全国各级国家综合档案馆开放档案业务现状定量分析

李云平　吴雁平

摘要：做好到期档案开放工作不仅要看开放档案的总量，更要关注到期档案的实际开放率，认真执行到期仍不宜开放档案的上报审批制度，减少各级档案馆在这项工作中的随意性。

关键词：档案馆开放档案档案开放率实际开放率

本文以国家档案局编制的《中国档案年鉴》，以及相关权威统计数字为依据，对档案馆开放档案业务情况作一些定量分析。

1、档案馆接收与开放档案的法定时限

1.1档案馆接收档案的法定时限。《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《档案法实施办法》)第十三条的规定：“机关、团体、企业、事业单位和其他组织，应当按照国家档案局关于档案移交的规定，定期向有关的国家档案馆移交。

属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交：属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。”

1.2档案馆开放档案的法定时限。《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)第十九条的规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开往的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”

1.3“上报并获得批准”是档案延期开放的必要条件。依据《档案法》第十九条和《档案法实施办法》第二十条的规定，每年地方国家综合档案馆对当年到期仍不宜开放的档案是否报上一级档案行政管理部门，并获得批准，是档案延期开放的必要条件。如果上报并获得批准，这部分档案不开放是合理合法，有所依据的。如果没有上报。或上报未获得批准，这部分档案不开放就是不合理不合法的。那么，各级档案行政管理部门每年是否收到过来自下级档案馆关于到期档案延期开放的请示，就成为判断这部分档案是否可以延期开放的标准。

2、档案馆到期应开放档案数量的理论推算方法

2.1理想化状态下实际档案开放数量推算。依据上述档案接收与开放的法定要求，我们假设在理想状态下——即到期档案没有延期开放的要求，全部开放。可以得到下面的等式：某年的实际档案开放量=到期应开放档案量。

如果考虑到涉及经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放的因素，上述等式应该修改为：某年的实际档案开放量=到期应开放档案量+可提前开放档案量。

从而推出假设：某年的实际档案开放量>到期应开放档案量。

2.2有延期开放要求条件下实际档案开放数量推算。依据档案延期开放的法定要求。我们假设每个档案馆每年均有部分需要延期开放的档案，经报上一级档案行政管理部门批准后，延期开放。可以得到下面的等式：某年的实际档案开放量<到期应开放档案量。

如果假设可以随时向社会开放的涉及经济、科学、技术、文化等类档案数量=延期开放档案数量时，上述等式应该修改为：某年的实际档案开放量：到期应开放档案量+可提前开放档案量一延期开放档案数量

实际上当可提前开放档案量与延期开放档案量有>、=、<三种可能，所以：

当可提前开放档案量>延期开放档案量时。有假设一：某年的实际档案开放量>到期应开放档案量。当可提前开放档案量=延期开放档案量时，有假设二：某年的实际档案开放量=到期应开放档案量。当可提前开放档案量<延期开放档案量时，有假设三：某年的实际档案开放量<到期应开放档案量。

2.3可提前开放档案量与延期开放档案量大小的比较推算。在上述三个假设中，影响假设是否成立的关键因素有两个：一是可提前开放档案与延期开放档案那个数量大。二是各个档案馆是不是每年有经报上一级档案行政管理部门批准后，延期开放的档案。

这里我们先假设各个档案馆每年均有经报上一级档案行政管理部门批准后。延期开放的档案。对可提前开放档案量与延期开放档案量大小的进行推算。

推断1：就某具体年份来说，按照可提前开放档案的条件，各档案馆可开放已经进馆，但尚未到开放期限的10－20年内的涉及经济、科学、技术、文化等类档案；而延期开放档案只是对当年到开放期限的涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案。从一般意义上理解，同一年份的档案中不宜开放的档案是少数。因此，我们可以推断：某年尚未到开放期限的10－20年内的可提前开放档案量>同年延期开放的档案量。

推断2：就占全国国家综合档案90％以上的地(市)、县(市)两级档案馆来讲，极少存有涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案。一是这些档案的形成部门有专门的档案馆，二是这部分档案不在地方国家综合档案馆的进馆范围，即便是形成部门没有专门的档案馆。也保存在形成单位。那么对大多数地方国家综合档案馆来说，延期开放的档案只是档案馆认为到期仍不宜开放的档案。同样，每一年这部分档案的数量应当少于10－20年内可提前开放档案的量。因此。我们仍然可以推断：某年尚未到开放期限的10－20年内的可提前开放档案量>同年延期开放的档案量、

根据推断1和推断2，三个假设中，只有假设一成立，假设二、假设三均不成立。

2.4其他影响未到期档案开放的因素。一是已公开现行文件。未到开放期限的馆藏档案中属已公开现行文件范围内的档案应划入开放档案的范围，二是政府信息公开。未到开放期限的馆藏档案中属政府信息公开范围内的档案也应划入开放档案的范围。这两个因素均属推动提前开放档案的因素，如果考虑到这两个因素的影响，某一年份延期开放档案的数量将远远小于同年可以提前开放档案的数量。据此，假设一成立。

