民营资本在收费公路中的发展问题研究

徐一旻　刘小燕　周　凯

摘要：民营资本在收费公路发展过程中被边缘化。对民营资本在收费公路建设中的现状进行的分析表明，民营资本介入的动因，效益评估的复杂性，特许权合约设计的缺陷以及不平等发展空间是影响民营资本发展的主要原因。据此提出政府部门必须从提高收费公路运行效率出发，加强特许模式研究和合约设计，通过强化监管，提高运行透明度，在降低政府风险的同时，促进民营资本在收费公路建设中健康发展。

关键词：公共产品；收费公路；民营资本

中图分类号：C931.2文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.1871—64 77.2009.04.007

民间资本进入高速公路建设领域，按照特许经营的方式经营收费公路，是我国为了解决财政资金投入不足而又必须加快高速公路发展所采取的重大举措。但自2008年以来，沪杭高速、嘉金高速、沪青平高速、甬金高速等民营企业的股权正在被地方政府逐步收回。上海、浙江等长三角省市相继宣布，高速公路建设放弃之前的“经营性公路”投融资模式，转而全部改为“政府还贷型”。在理论界正在探讨如何强化收费公路民营化的背景下，出现国进民退的行为令人深思。民营资本在我国收费公路发展中究竟是救火队员还是主要参与者?在公共设施民营化大趋势下，了解并剖析民间资本在收费公路中的现状，分析其发展过程及原因，对充分发挥民营资本潜能，促进我国收费公路公司化、民营化的健康发展具有重要意义。

一、公共产品的理解和收费公路属性分析

(一)公共产品的私人供给是收费公路民营化的理论基础

美国经济学家布坎南在界定政府生产和政府提供时指出，政府提供是指政府间接的生产，即政府通过预算安排或政策安排等方式将公共产品委托给民营企业进行生产和经营；而政府生产则是指政府直接通过财政支出拨款给自己拥有的公营企业从事生产、经营产品。这将政府生产和政府提供的概念明显地区分开来。生产者、提供者、消费者是公共产品的三个基本参与方，“公地悲剧”使福利经济学家认为，公共物品无法由市场低成本高效率地提供，政府公共产品的生产者和提供者的角色应该是合二为一的。但是，政府活动本身存在的问题，如政府决策和机构运转无效率，官僚主义，政策易变性等，使得政府作为公共物品惟一供给者的地位受到了质疑。

技术进步和产权理论的发展使公共产品的私人供给成为可能。产品通过市场手段不能充分地提供给消费者，是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经济上不可行。公共产品的外部性特征很多源于技术上的难以排除或无法排除的问题，若能把不付费者排除在外的技术成熟，并且排他成本较低的情况下，私人企业就能够有效地提供公共产品。

高速公路是公益性基础设施，属准公共产品，其网络性、封闭性的特点决定了可以通过收费站的设置实现消费的排他性和引入竞争，从而为私人部门自愿和有效供给成为可能。因此，可在政府作为收费公路提供人或最终责任人的前提下，引入市场机制，由私人部门提供服务。

(二)不同运行模式下收费公路的属性分析

收费还贷和经营性公路是我国收费公路的两种基本运营方式。从产生之日起，经营性公路是否改变公路公共产品属性的争论就没有停止过，究其根本是对公路是否可以民营化的质疑。

所谓民营化，广义的理解就是指更多地依靠民营机构，更少地依赖政府来满足公众的需求，可以通过许多不同的技术和方法来实现，涵盖了非国有的各种企业形式和经营模式。收费公路的民营化可以理解为政府和私人部门之间在公路行业的多样化安排，目的是使政府承担公路建设运营的公共职责部分由私人部门来承担。

根据《收费公路权益转让管理办法》(2008年10月1日生效)第3条规定，政府还贷公路是指县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建成的收费公路；经营性公路是指国内外经济组织依法投资建设或者依法受让政府还贷公路收费权的收费公路。从上述法律概念的界定可知，二者均为收费公路，区别在于公路建设资金来源和运营管理的主体发生了改变。此外，第35条还规定转让收费公路权益的公路，公路附属设施的所有权仍归国家所有。由此可见，无论谁取得公路收费权，公路产权仍为国家所有，类似于附条件的租赁使用。如同民间资本可以进入学校、自来水、污水处理等其他基础设施领域一样，此类服务的公益属性不会发生变化，国家可通过税收、价格等政策杠杆，仍可使其公益性体现出来，因而民营资本的介入不会从实质上改变高速公路的公益属性。

