条分缕析“集体腐败”

将“集体腐败”纳入刑律，让私立小金库者受到法律制裁也好，通过党纪和行政规章，对私立者进行查处也好，矛头必须对准单位主要行政首长，让其承担首要责任，包括刑律责任，切不能走入误区，让全体员工为集体腐败分担责任，以致让单位主要行政官员侥幸卸掉不该卸掉的刑律责任。

在近年来查办的贪污贿赂犯罪案件中，笔者发现涉案单位私设“账外账”的现象普遍存在，占被查处单位的90%以上。

账外资金的成因客观上是由于当今社会经济的日益繁荣，经济来往呈现多元化、复杂化，一定程度上为“小金库”的滋生提供了环境和条件；主观上由于有些单位领导为掩盖请客送礼、支付回扣、好处费等不合理费用，为把不合理变为“合理”，隐藏公款私设“小金库”。

账外资金存在的形式主要有截留收入不入账、资金体外循环隐形账、虚报冒领做假账。账外资金数量惊人，造成大量国有资金流失，以“账外账”的形式长期存在，形成了名副其实的资金“黑洞”。

“账外账”的存在助长了铺张浪费、奢侈腐化之风。

据近几年的调查资料显示，大多数单位的账外资金，用于支付吃、喝、玩、乐的就占50%左右。极个别领导干部为达到自己的目的而私设“账外账”，筹措“跑官买官”资金，导致公款送礼屡禁不止，黑色官场之风越演越烈，败坏了党的组织纪律，或者把账外资金视为己有，当作给自己产生“利润”的“自留地”、“责任田”，大肆侵吞公款、行贿、或随意挪用。“账外账”的存在还形成了集体腐败的“温床”，单位“一把手”往往与班子成员、中层干部及财务人员形成一个利益共同体，并以乱补滥发的方式施惠职工，进一步稳固“腐败小环境”，形成集体“霉变”。

综观近年来检察机关查处的涉及“小金库”问题的各类职务犯罪案件，我们发现，“小金库”现象主要有以下几个特点：

分布普遍、手段隐蔽、使用挥霍

目前审计中发现的“小金库”，行政机关（部门）有，事业单位有，企业单位有，各类团体、临时机构也有。不少单位是“两本账”、“多本账”，有的在经营创收中采取收入不入账或入“另册”，脱离财务监督；有的截留挪用各种应上缴经费；有的把该收上来的经费留在下属单位（部门）作为“私房钱”；有的编大计划、造假预算，编假合同，在预算执行过程中虚列支出，虚假冒领，把报回来的预算经费打入“小金库”，化大公为小公，甚至化公为私等等。

有的单位（部门）为了小团体利益，将单位内部划小核算单位，通过多头开设银行账户，把本应该作为单位收入纳入财务部门统一核算的资金，分散核算，以多本账作掩盖，借此逃避监督；有的是投桃报李，把经费以合法名义拨到所属单位，公私不分，“小金库”成了小集体或某些个人的钱包。

“小金库”具有很大的隐蔽性、诡秘性特点。有的“小金库”虽在一定范围内公开，但在财务手续上却留有后路，使上级在检查时不易抓住把柄，待某项专门检查结束后，这部分资金又成了单位（部门）名副其实的“小金库”。

由于“小金库”的黑户口身份，出了问题难以查证，致使收支自由，随意性很大。一些单位请客送礼、讲排场、比豪华、摆阔气，一些干部出入高消费场所，沉湎“酒绿灯红”，有的数额较大的行贿受贿，挥霍的金钱，大都来源于“小金库”。许多经济犯罪案件，也多与“小金库”相关联。

规模逐年上升的财务“黑洞”

有关统计资料表明，以往每年全国财务、税收、物价大检查查出的各类“小金库”金额高达数十亿元，造成了国家财税的大量流失。

上世纪70年代末80年代初，随着政企分开、“放权搞活”和财政“分灶吃饭”等一系列政策的实施，机关和企事业单位有了更多相对独立的利益，“小金库”也逐渐大量涌现。经历二十多年嬗变，“小金库”虽然仍带“小”字，事实上其规模却早已今非昔比，而且已呈遍地开花之势。国家审计署总审计师孙宝厚撰文披露，从1998年到2006年上半年，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额1406亿元。审计机关每年对被审计单位审计的覆盖面一般是20%以内，有人对全国“小金库”规模作了大胆的估计和推断：全国每年进入“小金库”的钱大约5000亿元，约占当年国内生产总值（GDP）的5%。

谋取私利：

“小金库”的存在特点

“小金库”主要来源包括：以各种名义挪用、转移国家预算内、预算外收入；截留销售收入、营业收入、营业外收入和其他收入；高价倒卖、非法牟取价差收入；一些经济主管部门和监督部门侵占、截留罚没收入。不包括党委、团委、工会会费，稿费提成和职工互助金等项目。

