政府与市场互动的新区开发建设模式初探

孙　仁

[摘要]城市新区开发和建设要努力构建政府与市场互动的城市新区开发模式，着力促进政府职能改变，要在完善落实各项政策支撑体系，建立健全相关的法规，创新机制等方面做足文章。

[关键词]城市新区开发；政府引导；市场运作；政府一市场互动

[中图分类号]F127.9[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)03－0019－02

开发齐齐哈尔新区，是齐齐哈尔市委市政府站在城市发展的战略高度，本着对历史、对未来、对人民负责的态度，做出的重大决策。早在2002年，市委市政府就提出了近期沿江发展，远期跨江发展的城市发展目标。借助国家治理松花江流域的机遇和尼尔基水库的落成，缩窄嫩江泻洪渠道，利用嫩江西岸剩余的45平方公里滩涂建设齐齐哈尔新区，既符合国家土地利用政策又能提高城市品位，促进城市的现代化，是一件利国利民的好事、大事。建设一个什么样的新区?怎么建设新区?成为摆在我们面前的新课题。

当今中国迎来了人类历史上最大的一次城市化浪潮，新区建设蓬勃兴起。通过城市新区建设带动城市向大都市发展是城市空间拓展的主要手段，通过考察和借鉴国内兄弟城市新区开发建设的成功经验，坚持政府引导与市场运作相结合，构建“政府引导、市场运作”的新区开发建设模式是保证新区快速建设，促进新区可持续发展最佳机制。

为此，笔者认为转变政府职能、研究落实新区开发政策、建立健全相关法律法规，为该模式的成功运行提供良好的政策和投资环境，是保证新区开发建设健康、有序、可持续发展的前提条件。

一、由管理型政府向服务型政府的转变

长期以来，受传统计划经济条件下管理理念的影响，地方政府在进行城市新区开发和建设的过程中，往往既是新区开发战略的决策者、各项政策的制定者，也是新区的建设者和房地产开发商，而且还是市场的组织者和管理者。随着我国市场经济体制的逐步完善，这种全能型政府不仅不适应新区的开发，反而在一定程度上会影响新区开发的速度。将市场能做的事情退还给市场，实现由全能政府向服务型政府转变已是大势所趋。凡是市场能够做的事都让位给市场，凡是市场自行调节，企业自行决定，中介机构提供服务的事项政府要坚决退出。通过经济和法律手段来规范市场行为，运用政策、法律和提供基础设施服务营造良好的发展环境，协调发改、规划、建设、国土资源、财政等行政部门，确保新区建设各环节高效运行。将新区管理与市场作用有效地结合起来，才会有力推动新区开发建设，促进地域经济发展。

二、完善落实政策支撑体系

纵观其新区建设历程，不难发现每个时期的新区建设都离不开相关政策的配套扶持。新区的建设是一项综合的社会系统工程，需要各个部门相互配合、协调推进，这就需要一系列相关政策的综合引导和推动。针对新区开发的不同阶段，应依次出台相关政策措施来推动新区建设进程。在新区开发初期，为吸引投资商，政府可以直接统筹或负责区域性大型基础设施的建设，以确保新区有良好的基础设施条件；根据实际情况，在土地、户籍、财政税收、投融资政策等方面给予适当的优惠，实行政策聚焦，鼓励投资者在新区开发建设。如：对投资额大的项目可允许一次规划、分期建设、分期缴纳土地出让金等；鼓励大企业总部和金融机构人驻新区，对其建房、租房给予一定的补助等等，以优惠的政策吸引各方力量参与新区建设。

三、建立健全相关地方法规

新区开发可以依赖市场，需要政府、企业、公众的参与，但需要有一整套完善的法规体系，规范政府和市场问的相互行为，使其各司其职，依法办事。为保障新区建设的顺利进行，地方人大应依法制定相关法律条文、健全相关法规，以约束新区规划和开发行为。新区立法应涉及机构设置、土地政策、环境保护、资源利用、资金筹措、住宅标准等多方面内容，制定相关的土地法、规划法、环境法、吸引投资与市场扶持法、新区开发管理法等，从而依法明确新区建设基本原则、目标定位、新区开发建设主体、建设资金使用、开发程序、规划建设等事宜，为新区建设提供坚实的法律基础。

四、大力推进创新机制

新区开发走“政府引导、市场运作”之路，就要在土地资源配置、基础设施配套、新区建设投融资、新区管理等方面充分引入市场机制，把政府干预和市场调节紧密结合起来，真正实现政府与市场的双向互动，推进城市新区的有序开发和统筹建设。

第一，实施“政府授权，市场运作”的土地开发。在我国现行土地公有制下，开发商作为物业开发的主体，既是一级市场的土地需求者，也是二级市场的房屋供给者，我们可以借鉴上海浦东新区土地开发模式——“两级循环、滚动开发，政府宏观控制，市场自由运作”，按照“政府垄断一级市场，放开搞活二级市场，提高土地使用效益”的原则熟化土地，将经过完善配套升值后的土地通过招标等方式向开发商出让，保证新区建设资金的投入，为新区建设创造条件。也可以尝试“政府授权、市场运作”的熟地开发模式，构建政府、企业和市场之间的沟通桥梁，使得政府对于土地开发和土地市场的调控拥有较强的控制力，形成“土地储备——系统开发——熟地投放——资金回笼——土地储备”的良性循环，既能保证政府土地收益的回收，又能实现了各个参与方的共赢。

