以绿色制度创新促循环经济发展

关茹萍　常永莲

摘要：发展循环经济不仅是一个经济问题。而且是一个科学技术问题。是一个复杂的社会、文化自然复合问题，是一场关于发展观的革命。我国循环经济发展中存在的问题是，在观念认识方面、在制度及实施机制方面、在法律与政策方面存在缺失。因此，首先要加快循环经济立法，突出重点，着力解决主要矛盾。其次，要加强绿色制度创新。立法中要注重发挥市场、政府和企业等方面的综合作用。再次。明确法律责任，强化法律监督。最后，循环经济法的立意要新，在求精、适用、管用上下功夫。

关键词：循环经济；制度创新；绿色制度体系

中图分类号：F062.1文献标识码：A文章编号：1003-1502(2009)03-0059-05

发展循环经济不仅意味着经济形态的转变，更意味着一场深刻的经济、社会和文化变革。它要求人类生产、生活、组织方式和价值观念发生根本转变，并将对政治、经济、文化、社会产生革命性影响。因此，发展循环经济不仅是一个经济问题，而且是一个科学技术问题。包括经济学、哲学、生态学、资源与环境科学、法学等在内的相关学科，以及教育、科技、立法、行政等社会各部门必须努力为循环经济的发展提供科学依据、技术出路、经济支持和社会实践方面的有力支持。我们必须从文化进化和系统发展的视角，从技术转型、制度创新、文化变革等多元视角深入研究，才能真正揭示发展循环经济的客观规律，也才能更好地指导和推动循环经济实践的健康发展。

一、我国循环经济发展中存在的问题及其原因分析

1存在的问题

第一，在观念认识方面。主要问题是一些地方、部门对发展循环经济的重要战略意义和紧迫性认识不足，导致在实践中重经济增长，轻环境保护，落实科学发展观不力，片面追求政绩。

第二，在制度及实施机制方面。现有的国民经济核算体系、价格体系、税收体系、财政金融规制等基本经济制度和部分宏观产业政策仍服务于传统经济发展模式。没有形成适合于循环经济的制度体系和实施机制。

第三，在法律与政策方面。相关的法律、政策严重缺位，管理体制尚未明确建立，推动循环经济发展的外在动力和内在利益机制没有普遍形成。发展循环经济仍然处于主体经济法律政策之外。

最后，我国科技水平尚处于较低的发展阶段，循环经济依赖的先进生产技术和关键技术还不能适应循环经济发展的需要，这也成为阻碍循环经济发展的因素。

2原因分析

政府失灵是废弃物成灾的制度根源。在现实经济生活中，长期以来对废弃物资源外部性问题的忽视，导致了自然资源的滥用，形成了日益严重的资源枯竭和环境恶化两大灾难性问题。可以说，外部性内部化是实现废弃物资源有效配置的关键和难点。

由于制度环境、法律法规体系以及外部推动力等方面存在严重缺位，使得循环经济发展缺乏“源头活水”，进展十分缓慢，严重制约经济增长方式的转变和可持续发展。发展循环经济确实是提高资源利用率。转变经济增长方式，保护生态环境的一剂“良方”。然而，由于缺乏具体实施细则和配套措施，特别是引导企业积极参与的优惠政策，地方政府操作起来十分困难。对企业而言，除非能够得到实实在在的经济效益。否则大多数企业没有发展循环经济的积极性。政府在废弃物资源配置过程中具有矫正市场失灵的作用。政府未能制定有效遏制废弃物排放并规范自然资源循环回收利用的废弃物管理政策，或者已制定的其他政策尤其是经济发展政策(旨在追求传统经济考核指标，如GDP等)，却在加重市场失灵。就废弃物资源来说，政府失灵表现在两个方面：一是缺乏循环型特征的废弃物管理政策；二是经济发展政策的溢出效应。政府不仅有责任出台废弃物管理政策。同时也应负责旨在实现社会和经济发展目标的政策制定，而这些政策无意间对废弃物问题产生了溢出效应，即这些政策加剧了废弃物的大量排放。如，产业政策旨在追求产业部门的赢利率，而这必然带来自然资源和环境容纳力的过载；投资政策虽带来了区域经济总体水平的提高，但也造成了区域生态环境的恶化；资源综合利用政策针对于生产领域却忽略了消费领域中存在的问题。

