《人民陪审员法》：新时代推进司法民主与公正的重大举措

陈学权

2018年4月27日第十三届全国人大常委会第二次会议审议通过并于当日公布实施的《人民陪审员法》，在全面总结和吸收全国人大常委会2004年颁布实施的《关于完善人民陪审员制度的决定》和党的十八届三中、四中全会以来有关人民陪审员制度改革试点经验的基础上，对人民陪审员的选任、管理以及参审职权配置等方面作了进一步的完善，标志着我国人民陪审员制度进入新的发展阶段。

《人民陪审员法》颁布实施的重大意义

从新民主主义革命时期发展至今的人民陪审员制度，是中国特色社会主义司法制度的重要内容，是社会主义民主制度在司法领域的重要表现形式。十八届三中全会《决定》指出，要广泛实行人民陪审员制度，拓宽人民群众有序参与司法的渠道。十八届四中全会《决定》进一步提出，完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度的公信度。在此背景下，《人民陪审员法》的颁布实施，对于在中国特色社会主义新时代背景下满足人民群众对于司法民主与司法公正日益增长的需要具有重大的意义。

《人民陪审员法》的颁布实施，将进一步提高我国的司法民主。人民陪审员制度首先是一项政治制度。人民陪审员制度让人民直接参与司法审判，是政治民主在司法领域的重要体现。恩格斯曾言：“司法权是国民的直接所有物。”既然如此，就应尽可能地让人民通过参加法庭审判活动，行使国家审判权力，从而使得司法权这一“直接所有物”回到人民的手中。长期以来，我国人民陪审员制度在保障人民参与司法审判、实现司法民主方面发挥了重要的作用，然而在实践中也出现了一些制约司法民主发展的问题，如人民陪审员的广泛性和代表性不足、“驻庭陪审、编外法官”等现象仍然存在。立足于提高司法民主，让更多的人有机会成为陪审员，参与行使国家审判权，《人民陪审员法》第9条和第10条确立了陪审员产生的随机抽选机制，第13条规定人民陪审员的任期为五年，一般不得连任，从而保证了人民陪审员来源的广泛性和代表性，将我国的司法民主推进到全新的高度。

《人民陪审员法》的颁布实施，将进一步促进司法公正的全面实现。司法公正是社会正义的最后防线，也是我国人民陪审员制度追求的核心价值。离开了对司法公正的追求，人民陪审员制度就会沦落为徒有形式、缺乏实质意义的民主。与职业法官一起审理案件的人民陪审员，既是案件的裁判者，又是法官行使裁判权力的监督者。一方面，陪审员通过与法官共同审理案件，直接耳闻目睹法官审判案件的全过程，熟悉和了解法官行使裁判权力的全部过程，从而能有效地监督审判权的依法行使，防范审判权的滥用。另一方面，陪审员自身也是裁判者，来源于社会各行各业的陪审员可以弥补职业法官在长期审理案件过程中形成的思维定势和专业狭隘，将社会民意源源不断地输入裁判之中，使得法院的裁判结果更合乎常识、常理、常情，从而确保裁判结果的公正性和社会可接受性。

