为谁而设的“私房钱”

近几年来，国家审计部门加大审计力度，通过对各单位年度经费的预算、决算、计划项目、财经管理、经济效益等专项审计，发现在资金使用和财经管理上，各单位都不同程度地存在一些问题，有些问题还带有一定的普遍性。

“小金库”其外表形形色色，内在错综复杂，表现五花八门，“小”已难涵盖其实质，在某些方面，它已经成为产生腐败现象的一个根源和温床，严重干扰了财经管理秩序。

政府机关：“预算外资金”

容量大得惊人

对于政府机关而言，所谓“小金库”的准确称呼应该是“预算外资金”，其实就是政府自由支配的“私房钱”，它包括行政事业性收费、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入以及政府财政资金产生的利息收入等。“小金库”的显著特征是公务人员利用手中权力为小集体谋利益，它们就像一道道暗沟，截留着本该属于“大金库”的资金，化大公为小公、化小公为私分。

过去，地方政府一直按“预算外资金”管理非税收入收缴，采取由执收单位自行开票、自行收取、自行存储的方式，也就催生了私设“小金库”等现象。一些拥有收费、罚款权的特殊行业、权力部门，不仅所属单位“小金库”众多，而且资金充裕。因此，我国从2002年起实行收支两条线。7年来虽三令五申，却依然未能阻止“小金库”的扩张和蔓延，根本原因就是“小金库”戴着公家的帽子，实现的是小团体和个人利益。这是集体腐败，人人得益，谁都不愿检举揭发。

一些有权力的政府部门和事业单位（比如学校、医院等），可以支配的资金主要有两大块，一个是预算内资金，另外一个就是“小金库”。预算内资金，来自财政拨款，每一笔干什么，花多少，都要说个明明白白。而“小金库”就不一样了，特点是“部门所有、自收自支、自行管理”，几乎相当于部门的“私房钱”，主要靠行政收费、越权创收、行政罚款、非法截留等，相当一部分是违规甚至违法的。

“小金库”的去向，当然是肥水不外流：单位行贿，请客送礼，领导挥霍、乱发“福利”等——所以清理“小金库”，靠其自查，而不斩草除根，几乎是让猫不吃腥。

“小金库”虽冠以“小”字，容量却大得惊人——据披露的数据显示，1978年，全国预算外资金为347亿元，相当于预算内收入的30.6%；1992年，全国预算外资金为3855亿元，相当于当年预算内收入的90%以上；到了2006年全国预算外收入总量已与3.9万亿元的国家财政收入不相上下。

由于数额庞大，又游离于人大以及公众监督视线之外，不仅助长了乱收费、乱摊派和乱罚款等不良风气，成为权力寻租的温床，而且扰乱了正常的市场经济秩序。正是这些庞大的“小金库”，支持着巨额的“三公消费”，从而也培育出了数以万计的巨贪，葬送了数不清的官员。可以说，“小金库”正是很多腐败现象得以蔓延的“财政支柱”。

【点评】显然，在全国范围内开展“小金库”治理工作是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是深化收入分配制度、财税体制等改革的重要内容，是建立健全惩治和预防腐败体系、推进反腐倡廉建设的重大举措。只要各种各样的“小金库”不除，政府行政执法部门就不肯“放权”，公开的“三乱”和贪污受贿行为就不可能杜绝。如果能抽去滋生腐败的“财政支柱”，加强对权力的监督与制约，不仅“小金库”将无处藏身，集体腐败行为也将大大减少，和谐社会也必将又往前推进一大步。

行政事业单位：

“小金库”腐败的重灾区

在近几年的行政事业单位审计实践中，我们发现，私设“小金库”或账外账资金的问题在行政事业单位仍比较普遍，其手段、方法各异，技术性、隐蔽性越来越强。行政事业单位设立的“小金库”或存留账外账，有的是行政事业单位本身，有的是其部分所属单位。其金额从十几万元到数百万元。

北京市检察机关近年查处的事业单位职务犯罪案件中，有相当一部分案件涉及“小金库”问题。

2003年5月至11月，北京市东城区工会经费审查委员会审计小组对其下属的事业单位北京市东四工人文化宫原主任吕松林进行离任审计时发现，吕松林在任职期间，该单位设有账外“小金库”，仅1996年至2002年5月，“小金库”收入就达207.92万元，支出207.52万元，到审计时仅剩余现金4000元。

后经东城区检察院查明：1997年3月，吕松林伙同文化宫原办公室主任宋秋敏、财务主管张文双，利用职务之便，以奖励承包人为名从单位“小金库”提取人民币16万元，采取让承包人签字不领款和在账上虚假列支的手段将16万元据为己有。

此外，检察机关还查明：1995年吕松林伙同宋秋敏、张文双利用职务便利，采取收款、支出不记账的手段，将本单位“小金库”内人民币3万元作为个人出资款投入北京市潞仙乐园项目；吕松林挪用本单位“小金库”内公款人民币3万元给马某个人使用；宋秋敏利用负责管理承包经营事项的职务便利，接受承包人孙某的请托，为其继续承包提供帮助，收受其贿赂款人民币5000元。