二、绿色制度创新及其客观必然性

“科技是第一生产力”，技术进步可以直接推动生产力发展，但技术的演进首先来自于有利于创新活动的制度安排。因而，从某种意义上说，制度更为根本。制度是指自然形成或人为设定的约束人们行为和相互关系的规则。制度变迁则是一种效益更高的制度对原有制度的替代过程，或对一种更有效的制度的生产过程及交易过程。完整的制度变迁过程包括特定组织行为的变化、该组织与其环境之间相互关系的变化、环境中支配该组织行为的规则的变化三个方面的内容。

企业在其生产经营过程中，应以可持续发展作为自身的行为准则，树立绿色经营理念，推行绿色生产，开展绿色营销，培养绿色企业文化，积极开发和利用绿色技术，在节约资源、减少对环境污染的同时增加企业利润。具体地说，它包括以下几层含义：首先，它是一个宏观的总体概念，不仅包括单个企业的转变行为，还包括社会生产环境与氛围以及企业生产经营理念等的转变，这些转变可以促使或迫使大多数企业实施清洁生产或采用循环经济模式。其次。它是通过企业自身的经营行为的转变体现出来的。再次，它的目标是实现整个社会的可持续发展。最后，它是以科技创新为手段，“绿色”主要表现为节约使用资源、减少环境污染两个方面。另外，它并非以牺牲企业的经营利润来保护生态环境，而是尽量选择“双赢”或“多赢”模式，实现生态与经济的协调发展。

绿色制度是指符合可持续发展要求的，能够促进企业和产业绿色发展的各种制度安排。可持续发展在一般意义上是指“既满足当代人的需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展”。这种发展与传统的经济发展理论存在着本质区别，即可持续发展强调的是两个观点：一是“只有一个地球”，经济发展要天人合一，否则难以持续；二是“明天与今天一样重要”。实质上是代际公平。

绿色制度创新则是指对绿色制度因素进行新的组合，使之比原有的组合能创造更多的产出(包括经济、社会、生态产出)。对企业来说，制度包括内部制度和外部制度两种。内部制度是企业自身可以直接控制的制度，包括生产制度、销售制度、质量管理制度、财务管理制度、人事制度、企业文化等。它是企业根据自身的内外部环境制定并以之指导生产经营活动的具体规则，是企业绿色转变的现实体现和直接运行载体。外部制度是企业不能直接控制的制度，但它可以直接影响企业内部制度，可分为正式和非正式制度两种。正式制度主要是指由国家强制力保障的、具有强制性的制度，如各种环保法律法规等。非正式制度指有利于生态环境保护的风俗习惯、道德规范、意识形态等。以道德为基础，不具有强制性。但它们是社会认可的行为规范和内在标准，可以在原计划经济体系内部顺利实现一种渐进式的制度变迁，是对正式绿色制

度的补充、拓展、修正、说明和支持，引起的社会摩擦较小。相应的社会监督成本也比正式制度小得多，然而环境经济学的研究往往忽略了它的重要作用。

与企业生产行为的变化直接对应的是企业的内部制度的变迁，内部制度变迁是在一定制度环境约束下的特殊的变迁，改变相关的外部制度可以促使和引导企业内部管理制度的绿色化转变。也就是说，绿色化转变并非企业的自觉行动，而是企业在外部环境约束下的一种理性选择，是企业对日益增长的绿色需求和越来越严格的环境管制所做出的反应。因而有的学者提出企业绿色变迁的根本在于强化环境管理委托代理关系的激励约束机制，尤其是企业外部的委托代理关系，即外部绿色制度。具体地说，外部绿色制度的创新或变迁必然对企业形成一种新的约束或激励，企业通过学习过程将外部制度的变化内化到自己的内部制度中，进而直接指导企业经营行为的绿色化转变。企业内部的绿色制度创新则是企业在自身经营过程中产生的，并通过获取更多的收益、更好的社会形象等非线性的信息反馈，使企业的绿色经营行为逐渐扩大。如企业对某一废弃物进行循环利用后，发现既可以获得更多的经济利润，又可以减少环境污染、树立良好的企业形象等，它就会扩大此行为的范围，并可能进行更深层次的循环利用。

