获得的保证。”如图1所示，价格管制前，买到商品的消费者对商品的评价(边际效用)最高到G，最低到Eo。对商品评价(El际效用)低于E。的不会进入市场来。但实行价格管制之后，对商品边际效用最低到B的人都会被“吸引”进来。一旦采用像摇号这样的随机分配，对商品边际效用为B的人和对商品边际效用为G的人有同等的机会获得商品，那么实际获得限价商品的消费者对商品的平均边际效用，应该是(G+B)，2，在图

中用FE来代表这个水平。这样，限价后消费者总效用为FEQcO，消费者总剩余就不再是传统模型所以为的梯形GACPc，而只有FECPc这么多。两者的差额整个梯形GAEF，都是由于商品在消费者之间错误配置所引起的额外社会福利损失。

直观而言，本来自由定价的时候，对商品边际效用低的消费者是不会来问津这些商品的，只有那些边际效用高于市场均衡价格水平的消费者才会感兴趣。但一旦限价，低边际效用的消费者有了动力进入市场，在随机配给机制下，他们又有了与高边际效用消费者一样的机会。因此，在限价导致商品供不应求的情况下，必然有相当一部分高边际效用消费者被排挤出去，低边际效用消费者反而得到。商品在消费者之间被“错误”配置了，这无疑是一种社会福利净损失。

中国住房价格限价的社会福利讨论

限价房产意味着差价，差价意味着附加有隐性租金——收益空间，谁获得了限价房产谁就可以将这部分差价套现得利。根据中国统计年鉴数据，大多数省区经济适用房的价格是当地纯商品住宅的60％-80％之间。而在广东，经济适用房价格长期低于当地纯商品住宅价格50％。经济适用房价格与纯商品住宅价格最低之比发生在2007年的北京和广东，分别只有26％和27％，也就是说存在70％的隐性租金空间。当然，房价需要同地段比较才更科学。然而即便这样，2005年北京市经济适用房价格比同地段商品房价格每平方米普遍低600元，相差约15％。相比起来，经济适用房上的租金空间还算是“隐性的”，依附于限价房上的租金空间则是“显性的”，其差价往往得到官方的担保和确认。比如北京市政府在招标出让限价房用地时就明确规定：限价房楼盘比周边区域商品房价格要低10％-15％左右。这些差价都是显性化了的“租”。

经济适用房自上市以来，主要采用的分配手段有两种：一是排队放号(寻租型配给)，二是统一摇号(随机型配给)。一开始以排队放号的分配方式为主，现在统一摇号逐步占据主流地位。以下，笔者将实证讨论中国限价房和经济适用房在分配过程中是否存在寻租行为与相应的资源损耗，是否存在错误配置，以及所造成的额外福利损失大小。

1，寻租成本

在限价房产(经济适用房或限价房)上，可以观察到的寻租成本主要有：排队等候的时间成本、房号倒卖加价。

对于排队放号分配的经济适用房楼盘而言，排队等候已经成为社会与媒体关注的焦点。据报道：北京某高校教师为获得经济适用房楼盘的房号，在售楼处前搭起帐篷连续50多天24小时蹲守。很多人没有时间排队但又想买房，这种需要催生了“倒号”现象。2004年8月，北京“三环新城”放号时一个稍微靠前一点的号都被炒到了5000元左右。这从一个角度反映排队分配的租金损耗(福利损失)的市场价值。

另一个不容忽视或更加严重的租金损耗形式是“倒卖房号”。据《人民日报》披露：天通苑经济适用房一个房号卖到了13.5万元。在天通苑业主论坛上，开价15万左右倒卖房号者更是数目众多。房号倒卖，就是一种寻租，其在很大程度上影响到了政府公信力，政府财政补贴没有定向给最需要的穷人改善住房，反而被部分人用来从中牟利，这与经济适用房政策目标完全背道而驰。

2，错误配置

由于排队放号分配经济适用房所存在的众多寻租行为，以及其中所损耗的巨额寻租成本，这种分配方式逐步被抽签摇号等随机分配方式所取代。2008年1月，广州首批、同时也是我国第一个限价房项目——保利西子湾项目上市，其以统一申购再统一电脑摇珠分配挑房顺序的形式进行，8046人申购843套住房，供需比例为1：10。这种形式日渐成为限价房发售的主流。

然而，且不说在公开摇号中存在作弊和腐败的可能性依然很大，如日前爆出的武汉经济适用房摇号6连号事件和湖北老河口市14连号事件。即使从技术上真正做到了看似公平的随机分配，实际上也会带来额外福利损失，因为限价房产并没有有效配给对限价房产边际效应最大、评价最高的那部分消费者。很多研究都提到获得经济适用房的往往不是真正需要经济适用房的人。