3档案馆应开放档案数的计算与实际开放数的比较

实际情况与假设是否一致，需要通过检验。下面我们通过《中国档案年鉴》统计资料中馆藏量、接收档案数、开放档案数三个指标间的数量关系对档案馆实际开放档案情况做一些分析，

3.1档案馆应开放档案数的计算。档案馆应开放档案数的计算方法有两种。一是到期应该开放档案数量＝10-20年前当年馆藏档案数量。

例如：县级档案馆2005年应开放档案数量=1985年馆藏档案数量。县以上档案馆2005年应开放档案数量=1995年进馆藏档案数量。

同样考虑到1995年《档案法》修改前规定县以上档案馆档案进馆时限同样为10年，而1995年后县以上档案馆进馆档案尚未到开放期，故可以统一按20年前进馆档案数为应开放档案计算。即：应开放档案数量=1985年馆藏档案数量。

二是到期应该开放档案数量=10-20年前当年进馆时档案数量+10-20年前当年已经开放档案(含中华人民共和国成立以前的档案)。

例如：县级档案馆2005年应开放档案数量=1985年进馆时档案数量+1995年已经开放档案f含中华人民共和国成立以前的档案)。县以上档案馆2005年应开放档案数量=1995年进馆时档案数量+1995年已经开放档案(含建国前的档案)。

考虑到1996年《档案法》修改前规定县以上档案馆档案进馆时限同样为10年，而1996年后县以上档案馆进馆档案尚未到开放期，故可以统一按20年前进馆档案数为应开放档案计算。即：2005年应开放档案数量=1985年进馆时档案数量+1995年已经开放档案(含建国前的档案)。

具体计算时使用哪一种计算方法，要根据已知统计数据而定。

3.2全国各级综合档案馆开放档案情况分析，下面我们使用“实际开放率”这样一个指标来对国家综合档案馆实际开放档案与到期应开放档案情况做一个比较。实际开放率就是档案馆实际开放档案与到期应开放档案的比率。

实际开放率=档案馆实际开放档案数／档案馆到期应开放档案数×100％

3.2.1使用方法一计算。①实际开放档案数量采用《中国档案年鉴》国家综合档案馆基本情况1991－2005中的开放档案(万卷、万件)项。

②到期应开放档案《当代中国的档案事业》(中国社会科学出版社，1987，北京，466)统计图表中的全国县以上档案馆馆藏档案情况。所以选择《当代中国的档案事业》中的数据，一是因为《中国统计年鉴》没有提供1990年前国家综合档案馆基本情况；二是《中国档案年鉴》1983—1987卷除1983年的馆藏档案统计数据为全国各级综合档案馆馆藏档案数量外，其他年份的的馆藏档案统计数据均为不包括国家级档案馆在内的各省、自治区、直辖市各级档案馆馆藏档案数量；三是按照一般规律，同一本书采用的统计口径应当是相同的。《当代中国的档案事业》中1983年的馆藏量统计数据与《中国档案年鉴》1983—1987卷除1983年的馆藏档案统计数据相同。因此，我们认为《当代中国的档案事业》中馆藏量统计应当是全国各级综合档案馆馆藏档案数量。

表1：2000年－2005国家各级综合档案馆馆藏档案开放率

进馆年度1980 1981 1982 1983 1984 1985进馆年度馆藏数2660－5164 5476 6003 7066(万卷、万件)

开放年度2000 2001 2002 2003 2004 2005

开放年度开放档案数4072 4129 4301 4618 4868 5132(万卷、万件)

开放率153.08-83.9％84.33％81.09％72.63％

一表示当年没有统计数据。从表1我们可以看到：①除2000年外，其他年份实际开放率均没有超过85％，最低是为73％。也就是说每年有超过15％的档案是延期开放档案，最多时为27％(超过应开放数的1／4)。②平均开放率为80.34％。③开放档案总量在增加，但实际开放率却在下降。④2000年的高开放率与1980年的统计数据准确性有关。

如果说是到期档案当年还来不及开放，还需要时间整理，那么我们就将开放时间向后推迟一年，即1980年进馆的档案。2001年开放，同表1一样的计算方法有表2：

表2：2000年－2005国家各级综合档案馆馆藏档案开放率

进馆年度1980 1981 1982 1983 1984 1985

进馆年度馆藏数2660 5164 5476 6003 7066

(万卷、万件)

开放年度2001 2002 2003 2004 2005 2006

开放年度开放档案数4129 4301 4618 4868 6132 5700

(万卷、万件)

开放率155.23％－89.43％88.90％ 85.49％ 80.67％

①除2001年外，其他年份实际开放率均没有超过90％，最低是为81％。也就是说每年有超过10％的档案是延期开放档案，最多时为19％。②平均开放率为86.12％。③开放档案总量在增加，但实际开放率却在下降。④2000年的高开放率与1980年的统计数据准确性有关。

从表3我们可以看到：①只有北京市、吉林省、上海市、浙江省、湖南省、贵州省、宁夏回族自治区7个省市区实际开放档案数量超过了当年应开放馆藏量。②开放率最高的为146.15％，最低的为3.97％，平均值为77.44％。③由于重庆市与四川省，广东省与海南省在1985年时分别为同一省份，因此将2004年开放档案数合并计算，开放率视为相同。

