维护食品安全的法律困境及其完善

张清顺

[摘要]随着近期食品安全事件的频繁发生，食品安全问题再次成为人们关注的焦点。要想解决食品安全方面出现的问题，就必须加快食品安全方面的立法步伐，建立食品安全执法的长效机制，加强执法力度，制定严格的食品安全法律责任，加大食品安全违法行为的违法成本。

[关键词]食品安全；法律困境；法律完善

[中图分类号]D920.0[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)03－0092－03

改革开放以来，我国食品生产加工业得到了持续快速的发展，各种食品日益丰富。然而，在我国食品工业取得骄人业绩的同时，也由于产地环境污染情况严重，食品生产加工水平较低，在食品生产加工过程中掺杂使假、滥用添加剂、用工业原料和病死畜禽肉生产加工食品的违法犯罪活动等原因，使得我国食品安全形势非常严峻。近年来，从阜阳的“假奶粉事件”到金华的“毒火腿事件”，从“苏丹红事件”到“三聚氰胺事件”，食品安全问题日益成为公众关注的焦点，不断威胁着社会公众的健康甚至生命，让人们切实感受到食品安全的重要性。

一、影响我国食品安全的主要因素

“国以民为本，民以食为天，食以安为先”，此话道出了食品安全的重要性。食品安全是指食品应无毒无害，不能对人体造成任何危害，也就是说食品必须保证不致人患急、慢性病或对人体存在潜在的危害。“近年来我国食品安全方面存在的问题主要有以下几个方面：

1微生物引起的食源性疾病是影响我国食品安全的最主要因素

食品的原料和加工程度决定了它具备一定的微生物生长条件，食品加工制造过程和包装储运过程中稍有不慎就会发生微生物的大量繁殖。食品中的微生物有些是病原生物，人类食用后极易发生疾病。微生物的污染主要有细菌性污染、真菌毒素污染、病毒性污染和寄生虫引起的食品污染等。通过对我国1985年～2000年食物中毒情况分析表明：引起食物中毒的原因主要是微生物性食物中毒，年均中毒起数和年均发病人数分别占动物性食物中毒和植物性食物中毒的53.4％和69.4％，其中沙门氏菌最为严重，其次为副溶血性弧菌、变形杆菌、蜡样芽胞杆菌、致病或产毒大肠杆菌等。2004年和2005年卫生部通报的食物中毒情况仍然表明微生物引起的中毒是主导因素，分别占总数的58.1％和43.0％。

2农用化学品造成的食品安全问题日益严重

化学性污染对食品安全的影响是多方面的，主要有重金属的污染、农药兽药等化学物质在食品中的残留、食品添加剂的超范围超剂量使用及滥用非食品用添加剂。如用“吊白块”(一种化工原料，学名甲醛次硫酸氢钠)以增加米线的白度及韧性，用“敌敌畏”浸泡食品用于防止蛆虫生长，用矿物油替代食物油用于食物抛光等等。每年，我国氮肥使用量高达2500万吨，农药超过130万吨，单位面积使用量分别是世界平均水平的2倍和3倍。农药对蔬菜类食品的污染尤其严重，各地方蔬菜中农药残留的超标率均达20％以上。2000年，农业部药检局在北京某大型市场抽检105个个样，其中8个样品存在超标问题，1个大白菜样品中含高毒四胺磷高达6.9mg／kg，是国家标准规定的700倍。

3假冒伪劣食品直接带来食品安全问题

在利益的驱使下，食品企业违法生产、加工食品的现象不断发生。少数不法分子违法使用非食品原料和不当使用食品添加剂生产加工食品、偷工减料、掺杂使假、以假乱真、不按标准生产等等行为屡禁不止，如全国闻名的湖北荆州“毛发水”酱油、安徽阜阳奶粉事件、河南西华价值一毛钱的“葡萄酒”等等例子不胜枚举。再如，刚刚发生的问题奶粉事件，就是因为在奶粉中添加了一种常用于装饰板的三聚氰胺。据一名不愿具名的化工专家介绍，三聚氰胺分子中含有大量氮元素。用普通的全氮测定法测饲料和食品中的蛋白质数值时，根本不会区分这种伪蛋白氮。添加在食品中，可以提高检测时食品中蛋白质检测数值。这些假冒伪劣食品不仅严重危及了城乡居民的身体健康，而且还严重影响了社会经济的健康发展，不利于我国社会主义和谐社会的建设。