(1)得到限价房产的人不是预期群体

以经济适用房为例，经济适用房作为我国住房保障体系的组成部分，其面向的消费群体理应是中低收入家庭，这在国务院和建设部有关经济适用房的各个文件条例中都有明确规定。如北京市规定的是家庭年收入低于6万元的北京市民才有资格购买经济适用房。然而大量研究和调查数据都显示，买走经济适用房的人其实相当多的是中高收入者。一项全国范围内的调查显示，1998年以来，约有16％的经济适用房卖给了高收入者。更有甚者，经济适用房由掌握资源的政府官员直接分配，腐败可能很大。2009年初以来，在深圳、宁波等地接连爆发的经济适用房被内部瓜分的丑闻都是真实的写照。

笔者认为，即使经济适用房在分配环节上尽善尽美，买得起经济适用房的也绝不是穷人。例如，即使以2007年这个经济适用房价格看起来最实惠的时间为例，根据中国统计年鉴2008数据推算可知，2007年一套90平方米经济适用房的房价分别是中等偏下收入(最低20％-30％区间)、低收入(最低10％-20％)、最低10％低收入家庭年可支配收入的6.3、8.9、13.7倍。也就是说，经济适用房对20％的低收入户和最低收入户则完全没有购买的现实可能，而他们才是最需要政府帮助的。

如果说经济适用房的目标群体还是比较明确的，问题是执行中难以严格到位，那么限价房的目标群体到底是谁一直非常模糊和存在广泛争议。很多地方建造限价房都是打着照顾本地“夹心层”的名义，但实际执行时，标准一放再放，尤其到销售不畅时，几乎是全民皆可。根据《广州日报》2009年7月10日一则“广州放宽限价房准购标准”报道，广州限价房准购将原标准“没有产权登记记录的首次置业的家庭和个人”调整到“当前无住房的家庭和个人”均可申请。此外，还特许符合条件的海外高层次人才不受申购限价房申购条件的任何限制。北京也将教师和公务员纳入限价房销售范围。这显然违背了政策的初衷。如果没有合理的准入标准，买到的人所享受的差价补贴，对买不到的人来说，更是种严重的不公平。不仅如此，这还意味着可能会有更多的潜在低评价消费者进入限价房市场，限价房资源错误配置的程度和后果很可能比经济适用房要大许多。

(2)得到限价房产的消费者并不真正需要

有一点笔者特别要强调，即买人经济适用房的高收入人群，其实本来并不需要经济适用房，他们对此边际效用也不高。因为我们知道，经济适用房相对建筑品质、地段位置和配套设施一般都比普通商品房差，居住的功能效用也不是很高，而高收入人群往往已经另有置业。但高收入人群为何还热衷抢购经济适用房?

众多资料显示，高收入人群购入经济适用房的动机主要在于用之出租或投资。2005年全国工商联房地产商会建立的REICO工作室对经济适用房的专项调查显示，北

京市经济适用房自用率仅为51.34％。换言之，北京经济适用房中有将近一半被作为投资的房产出租、出售。而限价房由于存在着巨额差价的利润空间，更容易激起投资者的购买冲动。也就是说，相当一部分认购者本来并不需要限价房，但为了牟利千方百计挤入购买队伍，同时挤出了真正需要的人。

(3)限价房产的本身品质也被改变

依照经济适用房的政策目标——保障中低收入者住房，经济适用房应以小户型为主。2004年5月建设部等部门联合制定的《经济适用住房管理办法》就强调经济适用房户型不能超过80平米。然而，已建成的经济适用房中，有相当大比例为面积在100平米以上的大户型房。国土资源部2001年对烟台等7个城市经济适用房的调查就指出：“早期的经济适用房户型面积一般为60－90平方米，目前通常都超过80平方米，100平方米以上的大户型已占经济适用房总量的一半左右，个别地方还有豪华复式户型。”2004年浙江杭州公示的经济适用住房房源中，70％以上户型在130平方米左右。由此可知：大户型、豪华型已不仅仅是经济适用房建设中的特殊个案，而成为一种主流倾向。如果我们根据国家统计局所公布住宅的销售面积与销售套数的数据，推算2005-2007年的经济适用房套型面积，会发现其均值竟然高达110平方米。