二、民营资本在收费公路中的发展现状及问题

从20世纪90年代开始，为筹集建设资金加快公路建设，我国允许外商和国内的民间资本进入传统的由国有资本垄断的公路建设领域。1997年出台的《中华人民共和国公路法》规定：“国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资；开发经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金；有偿转让公路收费权的公路收费权转让后，由受让方收费经营”。这为收费公路民营化提供了法律依据。国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见(36条)》更是为民营资本投资基础设施领域提供了政策保障。但是，从民间资本进人收费公路十多年的发展历程来看，民营资本在收费公路建设和运营中始终处于边缘化的状态，我国特有的政府与民企的关系，使民营资本在收费公路行业中无法处于主动地位。

(一)民营资本在收费公路建设资本构成中所占比例很低

我们来看看2003－2007年我国高速公路建设资金构成的统计情况。见表1。

从表1数据可以看出，中央投入、银行贷款和地方自筹资金基本上占到了高速公路建设资金构成的90％以上，是高速公路建设的主要资金构成。2005年后，企事业单位投资比重明显加大，但扣除其中国有企事业单位投资后，民营资本实际在投资总额中所占比重仍然很低。虽然吸引私人资本是我国目前一个重要的政策目标，但迄今为止仅有5％～6％的收费公路由私营投资”。民营投资从来没有成为主要的公路发展融资方式。如此小的比重自然不会对收费公路行业发展产生实质性的影响，收费公路行业依然是国有资本垄断。在理论界和政府步调一致地强调依靠政府投资撬动民间巨大存量资本，以及民间资本投资需求强烈的经济背景下，民营资本在收费公路建设中只能发挥如此微量的作用，显然与当前国家鼓励民营资本参与公路建设是不相符的。

(二)在已有民间资本参与的收费公路项目中，民营资本处境尴尬

在国外基础设施民营化过程中，特许经营被证明是成功的运作模式。但在我国收费公路建设中，以经营性公路为主要形式的特许经营模式在实践中能够顺利运行的较少，或明或暗的制约因

素使民营资本举步维艰，主要表现在以下几方面。

一是在国有资本和民营资本合作的项目中，政府主管部门(省交通厅)对于项目的经营公司具有很强的影响力。如山东、广西收费公路养护均由公路管理局进行，江苏沪宁高速公司拥有省内所有公路的股份，建设、运营和管理公司均归属于其管理。此外，其他省市的许多经营性收费公路也有交通厅的参与。在这种情况下，所有者和经营者的区别比较模糊，降低了提高业绩的动力，民营资本很难发挥独立作用。

二是民营资本独立经营的收费公路频繁发生政府主导的特许权重新谈判，致使民营资本权益无法保障。收费公路特许经营预期因素过多，许多合约条款规定欠合理。在现实条件发生改变时，政府强行重新谈判导致许多民营资本参与项目失败，投资难以收回，最终导致民营企业与政府对簿公堂。如陕西省交通厅驱逐陕西华山服务区经营公司，政府采取封堵等强行措施要求四川沱州大桥经营者降低收费标准等就是典型例子。

三是政府的违约行为侵害了民营资本利益。1994年，福建省泉州市政府将总投资2.5亿元的刺桐大桥向民营资本开放，由15家私有企业合股的“名流公司”持有60％的股份。这一重大举措曾被认为是民间资本投资收费公路的典范。但地方政府为了保证直接收取泉州大桥的通行费，在与高速公路的连接处为刺桐大桥设置了一道障碍，从而使刺桐大桥不能正常通行。

四是在政府扩张性财政政策，刺激下，国有资本驱逐民营资本。2005年前，上海市近70％的通往长三角各地的高速公路是由民营资本投资修建的。但从2008年开始，这些民营资本持有的股份或被政府或被国有企业回购，民营资本面临被集体清退的境遇。个别民营企业的违法违规运作导致了对民营资本的行业性歧视。按照相关政府官员的解释，拒绝民营企业进入高速公路领域的原因有：许多民营企业家纷纷落马；让民营资本做主导，资本的逐利性就决定了他们更追求利益，可能会发生养护不到位，不愿意投入的问题；公路是一个公共产品，所以公路的属性首先应该是以公众利益为主。