4食品加工、储藏和包装过程中也会产生食品安全问题

食品生产加工时没有严格按程序要求操作，微生物杀灭不完全导致病原微生物残留在食品上，或者在生产储藏过程中引起微生物大量繁殖而造成食品安全问题。即便在生产加工时严格按照程序操作也会带来食品安全问题，比如在高温加工过程中可能产生毒性极强的致癌物质多环芳烃、杂环胺等。同时，食品加工或贮藏过程中使用的机械管道及包装材料，也有可能将有毒物质带入食品，如用荧光增白剂处理的纸作包装材料，纸上残留有毒的胺类化合物易污染食品。由于很多动物、植物和微生物体内存在着天然毒素，如蛋白抑制剂、生物碱、有毒蛋白肤等，其中有一些致癌物或可转变为致癌物，所以即便使用的是无污染的食品原料，加工制成的食品也并不一定是绝对安全的。贮藏过程中，食品自身产生的过氧化物、龙葵素和醛、酮类化合物等，也会给食品带来很大的安全问题。

食品的安全性是食品必须具备的基本要素。然而在食品科技不断进步的今天，食品却变得越来越不安全了，这些食品安全方面出现的问题不仅严重影响广大居民的身体健康，而且也给国家造成巨大的经济损失，带来沉重的财政负担。

5食品新技术、新资源不断带来新的食品安全问题

随着科学技术的发展，大量食品新资源、添加剂新品种、新型包装材料、新工艺以及现代生物技术、酶制剂等新技术不断出现，极大地丰富了食品资源，增加了食品的种类。但是，这些新技术、新资源对人类自身的健康有什么样的影响就目前的科学研究水平还不能得出准确的结论。比如目前研究人员对在食品生产中使用的某些新型食品包装材料、大孔树脂吸附纯化、食品辐照等新食品加工工艺的性质及利害还未全面了解和掌握，这就可能会带来新的食品安全问题。再如，以基因工程技术为代表的现代生物技术，已经在农业和食品领域显现出极大的生产和市场潜力，现代生物技术的快速发展已成为不可阻挡的趋势。但是以目前的研究方法还不能肯定转基因食品的安全性，相反，从国内外转基因生物的研究结果来看，转基因食品对人类还具有潜在危险：可能损害人类的免疫系统，可能产生过敏综合症，可能对人体有毒，对环境和生态系统有害，对人类和人体存在未知的危害等等。所以这些新技术新资源在食品生产加工领域的应用会给食品安全带来新的隐患。

二、我国食品安全法律制度的困境

导致食品安全方面出现诸多问题的原因有很多，比如我国广大人民对食品安全没有充分认识，缺乏统一的技术标准，以及检测技术与设备落后等等，这都需要社会各界通力合作，逐步解决食品安全问题。作为维护社会良好秩序的有力武器——法律，在保障食品安全方面尽管起到了一定的作用，但确实存在一些不尽如人意的地方，从而使食品安全在法律规制方面出现困境。

1我国现有食品安全立法缺乏系统性和适时性，不能

全面保障食品安全

改革开放以来，我国先后制订颁布了《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》等一系列法律、法规和规章，并陆续发布实施了两千多项食品标准，初步形成了有中国特色的食品安全法律框架。但这些法律法规本身的条款相对分散、措词含糊而缺乏系统性、完整性，相互间协调和配套性差，可操作性不强。我国食品安全法律体系中没有引入“食品链”的概念，尚未涵盖从农田到餐桌的全过程，为保障食品安全的各种制度也尚未在法律层面上明确体现出来，如市场准入制度、食品标签制度、信息发布制度、食品召回制度等在发达国家已经实施，而较为成熟的制度在我国法律中还没有明确的规定。从总体上看，我国缺乏一部把涉及食品安全各个过程、各项制度统一起来的系统性的食品安全基本法。

