农村土地流转中基层政府行为的经济学分析

孙　楠　于　洋

摘要：本文以浙江义乌“开发区”圈地运动为例，应用需求—供给分析方法对基层政府在农村土地流转中的机会主义行为进行经济学分析，并在此基础上提出规范基层政府行为的对策和建议。

关键词：土地流转；基层政府行为；需求—供给

一、基层政府行为存在问题的典型案例

2001年10月的一个傍晚，义乌市廿三里镇如甫村村委会主任施培通赶到镇政府，几乎没有讨价还价（全镇最高价格—每亩地53360元），便在副镇长楼允民拿出的《征地协议书》上盖上公章，在“乙方代表”旁签了字按手印，“甲方”则盖的是廿三里镇人民政府的公章。2002年5月，2300万元的征用款到位，如甫村450余亩农地从此改变了性质，从农用地变成了建设用地。460多个村民从此成为拿绿户口本的“农村居民”。 而如甫村这一片农田，由于建设开发迟迟没有到来，灌溉管道被切断，无法耕种，这片土地只能就那么荒着。直到2003年10月初，义乌市商城集团以3.3亿元拿走如甫村160亩土地，每亩达200多万元，村民们终于明白了荒地的“价值”。在这个巨大的利益面前，浙江义乌像如甫村这样被镇政府强行征地再以开发区形式高价卖出的，各乡各镇比比皆是，大家都陷入疯狂圈地的狂潮之中。义乌农民手里的土地几乎被征用殆尽，一切都是镇政府和村干部说了算，在征地协议书上没有土地承包者发表意见的地方。

二、基层政府行为的经济学分析

1.村委会以低价出售农地，为实现自身绩效服务。作为农村基层组织如甫村的村委会在农地流转过程中起到了很大“推动”作用，镇政府强制要求征地，如甫村村委会便无条件执行。下面我们来分析一下，村委会在农地流转中所扮演的角色（如图1）。基层政府对农地的需求为D，而农民的供给为S，而村委会严格执行基层政府的制定的协议上低市场价格的协议转让价格。这样造成基层政府对农地的需求有正常情况下的Q1 扩大到了基层政府协议转让农地数量Q2，造成Q1Q2的农地的过度使用。

2.对基层政府低价购买农地，竞价出售农地的分析。基层政府以需求者的身份通过村委会从农户手中低价强制购买农地（如图2）。D表示市场对农地的需求，由基层政府低价垄断购买；S表示农民对农地的供给；MC是边际成本，代表基层政府对农地的购买价格。基层政府在市场价下，仅能购买到Q1数量的土地，而利用垄断低价购买到的农地量增加到Q3；Q1Q2表示由于固定的低价成本所致导致的基层政府对农地需求量的增加；Q2Q3是基层政府的效用因素导致的需求量的增加。基层政府从农民手中低价购得农地后，把土地以供给者的身份出售手中的农地，为自己牟取利益。虽然在一定时间内，土地没有出售，基层政府可能因此损失几年的税收及水、电、通信等附加收入，在中小企业遍地的义乌，众多企业用地需求让土地资源变得更为稀缺，因此地价是一路飙升的，基层政府通过竞价出售农地后，足可以弥补一切。如图三，显示了基层政府对农地垄断供应的租金收入。在农地数量供给既定的情况下，农地价格由需求决定，由需求与供给曲线的交点我们知道，此时市场的需求为Q1价格为P，而此时基层政府购得土地的价格仅为MC，则可以基层政府获得面积为ABEF的巨额收益。

由上述分析，我们可以得到结论：由于中国的农地制度客观上造成了产权的虚化，土地成为一种非市场资源，权力介入到市场中来，农村基层政府真正成为流转的主导者。农村基层政府实施大规模的农地流转，代替农民和需求方谈判，它既充当了土地供给者的角色（相对于土地需求方），又充当了土地需求者的角色（相对于农户）。于是，就产生了农地卖出方农户得到的农地收入和农地购入方支付的农地价格之间存在一定差额。土地差价收入的绝大部分就被各级基层政府借助土地产权的残缺和虚化装进了自己的腰包。

三、规范农村基层政府行为的对策和建议

1.加强对政府官员的监督与激励。首先，通过立法明确农村土地流转中基层政府官员行为的法律规范，增强其服务意识。其次，建立以经济建设、政治建设、文化建设、社会建设多重指标相结合的考评模式，使官员的政治激励与其决策成效挂钩。第三，增加经济激励，国家在政策上对于基层政府官员的经济激励应该予以肯定，以减轻隐性经济激励的影响。

2.健全民主监督机制，给予农民更多的权力。权利疏于监督就会滥用。目前，农村基层民主制度落后，群众监督弱化，这使得基层政府独断专行，强制土地流转，并缺乏公开透明操作程序，实行“暗箱操作”，侵犯农民利益。因此，建立健全的民主监督机制很重要。农民作为利益的最密切相关者，最有动力监督基层政府的机会主义行为，给予农民更多的权利，可以更好的监督基层政府行为，真正体现农民的愿望，保护农民的权益。

3.政府退出商业目的的土地开发，推进土地流转市场化。基层政府征地权力作为一种公权，如果效力于私利，则违背了其行政宗旨。因此，政府应退出商业目的的土地开发，在征地中只充当一个中介和协调的角色，推进土地流转市场化，尊重农民作为农村土地流转市场的主体地位，从有利于农村生产要素的合理流动和资源的优化配置的高度出发，积极引导土地流转，保证土地流转健康有序进行。

参考文献：

[1]关土荪杨文选：《征地过程中地方政府行为的经济学分析》[J].成都行政学院学报，2007年，第12期.

[2]周飞舟：《生财有道：土地开发和转让中的政府和农民》[J].社会学研究，2007年，第01期.

[3]马良灿：《土地征用中的国家、基层政府与农民—土地征用问题研究评述》[J].贵州大学学报，2008年，第4期.