三、民营资本在收费公路建设中的问题成因分析

(一)民营资本介入动因决定了其命运

民营化究竟是解决效率问题还是资金问题，决定了民营资本在收费公路中的发展。从目前的情况看，资金问题是公路发展的瓶颈，很多学者和地方政府都把研究重点和工作重心放在多元化筹措资金上，对于资金使用效率问题关注不够，从而导致了收费公路利用民营资本但不民营化的现状。在我国，政府和国有企业有着千丝万缕的联系，政府财力的提升一定程度上表现为国有企业筹资能力的提高。公路是典型的政府主导型行业，行政资本的分配天然地倾向于国家资本。因此在财力允许的情况下，国有资本必然要借助行政权力来使自己的获益能力最大化，民营资本则成了被排挤的对象。上海、浙江等长三角省市清退民资的行为就是例证。上文对于还贷公路与经营型公路性质的界定清楚地表明，无论是国资还是民资，都不会改变公路的公益性。高速公路投融资体制从“经营性公路”向“政府还贷型”改变，使公路重新回归政府，实质上是国有资本利用其天然的优势驱逐民营资本，是国资与民资争利的结果。

(二)收费公路投资的长期性和不确定性，影响了民营资本进入收费公路行业

与政府直接提供公路项目相比，引入民营资本管理和投资通常需要一定的程序，包括项目准备、招标、评标、批复、公司化、融资等，需要投入更多的时间和人力成本。从投入产出的角度出发，需要更高的效率和质量效益来证明高成本物有所值。要评估这些内容非常困难，原因在于要做此类比较，所有同传统方法相关的风险和民营化方案必须明确和量化。从国际经验来看，没有单一的评价模型，很难在短期内评定民营资本在收费公路行业比政府管理更有效。而在我国，由于政府选择多元化投资的计划并没有对项目方案进行详细地分析，而是出于政府本身的借款愿望和能力，在合作伙伴的选择上缺少透明度和竞争性的公开招标，因而很难确定选择的民营化方案或民营企业是否最优，从而为项目的后续进展埋下隐患。此外，在我国目前民营资本在收费公路中的建设资金也主要来源于银行贷款，从政府主管部门的思路出发，民营资本的融资成本并不比政府的银行信贷成本低，因而在传统观念的影响下，很多政府主管部门对于吸引民间资本缺乏内在的动力。

(三)特许权协议设计缺陷造成的政府违约。成为民营资本发展的威胁

收费公路的特许经营是建立在一系列契约之上的，政府信用是契约运行的保证。我国特许协议的设计上存在一定的缺陷，如对于潜在风险预期及其风险处理，允许重新谈判和启动重新谈判程序以及透明度等方面缺乏详细的设计，从而导致政府违约和经营者获取额外利益两种情况多有发生。核心原因在于地方政府在政绩利益的驱动下，往往在招商引资过程中重结果轻过程，没有对项目进行通盘考虑和科学分析，契约设计不完全，对其中可能存在的合同陷阱也不了解，草率地签订了特许经营的合同。随着现实情况的变化和政府领导层的交替，政府违约的现象比较严重，严重损害了政府在企业中的形象，使许多民营企业不敢与政府合作经营公用事业。

(四)不公平的发展空间阻碍了民营资本的正常发展

无论是在行业准入、融资政策方面，民营资本与国有资本之间存在着很大的差异，阻碍了民营资本在收费公路建设中的发展。虽然政府不断提倡民营化，但是长期垄断使在面向民间招商时，政府又设置了严格的审批条件，过高的门槛和监督的措施，导致了许多民营资本望而却步。在基础设施行业，国家政策的倾向也给民营资本造成了不平等的发展空间，政府大量的固定资金投入，最大的受益者始终是国有企业，在一定程度上造成了“政府挤压民间，国企驱逐民企”的现象，有学者将这种现象称之为“流动性扭曲”。为了刺激内需，今年国家抛出了4万亿元投资大单，国有企业尤其是中央企业分得了更大的蛋糕。国有企业再次成为最大赢家，而民营企业很有可能会更加边缘化。