人民陪审员享有履职的广泛权利

我国《宪法》第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。《人民陪审员法》第2条规定：“公民有依法担任人民陪审员的权利和义务”“人民陪审员依照本法产生，依法参加人民法院的审判活动，除法律另有规定外，同法官有同等权利”。据此，所有中华人民共和国的公民，都平等地享有成为人民陪审员参与法院审判活动、管理国家司法事务的权利。担任人民陪审员是我国公民享有的一项重要的民主权利。为了保障公民的陪审权利，《人民陪审员法》在确立公民享有陪审权利的同时，还赋予人民陪审员履职的一系列具体权利，主要包括以下两类：一是依法参与案件审判的权利。《人民陪审员法》规定了人民陪审员参与审判案件的两种组织形式，即三人制合议庭和七人制合议庭。人民陪审员参与三人制合议庭审理时，享有除担任审判长之外的与法官完全相同的审判权利，即有权庭前阅卷，参与案件调查，参与庭审，庭审中对证人和当事人进行发问，与法官一起按照一人一票的规则对裁判结果的表决等。人民陪审员参与七人制合议庭审案时，除在合议时对法律问题没有表决权外，享有在三人制合议庭中履职的其他所有权利。二是享有保障依法参审的权利。为了保证人民陪审员依法行使陪审权利，《人民陪审员法》规定了如下参审保障：首先，任职保障。除非存在《人民陪审员法》第27条规定的法定情形，陪审员在任职期间不得被免职。其次，人身保障。《人民陪审员法》第28条规定：“人民陪审员的人身和住所安全受法律保护。任何单位和个人不得对人民陪审员及其近亲属打击报复。”最后，经济保障。一方面，要求人民陪审员所在的单位支持其行使陪审权利，《人民陪审员法》第29条规定“人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇”；另一方面，国家提供财政经费保障，《人民陪审员法》第30条规定“人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院依照有关规定给予补助”，第31条规定人民陪审员参审案件有权获得补助，费用由相应政府财政予以保障。

落实《人民陪审员法》的四点建议

第一，加大对《人民陪审员法》的社会宣传。长期以来，由于人民陪审员选任制度不完善，人民陪审员仅为社会上少数人所熟悉。《人民陪审员法》的颁布实施，使得年满28周岁、具有高中及以上学历的除从事相关法律工作之外的所有公民都有可能被抽选为人民陪审员。为了确保人民陪审员来源的广泛性和代表性，除需要司法行政机关和法院严格落实法律确立的随机抽选机制以外，还需要广大人民群众有积极担任人民陪审员的主观意愿，需要各企事业单位、社会组织对职工担任人民陪审员的大力支持。因此，有必要站在大力发展社会主义政治民主的高度，加大宣传，向全社会普及公民享有担任陪审员的权利和义务。

第二，第二，抓紧严格落实人民陪审员随机抽选机制。通过从辖区内常住居民名单中随机抽选产生人民陪审员是本次人民陪审员制度改革的重点，也是解决陪而不审、审而不议的重要一环。《人民陪审员法》赋予司法行政机关选任和管理人民陪审员的权限，但是我国司法行政机关并不掌握辖区常住居民情况，再之当前人口流动性大，这使得严格落实人民陪审员的随机抽选任务异常繁重。因此，各级司法行政机关应尽快完成有关人民陪审员选任管理工作机构的组建，配备相关工作人员，建立完善的工作制度。在此基础上，司法行政机关应与法院及掌握辖区常住居民基本信息的公安机关密切配合，抓紧依法完成人民陪审员的随机抽选。

第三，第三，充分调动职业法官引导陪审员独立裁判的积极性。陪而不审、审而不议是我国人民陪审员制度长期以来存在的顽疾，让人民陪审员独立发挥裁判功能是《人民陪审员法》的重要目标。诉讼规律表明，没有接受过专门法学教育的人民陪审员与职业法官一起审判案件，即便职业法官没有控制陪审员意见的愿望，人民陪审员也存在顺从法官意见的天然心理。因此，需要我们从法官对人民陪审员的指示制度、法官考评机制、法官司法责任制等方面下足功夫，让职业法官在主观上愿意陪审员独立发表裁判意见，客观上积极支持、引导人民陪审员参与案件审理与裁决。

第四，第四，积极探索与总结七人制合议庭中区分事实审与法律审的基本规律。在七人制合议庭中，仅允许陪审员参与案件事实认定，是保证人民陪审员在重大、复杂案件中发挥独立裁判功能的重要举措，也是我国裁判权在法官与陪审员之间配置改革的重大创新。然而，如何区分事实问题与法律问题，无论是在理论还是实践中均是个重大的难题。当前，我国在这方面虽然已经明确了通过事实问题清单的方式解决人民陪审员仅参与事实认定，但是对于事实问题清单如何形成、该清单应当包含哪些内容等基本问题，实践中尚未形成统一认识。为此，建议最高人民法院指导下級法院积极稳妥地选择适用七人制合议庭，鼓励大胆探索，待实践经验成熟时再就事实问题清单的制定形成供全国法院使用的统一范本。