2005年8月11日，东城区法院作出判决：吕松林犯贪污罪、挪用公款罪，被数罪并罚决定执行有期徒刑十年；宋秋敏犯贪污罪、受贿罪，被数罪并罚决定执行有期徒刑六年；张文双犯贪污罪，被判处有期徒刑五年。

教育系统2001～2006年共查结商业贿赂案件涉案金额7379.5万元。教育部部长周济日前指出，少数高校和地方教育部门发生的商业贿赂案件，既有外部经济交易行为不规范问题，也有内部财经纪律不严、财务管理不规范的问题，因此要将加强经济交易行为监督、清理“小金库”放在突出位置。

如果探察行政事业单位“小金库”或账外账的来源与渠道，不难发现，“小金库”的资金来源及形成大多与其职权、职能、资产的所有权有关。利用这种权力搞账外收入，甚至其权限大小同“小金库”数额在一定程度上呈相关性。“小金库”的资金多从如下渠道而来：

一是截留收入不在应上缴财政预算外资金账户记账，直接转移到账外。

二是钻政策的空子，将违规代收和搭车收取的款项不入账，以个人名义存入银行。

三是利用银行揽储业务的愿望，将政策性收费不及时上缴，而在银行账户上保留一定的存款额，或将大额资金转移成定期存款及委托其他机构代为理财，牟取利息和额外高息作为“小金库”。

四是将收取的规费擅自出借，获取的利息收入私存“小金库”。

五是单位与银行联办储蓄点（或称内部银行）由联办的银行支付储蓄代办费，形成“小金库”。

六是利用一些单位交款后不要正式发票可打折，将其收入隐藏形成“小金库”。

七是变卖出租闲置资产收入形成“小金库”。

八是更多的单位将公房出租收入私设“小金库”或直接私分。

九是利用行政事业或业务管理权，将下属单位或承包单位上缴的管理费、承包费，设立“小金库”。私设“小金库”的前提是权力滥用。从行政事业单位设立“小金库”或账外账的形成中，可以寻求审计的相关方法与对策。

【点评】从审计实践看，行政事业单位“小金库”或账外账的设立形态可谓五花八门：有的存放在职工食堂账上；有的放在社团组织账上；有的将现金放入账务室或秘密放在具有隐蔽性的其他部门的另一个金库内；有的将部分现金放在财务人员手中；有的以个人名义在银行开立存折账户，由相关人员保管；有的是以单位名义改为简称后或以某部门名义存入银行账户。行政事业单位的“小金库”与其各种权力密切相关。当前治理腐败问题，更要注意查处“小金库”或账外账；同时，这也是审计的一个重点内容；对其审计查处，会在一定范围、一定层面上起到加强对权力的制约与监督的作用。

国有企业：“一把手”、财务人员陷进“小金库”

政府机关、行政事业单位存在的问题，国有企业同样存在，且数量惊人。据有关部门统计，2004年，中央企业共清理“小金库”635个，涉及金额2.86亿元，这一数据仅为一小部分，据笔者所知，有的大型国有企业一家的“小金库”金额就有几十亿元之巨。

2004年以来，北京市东城区检察院办结的贪污、挪用公款、私分国有资产等职务犯罪案件共33件，其中涉及私设“小金库”引发的职务犯罪案件就达16件，约占案件总数的49%。发案单位有驻区国家机关、企事业单位、金融机构，司法部门，区属单位等，涉案金额小为几十万元，大到几百万元、上千万元甚至上亿元。

据东城区检察院副检察长杨淑雅介绍，“小金库”是滋生腐败的温床。“小金库”不仅为少数领导干部违规使用资金提供了条件，而且，往往成为贪污、挪用或集体私分的对象。有的单位领导将“小金库”视为私人的钱袋，一些纯属私事的开支也从“小金库”出；有的“小金库”方便了公款吃喝和公款行贿；有的单位建立“小金库”就是为了贪污、挪用或者集体私分。比如，东城区检察院查办的北京某帆布厂原厂长朱某贪污案。该单位违规设立了滚动金额达百万元的“小金库”，朱某利用“小金库”贪污公款3万余元，又在本单位税务登记撤销过程中为少交税款，从“小金库”中支出8000元向地税局干部行贿。

杨淑雅说，现在“小金库”的数额越来越大，由此引发的职务犯罪，给国家财产造成了巨大的损失。

据东城区检察院职务犯罪预防处处长支学军说，近年来，该院办理的25件国有企业人员贪污贿赂案件中，有近四分之一案件涉及“小金库”，犯罪主体主要是企业领导和财务人员。如中国丝绸进出口总公司某下属公司总经理黄某贪污39万元案，黄某不但擅自设立“小金库”，而且在“小金库”收支上一个人“说了算”，先是用废发票报销贪污5万余元，后又直接从“小金库”支出20多万元据为己有。

此外，北京某公司经理李某贪污案、北京某商业公司出纳王某挪用公款案等都涉及从“小金库”拿钱长期未被发现问题。

【点评】“小金库”诱发的职务犯罪案件涉及人员主要是单位“一把手”和具体经办的财务人员、管理人员，可以说，单位“一把手”和财务人员已成为因私设“小金库”导致职务犯罪频发的涉案群体。■