不平等的融资制度也是制约民营资本在收费公路中进一步发展的原因。银行贷款行为行政化，从资本形成和资本配置两方面对民营资本投资形成了制约，银行对国有公路经营企业放大信贷规模，而尽量减少对民营企业的信贷，从而制约了民营资本的扩张。

四、促进民营资本投资收费公路建设的相关对策

(一)强化政府部门对于民营资本进入收费公路建设领域重要性和必要性的认识

政府仅从直接提供公路建设的活动中解脱出来是远远不够的，要想成为收费公路民营化的推动者，还必须有相应的职能转变和合理的角色定位，即建立起科学合理的政府规制体系。

首先，必须改变政府直接参加生产经营的传统倾向。在市场经济中，凡是能够引进竞争和市

场机制的业务，就应该打破原来一个产业自上而下的垂直垄断，对其进行横向分离，引进竞争主体。收费公路虽属自然垄断性质的业务，但是可以通过制度形成特许经营权的竞争机制。收费公路建设和管理的主要力量应该依靠社会而不是政府。

其次，民营资本的引入必须以提高收费公路管理效率和资金使用效率，作为收费公路行业建设、运营的主要衡量标准，而不应该单纯地考虑资金缺口问题。在收费公路的各个环节引入市场机制，分拆通常包括在项目特许权中的各种职能，通过竞争单独地对外承包融资、建设、养护、收费、清洁等任务，使提供服务的供应商之间形成良性竞争局面。

第三，项目多元化融资，一定要建立在对项目本身详细分析的基础上，将民营资本投资和管理在可行性研究阶段进行详细分析。同时在资金筹措上要创造公平的竞争环境，制定科学合理的融资方案，制定投资者的资格与条件，加大资格审查力度，提高融资过程的透明度，无论是国资、民资还是外资，都按照相同标准公平竞争。

(二)对特许经营模式的研究和合约进行优化设计

收费公路特许经营合同不同于一般的商业合同，具有合同期限长，不确定因素多，技术含量高等特征，需要复杂的设计、监督和实施，容易被滥用，导致特许权所有者很快就寻求重新谈判和寻租的现象时有发生。目前，我国政府部门中比较缺少相关的专业人才，很难通过严格的合同设计，来降低收费公路权益转让过程中的风险。因此，必须加强对特许经营模式的研究，明确分离所有者和服务供应商职责，设计完善的竞争方案，进行技术、管理、融资方案的投资价值比较，完善风险分配机制，并据此设计一套关于收费公路特许经营的范本文件，清晰地规定合约各方的职责、义务和可衡量的履约目标，分解所有风险，限制允许重新谈判的条件。同时政府部门必须通过培训、交流或者委托社会服务机构等方式强化收费公路特许经营前期准备工作，尽可能地通过准确通行量预测、收益率估算、不确定风险分析，来降低政府违约风险，来提高政府信用。

(三)加强政府对于收费公路民营化的监管

强化收费公路政府监管或者规制是近年来学界对于解决收费公路规范运营的主流观点。有效监管为投资者和消费者两方面利益提供保障，对于吸引民营资本投入基础设施服务是十分必要的。世界银行高级经济学家Ioannis Kessides认为，监管薄弱是造成发展中国家基础设施改革和私有化失败的主要原因。民营资本进入收费公路所产生的种种问题很多源于政府管理的缺位。监管是一个过程，同样是一个权力制约。在现有收费公路管理体制下，政府既是规制的制定者又是执行者同时还是监督者，集三种权力于一身，这就必然会产生“权力寻租”等腐败现象。因此，收费公路必须建立动态的、相互制衡的监管体系。公路管理部门应该将角色定位于对收费公路的总体布局规划和对经济活动的监管，通过法律法规、特许合同、财务监管等手段，强化对收费公路各个环节的监管，防范行政权力滥用，同时防止民营资本在投标、经营过程中的各种不当行为，提高收费公路融资、投标以及财务监管的透明度。另外，还应该大量培养社会中介力量参与公路建设、养护监理和收费监督。

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(责任编辑曾毅生)