“小金库”使用与列支的费用五花八门，但其共同的特点都是以权谋私，或者用于超标准发放干部职工奖金补贴及其他个人消费性开支，或者支付国家规定的正常财务支出所不允许的款项。

“小金库”的资金通常有如下去向：

一是以为职工谋福利、留住人才为借口乱发奖金、补贴。

二是用于拉关系走后门进行请客送礼或为上级部门领导付账，名曰为公，实则为私，今天给人以方便就是图明日自己的便利。

三是小团体旅游的费用。

四是购置不便公开的商品。

五是少数几个人私分。

六是用于领导经手的用途不便公开或应由个人支付的费用。

七是为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税，结果等于二次发放工资、奖金等。

由此可见，“小金库”的存在危害是巨大的，它不仅是国家财税收入流失的主要渠道，更是滋生腐败的根源。因此，必须加以根治。

“小金库”的本质是集体腐败

“小金库”有百弊而无一利。其弊端除了常见的败坏党纪党风、滋生腐败、违法犯罪外，更严重的还在于影响了政府职能的转变，使不少执法部门热衷罚款、创收，而不是为民执法、服务群众；自然而然地，一些政府部门的职能异化为部门创收，谋取小集体利益。

“小金库”背后，有着多少触目惊心的大腐败？“小金库”不仅造成国家资产的大量损失，且衍生了不计其数的腐败，危害性不可谓不大。“小金库”实际上是“一把手”腐败的经济库。许多人跑官买官的钱从“小金库”开支，给上级逢年过节发红包、送礼也在“小金库”里面报销，官员个人所谓“吃、喝、嫖、赌都报销”也大抵是动用“小金库”，如果这些项目开支明目张胆在单位正规入账，是经不起财务审计的，谁都不会那么傻。可以说，“小金库”让一些官员搞腐败有了经济“底气”，为官员搞腐败提供了方便。

游离于监督之外的部门“小金库”它是集体腐败的祸根。它是腐败现象得以蔓延的“财政支柱”。如果能够彻底消灭滋生腐败的“财政支柱”，加强对权力的监督与制约，对违纪违法行为作出严肃处理，严格追究相关责任人的责任，健全本部门、本单位的财务核算及理财过错责任追究制度，这样不仅“小金库”将无处藏身，而且集体腐败行为也将大大减少。

在审议刑法修正案（七）草案时，全国人大常委会委员刘锡荣提出集体腐败的概念。他建议，刑法修改应将“集体腐败”纳入刑律，如果目前单独制定惩治集体腐败法有困难，可考虑首先把设立“小金库”列入刑法犯罪中。

其实，以设立“小金库”为重要特征的集体腐败，早是一种公开的秘密。“小金库”，不仅行政执法单位设有，就是一般行政、事业单位也设有，在有些地方已经达到了泛滥程度，“小金库”的“金子”数量大得惊人。对于“小金库”的“金子”，从上到下，从首长到办事员，人人都有份，个个可以领赏。有的不仅成了单位员工重要灰色收入来源，而且还成了单位官员公关腐蚀他人的祸水，个人侵吞公款的肥源。

“小金库”以非法形式为小团体“谋利”，孳生出“集体腐败”，以致人人都脱不了干系，其实这不是集体惹的祸，而责任在于出此主意或同意此行为的单位主要行政官员。试想，在一个单位，没有主要行政官员许可，“小金库”怎能设立得起来？即使能问世于一时，又怎能生生不息，发展壮大？

从表象上看，单位私设“小金库”，是在为小团体谋福利，让人人能够多获得好处，其实最大的受益者不是小团体，而是单位的主要行政官员。“小金库”是游离于财会监督的“地下金库”，是见不得阳光的“灰色金库”，它的数目有多大，单位员工不清楚，而且也不会告诉全体员工。它如何开支也不准员工参与意见，只由单位主要行政首长或极少数官员拍板，完全是暗箱操作。一些贪欲很大的行政长官，将单位“小金库”当作自家现金保险箱，想拿就拿，想用多少就用多少，方便得不能再方便，因此东窗事发后，怎能让集体为单位主要行政长官分担责任？

也许有人会说，单位私设“小金库”，毕竟让员工得到了好处，“小金库”遭到查处，不能只让单位主要行政首长吃官司，员工应该用集体的名义为其分担责任。这种认识看到的只是金钱，而未看到其腐蚀性和危害性。其实在“小金库”泛滥的地方，大家都有“小金库”，人人都能从“小金库”中捞好处，这就等于都没有捞到好处。而员工被动接受“小金库”的“金子”，受到了腐蚀危害，有意腐蚀危害他们的单位行政官员，就成了罪魁祸首，难道他们不该为此承担主要责任？

因此，提出将“集体腐败”纳入刑律，让私立“小金库”者受到法律制裁也好，通过党纪和行政规章，对私立者进行查处也好，矛头必须对准单位主要行政首长，让其承担首要责任，包括刑律责任，切不能走入误区，让全体员工为集体腐败分担责任，以致让单位主要行政官员侥幸卸掉不该卸掉的刑律责任。■