那么，到底为什么本该“简朴”的经济适用房项目在实施过程中往往会变得“豪华”呢?这是很多政府部门一直困惑的问题。其实，参照一下前面的经济学原理，其中的道理就很简单了。根源就在由于限价带来了潜在需求者的变异。开发商预期到，经济适用房消费者当中必然有相当比例是高收入者，就主动改变建筑标准来迎合这些潜在消费者，以赢取最大利润。

限价之后，消费者错位与商品品质异化，两者之间形成相互加强的恶性正反馈循环，不断加剧分配过程中社会额外福利损失。同时，中低收入者住房可支付能力持续下降，住房困难更加突出。这完全扭曲和背离了经济适用房的政策本意。同样，限价房本来含有限房型和面积的用意，力图节约目标群体的购房成本，但基于相同的道理，可以预期其在实际执行中也会逐渐走形。

房产限价的其他缺陷及政策调整

对住房进行限价，在实际执行中还有其他难题：(1)分配对象的选定，如何界定哪些人具有资格?户籍还是非户籍?其必然引起很多社会争端和寻租行为。(2)限价如何“限”，是当时市场价格的70％、80％?是根据地段、楼层、朝向、建筑品质等作区别还是一刀切?找不到合理根据，势必留下权力寻租空间。(3)“限价”要不要根据市场价格波动调整?2008年和2009年初广州、深圳很多已经推出的限价房项目就面临这样的窘境，由于周边房价严重下跌，“限价房”反而比周边商品房价还高很多，进退两难，成为鸡肋。(4)“限价房”的持有约束，即买入后能不能出售，多少价格出售?如果没有约束，显然不公平。但如果政府硬性监督，又要耗费很多行政资源，还会造成大量寻租空间。(5)“限价房”导致住房市场统计数据失真，不能真实反映住房市场波动，严重妨碍市场调控的科学决策，对国民经济数据统计也易造成扭曲。

应该说，中央政府对紧缺住房资源不当限价所造成的诸多问题还是有所察觉的，2007年8月13日《国务院关于解决城市低收人家庭住房困难的若干意见》

(国发2007年24号)和同年11月出台的《经济适用房管理办法》，除了重申要严格准入把关，更明确提出经济适用房必须“面积小于60平方米”，不得超标准建造，并对使用途径和上市转让都做出了诸多限制。其关键意义在于，中央政府不再单纯强调把好准入关这个在中国现实条件下很难实现的任务，而是注意让经济适用房回归保障住房本质，与普通商品房在效用价值上有本质区别，从而最大化避免那些不需要的人也来争夺。茅于轼最近提出的引起轩然大波的“经济适用房，廉租房不应该有厕所”言论，虽然有些极端，但某种程度上是符合经济学中在信息不对称条件下的激励机制设计原理的。这也意味着，尽量让住房的价格，租金回归到与品质对应的水平上，直到消除超额需求，那时也就没有必要由政府充当定价者的角色了，从而可以避免不当限价和不当配置所带来的各种福利损失。

对于抑制高昂的商品房价，笔者以为，不能仅凭一腔热情去制定相关政策，不能急于求成，必须在认真分析中国住房供需特点的基础上，在尊重市场基本规律的前提下，对症下药，才能找到真正持久有效的出路。

就中高收入阶层而言，要打破偏重售房、一条腿走路的住房市场格局，大力发展健全的公共租赁住房体系，尤其当缓解相当一部分人因为无法稳定租房而被迫买房的压力时，房价才有可能稳定和出现回落。

就住房保障而言，纵观各国，再发达的国家，都不能保证绝大多数居民拥有住房产权。在我国国情下，可用于住房保障的公共财政资源有限，保障性住房应放弃出售产权的做法而全部改为租，因为出售性质的保障房始终存在诸多难以克服的矛盾：一是不能保障到最需要的人，总有错误配置带来的效率损失。二是不能保证居住者一直是穷人。三是如果真保证一直是穷人在那里居住，又难以克服贫民窟效应和贫困的恶性循环。比较起来，货币化补贴和租货性质的廉租房无疑是更为可取的住房保障方式。

今年5月7日，住房和城乡建设部副部长齐骥在中国政府网上在线交流时表示，地方政府可因地制宜决定经济适用房和廉租房比例或更合适的住房保障制度，这意味着经济适用房将不再有强行指标性规定。紧接着，6月1日住房城乡建设部、发改委、财政部联合公布的《2009－201 1年廉租住房保障规划》(建保[2009]91号文)提出，“三年内再新增廉租住房518万套、新增发放租赁补贴191万户”，“进一步健全实物配租和租赁补贴相结合的廉租住房制度，并以此为重点加快城市住房保障体系建设”。我们预期经济适用房制度和限价房政策，在不久的将来都会有重大调整。