一些法律由于出台时间早、标准低、覆盖面窄，随着社会的发展和进步已经不能充分反映新形势下消费者对食品安全的要求。有些法律条款只定义不定量，或者法律概念有歧义，有些条款多年不修订，已经不能适应变化了的新情况，甚至完全过时。特别是近年来，新的食品种类(比如方便食品、保健食品和转基因食品)层出不穷，而长期以来，我们已习惯对看得见的“危险”或已经发生的危害才会认为是“不安全”的。所以，只要是没有立刻造成身体的不适，就认为是安全的。方便食品中食品添加剂、包装材料与防霉保鲜剂等化学品的大量使用，保健食品中不少未经过系统的毒理学评价的传统药用成分的盲目使用，转基因食品的大量生产，在没有进行危险性评估、尚不知其有无危害的情况下，这些新型食品就己经在市场上大量销售。现行法律对这些新型食品并无明确的规定和限制，造成立法上的空白或滞后，这种立法空白或滞后必定使一些食品生产经营者感到有机可乘，导致食品事故的发生。

2我国食品安全执法缺乏规范性和持续性，不能持久保障食品安全

由于受立法环境、立法技术等多种因素的影响，我国的某些执法部门既是法律法规的执法者和判罚者，又是法律法规的起草者和制定者。在立法和执法中涉及权力责任关系时，会不可避免地渗入执法部门的利益，从而既影响立法的公正性，也影响执法的公正性。而且我国目前的法律与法规中，尚没有明确规定政府的食品安全管理职能，政府的食品安全公共管理职能存在缺失。我国在食品安全公共管理上采取的是多部门管理和不同部门仅负责食品链的不同环节的管理格局，这将导致比较突出的各执法部门职责不清、相互矛盾、管理重叠和管理缺位的现象。这种缺乏规范性的执法方式势必会给食品安全带来严重的隐患。

更为严重的是，我国在打击假冒伪劣食品、进行食品安全的执法过程中缺乏持续性。最典型的例子是我国在食品生产经营过程中适用本不该适用的免检制度。按规定国家或省、自治区、直辖市质量技术监督部门连续三次以上抽查合格的产品，就可确定为免检产品。一旦获得免检称号，其产品在三年内免于各地区、各部门各种形式的检查。这相当于赋予一些企业在长达三年的时间内享有充分的“豁免权”，同时也意味着国家执法机关在执法过程中可以主动放弃本应持续履行的对产品质量进行严格监督检查的责任和义务。因缺少持续性，这种执法方式肯定会给食品安全带来一定的隐患，三鹿奶粉事件引发的奶粉界的“地震”也就不足为奇了。

3我国食品安全法律的处罚力度缺乏严厉性和威慑性，不能有效保障食品安全

在发达国家，法律对于出现问题的商家惩处的相当严厉。对食品质量安全事故一般采取重罚，特别是对蓄意破坏食品质量安全者，不仅要求其立即停业待查，而且高额的罚款甚至会令其直接关门倒闭。比如在美国，法律规定无论金额大小，只要制假售假均属有罪，可直接处以最高100万美元的罚款，并处5年以上的监禁，并且如有假冒前科，罚款额可达500万美元。这样的处罚力度可以有效地保障食品安全使食品生产经营者不敢轻易地制假售假。

而我国现行法律法规恰恰忽视了食品安全事故本身的危害，对食品安全事故责任人处罚力度较轻。以《食品卫生法》的“法律责任”一章为例，仅有一条追究食品生产经营违法者刑事责任的规定，其余均为罚款、吊销卫生许可证等行政处罚，并且罚款金额标准较低，罚款最高额仅为5万元，这个数字对于某些有违规行为的大中型食品企业和某些暴利性食品企业来说根本不具有威慑力。再如刚刚公布的《食品安全法(草案)》第九十条规定：“食品生产经营者违反本法规定，给消费者造成人身、财产损害的，应当依法承担赔偿责任。食品经营者以假充真或者销售不安全食品，除赔偿消费者的损失以外，消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。”这样的处罚力度同样过轻，不能通过法律有效地保障食品安全。在暴利面前，类似这种处罚较轻的法律法规起不到应有的惩戒作用，使违法成本显得太低，导致不法经营者敢于生产销售不安全食品，因此发生在道德领域内的“劣币驱逐良币”的现象也就不足为奇了。

我国食品安全方面存在的除了上述这些法律困境，还存在比如现行法律法规目标错位、前置性不够等困境。正是这些法律困境的存在，使我国的食品安全法律法规不能全面、持久、有效地保障食品安全，致使食品安全问题屡屡出现。

