城市地下空间开发利用的投融资体制研究

陈　倬　佘　廉

摘要：城市地下空间项目划分为非经营性、准经营性和经营性三种。部分非经营性项目及关系国计民生的重要地下基础设施，应由政府组织生产，向社会提供；而市场提供、生产则是市场经济条件下准经营性和经营性项目的主要提供与生产方式。地下空间具有供给有限性、用途多样性、开发不可逆性、效益综合性等特点，开发过程应由政府主导，政府可以通过建立规制来实现其对地下空间开发利用的主导地位。同时地下空间项目又具有投资额高，投资回收期长，有投资规模效应等特点，单靠政府投入是不现实的，需要市场化的投融资机制。政府主导的市场化投融资体制是政府规制与市场机制的有机结合，可以通过配套政策创新，投资主体多元化，资金来源多元化和融资方式多元化等手段来构建。

关键词：地下空间；投融资；政府主导；市场化

中图分类号：F293.2；F830.593文献标识码：ADOI：10.3963／j.issn.1671—6477.2009.04.004

地下空间是城市建设的新型国土资源，地下空间开发利用对我国城市“两型社会”(资源节约型、环境友好型社会)建设具有极大的促进作用。我国城市地下空间开发利用的投融资实践，面临着一系列急需解决的问题：地下空间产品的公共性与市场化运作之间的矛盾，地下空间开发的高投入额、长回报期与吸引社会资本之间的矛盾，地下空间开发项目的投融资模式选择难题，地下空间开发政策配套的欠缺问题，等等。为了提高城市的整体效益，保护宝贵而有限的土地资源，优化地下空间投资结构和增进开发效率，建立适合我国国情的城市地下空间开发利用的投融资体制，具有十分重要的理论和实际意义。

一、两种基本的投融资模式

根据投融资主体的不同，城市地下空间开发利用中存在着两种基本的投融资模式，即政府投融资模式和市场化投融资模式。

(一)政府投融资模式

政府投融资，是指地方政府为实现城市地下空间开发利用的目标，以政府财政及信用为基础，以政策性融资为手段，筹集开发资金并投资于城市地下空间项目的金融活动。政府投融资的主体是地方政府或代表政府从事投融资活动的，具备法人资格的国有独资企业。政府投融资模式的资金来源主要有两类：一是政府财政出资，二是政府债务融资。在世界很多国家大城市的地下空间开发利用过程中，特别是建设初期和高速成长时期，政府投融资都发挥着主要作用。

(二)市场化投融资模式

市场化投融资，是指市场主体(非政府公共部门)以获取盈利为目的，以企业信用或项目收益为基础，以商业化融资为手段，筹集资金并投资于城市地下空间项目的金融活动。非国有独资的公司制企业是市场化投融资的主体，自主进行投融资活动，独自承担相应的责任。市场化投融资模式的资金来源主要有：企业留存利润内源融资，商业性贷款，发行企业债券，引入产业投资基金，私募，IPO等股权融资，资产证券化等。

国外在城市地下空间开发利用形成一定规模，具备一定赢利能力后，开始采取市场化投融资模式，如英法海峡隧道重组融资项目、英国伦敦地铁PPP合约等。近年来我国部分城市也开始探索或尝试市场化投融资模式，如上海延安东路隧道复线工程的BOT方式，北京地铁4号线项目的PPP方式。

(三)两种模式的比较

政府投融资模式的优点是能依托政府财政和良好的信用，快速筹措到资金，操作简便，融资速度快，可靠性大。其融资量的大小，取决于政府的财政能力和所能提供的信用程度。缺点主要有两个：一是对政府财政产生压力，投资风险集中于政府单方面；二是不利于形成市场化的竞争机制，经营效率低。市场化投融资模式的优点是可以吸引各种不同类型的社会投资者参与地下空间项目的建设，实现投融资主体的多元化，减轻政府财政的压力，分散投资风险。缺点主要有两个：一是企业信用融资受企业信用程度所限，融资能力通常不会很大；二是可靠性相对较差，操作环节多，过程复杂，融资速度慢。

二、城市地下空间项目的提供与生产

城市地下空间项目的提供所界定的是投资的主体问题，即由政府投资并以政府名义向社会提供。还是由市场主体投资并以市场主体名义向社会提供。而城市地下空间项目的生产所界定的则是建设和运营管理的主体问题，即由政府建设、运营，还是由市场主体建设、运营。

(一)城市地下空间项目的分类

根据项目区分理论，在现有制度体系条件下，按照是否有收费机制和资金流入，可将城市地下空间项目划分为非经营性、准经营性和经营性三种，应该根据项目的性质和特征决定项目的提供与生产方式。见表1。

地下空间项目的经营性、准经营性和非经营性的区分并非绝对的，一成不变的，而是可以随着收费定价制度、技术进步、市场需求等因素的变化而变化的。以定价制度为例，政府可根据需要，通过建立收费机制或提高收费价格等，使项目的可经营性提升，即准经营性项目可变成经营性项目。非经营性项目也可变成准经营性项目，甚至变成为经营性项目；而经营性项目一旦取消了收费又成为了非经营性项目。见图1。

(二)城市地下空间项目的提供与生产方式

政府和市场主体在城市地下空间投资领域中的定位，见图2。

城市地下空间项目的政府提供与生产，主要出于两方面的需要：一是弥补市场生产的缺陷，二是实现政府的社会管理职能。政府拥有向社会成员征税的权力，税收是确保公共产品提供成本得到补偿的最好途径。根据政府的参与程度，可将政府生产方式归集为两大类型：政府直接生产(公共企业生产)方式和委托代理生产方式。

城市地下空间项目的市场提供与生产，是指由市场主体负责城市地下空间项目的投资、建设和运营管理。在市场经济条件下，采用市场提供与生产的方式，可以依靠市场机制的作用提高资源配置的效率。市场生产的主要方式是私人部门直接生产。

绝大多数城市地下空间项目兼具公共物品和私人物品的性质，这决定了完全采用政府或市场提供、生产的方式都是不合适的。一方面，由政府提供、生产，实现了政府向社会提供公共产品或服务的职能，但这会不可避免地导致行政垄断并带来运营的低效率；另一方面，由市场提供、生产，提高了运营效率，但又可能产生新的市场垄断并导致社会福利的损失。

政府出于干预和弥补市场缺陷的需要，或为履行政府的社会职能，部分非经营性项目及关系国计民生的重要地下基础设施，应由政府组织生产，向社会提供；而市场提供、生产则是市场经济条件下准经营性和经营性项目的主要提供与生产方式，其特点是通过市场机制实现社会资源的优化配置，促进竞争，并提高效率。

三、政府主导的地下空间市场化投融资体制

(一)城市地下空间开发利用的政府规制