3.2.2使用方法二计算。由于一时无法获得方法二中相关年份已经开放档案数据，暂时无法进行计算。

3.3国家综合档案馆80.34％至86.12％的到期开放率意味着什么呢?我们只要做一点简单的计算，就可以知道开放年度未开放档案的数量。由于从理论

表3：2004年各省、自治区、直辖市各级档案馆馆藏档案开放率省市1984年馆藏数

2004年年度档案数

开放率

(万卷)

(万卷)

(％)北京市

68

97

142.65天津市

130

107

82.31河北省

204

145

71.08山西省

136

61

44.85自蒙古自治区 153

131

85.62

辽宁省

275

195

70.91

吉林省

129

133

103.10

黑龙江省

202

146

72.28

上海市

168

182

108.33

江苏省

256

148

57.81

浙江省

153

154

100.65

安徽省

125

73

58.40

福建省

144

135

93.75

江西省

148

71

47.97

山东省

149

102

68.46

河南省

207

119

57.49

湖北瘩

199

181

90.95

湖南省

184

196

106.52

广东省

99

80

海南省

4

84，85

广西壮族自

57

35

63.16

重庆省

138

四川省

762

393

69.69

贵州省

126

133

105.56

云南省

116

95

81.90

西藏自区 302

12

3.97

陕西省

264

132

50.00

甘肃省

109

70

64.22

青海省

24

10

41.67

宁夏回族自治区13

19

146.15新疆雏吾尔自治区63

45

71.43

合计

4965

3543

77.44上讲到期应开放档案数与当年进馆时的档案数相等，只须再将到期没有开放档案的数量与当年进馆时的数量作一下比较。就立马一目了然。

开放年度未开放档案的数量=开放年度馆藏档案总数×(100％-到期开放率)。根据上面的公式，从表1和表2可以得出表4、表5。

表4：2000年一2005国家各级综合档案馆馆藏档案

到期应开放数与未开放数比较

进馆年度

1980 1981 1982 1983 1984 1985

进馆年度新增馆藏数－－5164 312 527 1063

(万卷、万件)

开放年度

2000 2001 2002 2003 2004 2005

开放年度未来开放档案数－－863 858 1135 1934

(万卷、万件)

从表4可见，2003、2004、2005三年的未开放档案量均大于1983、1984、1985三年的新增馆藏量。多数年份甚至于不到未开放档案数的一半。在这种情况下说，综合档案馆到期档案1卷也没有开放，虽然有些主观武断，但道理上是讲得通的。

同样，我们再将档案实际开放年度向后推一年，有表5：

表5:2001年－2005国家各级综合档案馆馆藏档案

到期应开放数与未开放数比较进馆年度1980 1981 1982 1983 1984 1985进馆年度新增馆藏数－－5164 312 527 1063(万卷、万件)开放年度2001 2002 2003 2004 2005 2006开放年度未开放档案数－1469－546 608 871 1366(万卷、万件)

从表5可见，2003、2004、2005三年的未开放档案量均大于1983、1984、1985三年的新增馆藏量。多数年份甚至于不到未开放档案数的一半。在这种情况下说，综合档案馆到期档案1卷也没有开放，虽然有些主观武断，但道理上讲得通。

4、结论

4.1各级国家综合档案馆开放档案的总量是在不断上升，但开放率却未必随之增加，有时还出现了下降。因此，我们看档案的开放，不能仅仅看开放的绝对数量，而要同时看开放档案占全部馆藏档案的比例，看到期档案开放的开放率。

4.2各级国家综合档案馆80.34％至86.12％的到期开放率，各省、市、自治区各级国家综合档案馆71.36％的到期开放率意味着当年到期的档案几乎没有开放1卷。当年到期档案的开放工作还没有成为众多各级国家综合档案馆常规性工作，开放档案工作在不少档案馆仍然只是阶段性、突击性的工作，在政府信息公开条例实施后，我们不仅仅要关心政府信息的公开，更要关注到期档案的开放。千万不能种了别人的田，荒了自家的地。

4.3各级国家综合档案馆到期不宜开放档案的延期开放是否报经上级档案行政管理部门，并获得准许，是值得引起我们关注与重视的问题。在依法治国、依法行政、依法治档的大环境下，未经报上级档案行政管理部门，并获得准许，就延长档案的不开放期限，是一种行政违法，或违规行为。应当给予纠正。特别在局馆一体的体制下，原来档案局对档案馆的外部监督、上下监督变成了内部监督、自我监督，更容易使监督流于形式，甚至于干脆连形式都不再走，将行政自由裁量权最大化，想开放就开放，不想开放就不开放。

4.4在目前的档案开放条件下，可提前开放档案的开放只是在查档时根据所查找档案的内容随机决定，并没有经过事前全面认真的鉴定与甄别，因而也没有列入已放档案目录。这就造成理论上有大量可提前开放的档案，实践中也的确向公众提供可提前开放档案服务，但在内部管理统计上却没有任何显示。