三、我国食品安全法律制度的完善

要想改善食品安全方面出现的问题，需要充分发挥法律法规的积极作用，针对以上所述，笔者认为我国食品安全法律规制应当从以下几个方面进行完善。

1整合现有法律资源，加快食品安全方面的立法步伐

食品安全的法治化，究其根本是要构建一个合理的，有效率的食品安全法律体系。在全面构建新的法律体系条件尚不充分的情况下，我们应将现有法律法规整合反映到作为母法《食品安全法》中去，使之作为食品安全的基本法，明确我国食品安全的基本原则、基本制度、基本体制，并使食品安全方面的法律法规之间协调衔接、相互配套，以保持法制的统一性和完整性。通过积极开展对外交流与合作，加强对美国、欧盟、日本等发达国家的食品安全法律体系的研究和消化，针对我国现行法律的不足，探索和发展既和国际接轨，又符合国情的理论、方法和体系，建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系。

随着社会的发展和科学技术的进步，相关的法律法规也应该随之进行不断地更新和完善。我国的食品科学技术方面得到了突飞猛进的发展，对应的法律法规也应该随之进行相应的立法。当前应该通过加快立法将新兴的一些食品及其包装材料囊括进去，使这些新兴的食品及其包装材料都能有相应的法律进行规范，这也是依法治国、有法可依的必然要求。

2建立食品安全执法的规范性和长效性机制，加大加强执法力度

要进一步加大执法监管力度，切实解决食品安全的重点、难点、热点问题。积极探索规范和长效管理机制，适时将好的管理经验和措施纳入到相应的法律法规中。食品安全监督部门要严格履行相关法律法规赋予的监管职能，在法

定职责范围内，抓住影响食品安全的关键环节，依法监控，严格执法。把重大节假日检查、食品安全案件查处与日常监管有机结合，杜绝执法过程中的一阵风现象。按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作，加强对重点地区和重点产品的监管，联合各有关行政执法部门进一步加大违法食品生产经营者的查处力度，加大生产“源头”治理工作的力度。

3制定严格的食品安全法律责任，加大食品安全违法行为的违法成本

坚持贯彻“从源头抓质量”的方针，对食品生产加工及相关企业(包括食品添加剂、食品包装材料等)实行强制性管理是提高食品安全水平的基础。加大对食品违法生产经营者的处罚力度，强化对食品生产加工企业的日常监督管理，确保食品安全法律法规的执行力和可操作性，做到令行禁止，加大其违规成本，让那些不法分子被查处之后就再无重操旧业的机会，甚至除了追究不法分子的行政责任和民事责任外，还要追究他们的刑事责任，特别是对造成死亡等严重后果的肇事者，更要严惩不怠。同时由于负有监管责任的部门及其工作人员工作的好坏，将直接关系到食品安全状况的优劣，关系到人民生命健康权利能否得到保障，因此还应加大对食品安全负有监管责任而没有或疏于监管的部门及其工作人员的处罚力度，来促使他们积极负起对食品安全的监管责任。

通过上述分析可以看出，我国食品安全问题严重，是与我国食品安全法律方面存在困境密切相关的，因此，要想保障食品质量安全，必须逐步完善食品安全法律法规，尽量使我国的食品安全监管法制体系和执法体系进一步完备。

[参考文献]

[1]程言清，食品质量与食品安全[J]，农业质量标准，2004，(1)：7～10。

[2]张肃，1985～2000年我国食物中毒情况重点分析[J]，中国食品卫生杂志，2002，14(05)：26～28。

C33张远，我国食品安全问题分析及对策[J]，中国食物与营养，2005，(09)：15～18。

[4]张俊，王定勇，蔬菜的农药污染现状及农药残留危害[J]，河南预防医学杂志，2004，15(03)：182～186。

[s]http；／／news.qq.com／a／20080912／003309.htm.2008年09月12日。

C63European Commission，Heath Food for EuropesCitizens[R]，Belgium：The European Union and FoodQuality，2000。

[7]葛少锋，关于加强我国食品安全的几点思考[J]，社科纵横，2002，(10)：33－34。

[责任编辑敖红]