第二，开展政府主导下的基础设施配套建设的市场化。面对基础设施建设问题，政府时常力不从心。一方面，基础设施具有准公共性和自然垄断性，市场机制不能解决其合理配置问题，需要政府干预；另一方面，政府如果直接投资基础设施，难免自陷微观经济事务中，影响其职能的履行，还会背上沉重的财政包袱。政府承担基础设施的未来需求预测和总体布局规划、制订基础设施建设的中长期计划，让市场机制在基础设施领域充分发挥作用。地方政府应积极促进基础设施建设和经营的市场化，创立公平、公正的市场环境，引入竞争机制，通过经营权拍卖转让、资本置换、BOT和TOT等方式，让民间资本参与新区基础设施建设；通过简化审批、减少收费、改善服务，建立激励机制，给投资者创造一个良好的、公平竞争的投资环境。审批时，对城市基础设施建设可以适度超前，但不能严重过剩；应引入竞争，但不能过度竞争，采取各种优惠与奖励政策降低私有企业进入壁垒，积极吸引其他投资主体参与新区投资、建设和运营活动，尽可能让市场机制充分发挥作用；建立以收费为主的成本补偿机制，制定合理的收费办法和恰当的财政补贴制度，力促新区基础设施建设形成自我生存自我发展的能力。

第三，搭建多元化投资平台，拓宽新区融资渠道。新区建设普遍面临着资金短缺、资金利用效率低、融资困难等难题，要打破新区建设的资金瓶颈，就必须按照“政府引导、社会参与、市场运作”的原则，构建“投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化”的新机制，建立健全政府、企业、社会等多个投资主体共同参与的多元投资共建机制，积

极吸引外资和社会闲散资金积极参与新区的开发建设，为新区建设提供充足的资金供给。同时进行市场化运作，最大程度地提高资金使用效率。创新投融资体制，采取“融资运作、经营生财、滚动发展”的策略，加快新区建设。可以通过BOT、PPP等方式广泛吸收各种民间资本、社会资本及国外资本，参与新区开发建设。(BOT是“build－operate－transfer”的缩写，意为“建设一经营一转让”，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。PPP(公私合作制)的合作方式，被越来越多的应用在市政建设和重大基础设施等政府项目融资中)。应根据不同的建设阶段采用不同的融资模式并选择合理的融资渠道，新区建设初期的总体融资模式应以政府主导型的间接融资模式为主，待投资环境明显改善后，转为以市场主导的直接融资为主。

第四，创新新区管理体制，实现政府与市场的有效对接。目前中国绝大多数新区在管理上一般由政府直接领导，实践证明这种单一化管理模式已不适应新区的建设和发展。在市场经济的条件下，新区管理模式必须与市场经济的要求相适应，才能实现新区的科学发展。为加快城市新区的开发与建设，新区在管理上应该把政府、市场、民众结合起来，走“小政府、大社会”、“小政府、大开发”的路子，按照“统一领导、分级管理、重心下移、强化服务”的原则，创建“两级政府、两级管理、公众参与”的新区管理新体制。政府、企业和社会组织共同形成一个管理体系，三方力量分工合作，共享权力，共担责任，形成多层管理模式。

新区管理委员会作为市政府的派出机构，对新区行使相对独立的管理职能，实行“封闭式管理、开放式运作”。在基础设施、市政公用设施、环境保护、城市规划、社会福利、公共教育、消防救灾等混合公共产品领域适当引入民营资本，推动公共服务的市场化进程，并制定出完善的监控制度，明确与各相关企业单位的责、权、利，对其实行统一考评、绩效考核，增强新区在管理上的独立性、统一性和协调性，切实将管理权限落实到位；完善新区政务公开制度、群众举报制度、特邀监督制度，让民众积极参与到新区管理的决策、执法、监督和公共设施建设等的过程之中，赋予公众“监督权、倡议权”，讨论新区建设发展中的重大问题，扩大公民对市场化运作项目的立法讨论、政策建议及具体操作过程的监督，提高新区管理的透明度；管委会利用管理机制的创新，不断与企业和社会组织进行管理权力的分配与再分配，做到政府机构的扁平化，真正实现新区管理由政府包揽型向市场导向型的转变。

总之，政府和市场两方面的力量是相辅相成的。政府在城市新区建设的推进过程中处于主导地位，对于新区建设具有决定推动作用，主要体现在政策、法规、规划、管理等方面，以保证新规划和发展的目标的实现。充分发挥市场给新区建设带来可持续发展动力的作用，面对机遇和挑战并存的局面，坚持政府引导与市场运作相结合，构建政府与市场双向互动型的新区开发建设模式。

科学营造城市，创新成就未来。我们相信，在市委市政府的正确领导下，以科学发展观为统领，建设一个生态环境优雅，具有北方城市特色，适合旅游观光的鹤城现代化新区的目标，一定能够实现。

[参考文献]

[1]王烨峰，城市新区发展研究初探[D]，东南大学，2006。

[2]张永梅，城市新区开发中的政府角色和作用分析[D]，同济大学，2007。

[3]刘亚臣，马晓晖，韩凤，市场导向的新城管理模式初探——以沈抚新城管理模式为例[J]，中国市场，2008，(04)。

[责任编辑张振华]