人民监督员制度的权利属性和监督效力

陶　琦　毛　劲

人民监督员制度是在我国法制框架内进行的一项制度创新，从2003年试点工作开展以来，引起了广泛的关注，学者专家们分别从不同的视角和不同的层面对人民监督员制度诸多方面的问题进行了论述和探讨。在此，笔者就人民监督员制度的权利属性和监督效力谈点看法，就教于方家。

人民监督员的权利属性是一种公民权,是公民权中的批评、建议权

人民监督员制度确立的法理依据是宪法、人民检察院组织法和检察官法，其目的就是公民通过行使宪法赋予的批评、建议、监督国家机关及其工作人员的权利，参与国家司法事务，确保检察权的正确行使。宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第41条又规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。人民监督员制度就是人民通过“人民监督员制度”这种“途径和形式”来管理、监督国家的司法事务，来行使对检察机关和检察官的“批评和建议的权利”。同时，宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”人民检察院组织法第7条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。”检察官法第8条规定，检察官应当“接受法律监督和人民群众监督”。人民监督员制度在更具体的层面实现了人民群众对法律监督机关的监督。在人民监督员和检察机关这两个主体中，前者行使的是公民权，既公民对国家机关及其工作人员职务行为的批评、建议权；后者行使的是国家全力，即国家法律监督的权力；在两者的关系中，人民监督员是监督者，检察机关是被监督者。人民监督员制度在在司法监督这个层面更加具体的诠释了“一切权力属于人民”。因此人民监督员制度实质上就是公民行使宪法赋予的对国家机关和国家工作人员进行监督、批评、建议的权利在检察工作中的具体形式和表现，是社会力量制衡和弥补司法运作的制度形式。人民监督员的监督实质上是一种公民权。人民监督员制度在宪法的高度实现了公民批评、建议、监督的公民权与“人民检察院独立行使检察权”的有机结合和统一，对保障公民权的实现和检察机关独立、公正行使检察权具有重要意义。

人民监督员制度是独立于检察体制之外的民主监督，是启动相关司法程序的程序性监督

由于人民监督员制度是由检察机关自身提出的，而且处于草创初期，许多方面不尽完善，如人民监督员选聘方式、任免主体，监督内容、监督方式等方面的规定不尽如人意，因此，不少人就把人民监督员制度定位于是检察体制内的监督，是检察机关在作秀，这种认识是错误的。或许，现行的人民监督员制度中人民监督员由检察机关自己聘任等操作模式会让人误会，但就本质而言，人民监督员制度的权利属性是公民权就决定了它只能是独立于检察体制之外的民主监督，是权利监督制约权力，而不是权力监督制约权力。这种监督直接启动监督程序，影响实体处理，但不直接决定实体。这是人民监督员制度与人民陪审员制度最根本的区别。

一方面，监督的主体人民监督员不是执法主体，不是编外检察官，也不是诉讼参与人，而是人民群众代表，其任免主体应是同级人民代表大会常务委员会。另一方面，人民监督员的监督意见不能对抗检察机关的决定。人民监督员既不能要求被监督的检察机关必须按照自己的监督意见处理案件，也不能代替被监督的检察机关作出决定，更不能在被监督的检察机关拒绝接受自己的监督意见时对其采取某种具有强制力的制裁，只是引起审查、讨论决定、复查等程序。即“检察长审查后…不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定”“检察委员会的决定与人民监督员的表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核。上一级检察机关应当复核并及时反馈结果。”（《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第21条、第22条）

而人民陪审员制度则不同，根据《人民法院组织法》第十条第一款和第三十八条第二款规定：“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”、“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等的权利。”因此，人民陪审员行使的是审判权，进行的是实体监督。

由于人民监督员制度来源于宪法赋予公民的批评、建议、监督等公民权，监督的落脚点在于引起下一程序，不决定实体，但积极影响实体，体现出监督的程序性效力。所以它是独立于检察体制之外的民主监督，是启动相关司法程序的程序性监督。