绿色制度创新在很大程度上决定着企业绿色转变的速度、程度以及效果，因此进行绿色制度创新，特别是外部绿色制度创新具有客观必然性。然而，目前我国绿色制度普遍存在着标准较低、覆盖范围小、执行软化、可操作性较差、对企业的实际需求考虑不足、短期倾向明显、与其他制度配套不够等不足之处。而改进绿色制度或进行绿色制度创新，可以有效地提高绿色制度的效率，加速企业绿色转变的进程。

国民经济核算，作为一套全面系统反映国民经济运行的数据体系，是进行宏观经济管理的基础，被誉为20世纪重大社会性研究应用成果。但是，随着社会经济的不断发展，人类赖以生存和发展的自然资源和环境遭到越来越严重的破坏，人类已不同程度尝到资源短缺、环境恶化的苦果。为此，1992年联合国环境与发展大会进行了一次极其深刻的反思，指出人类社会经济发展的唯一可选择的道路就是走可持续发展之路。然而，作为现在国民经济核算核心指标的GDP，是一个面向市场经济体系的纯经济核算的结果。其缺陷：一是未考虑自然资源消耗成本。经济活动要开发利用自然资源，GDP只核算了经济活动对自然资源的开发成本，却没有计算自然资源本身的价值。即自然资源耗减成本，造成自然资源无价或低价，其结果高估了当期经济生产活动新创造的价值。二是未考虑环境降级成本。经济活动往往造成环境污染。引起环境质量的下降。GDP核算一方面没有扣减环境降级成本，即环境污染的代价，另一方面将环境保护支出作为生产活动来反映，从两个方面增加了GDP。结果是污染物排放越多，GDP越大；环境保护支出越多。GDP也越大。高估的GDP将导致对自然资源的过度消耗和对环境的严重污染，导致自然资源与环境状况恶化，人类的生存条件受到威胁，经济发展不可持续。

自上世纪70年代始，联合国和世界银行等国际组织在绿色GDP核算的研究和推广方面就做了大量的工作。联合国统计署、环境署与世界银行等国际组织合作，研究界定环境资源核算的概念，30多年来，一些国际组织和发达国家都在资源环境核算方面进行了有益的探索，在对国民经济账户进行调整的基础上，尝试提出了绿色GDP核算方法。但是，由于资源环境成本估价方法上和资料来源的巨大困难，至今还没有任何一个国家能够完成全面的经济环境核算。计算出完整的绿色GDP。因此，目前资源环境核算仍然是一个正在探索、实验的研究领域，没有成为成熟、规范的统计核算工作，尚未形成一套国际社会公认并采纳的绿色GDP核算制度。

在实际操作中，从现行GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的保护费用，其计算结果可称之为绿色GDP。绿色GDP占GDP的比重越高，表明国民经济增长的正面效应越高，负面效应越低，反之亦然。确立绿色GDP考核指标体系，我们既能看到真实准确的GDP增长数据，又能看到这一数据背后的资源与环境成本；在企业的业绩报告中既能看到财务指标，又能看到环境业绩指标；在公民的消费过程中既要考虑获得的利益，又要考虑到可能的环境与资源代价。

尽管目前国内外专家学者为此付出巨大努力。至今仍没有最终确立绿色GDP考核指标体系。但我们相信，人们终将能从理论和实践上解决对资源损耗与环境退化进行全面而准确的货币化度量这一难题。

三、促进循环经济发展的绿色制度体系

新制度经济学认为，制度是一个社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系设定的一些制约。制度构成了人们在政治、社会、经济方面发生交换的激励结构。制度及其变迁和创新是经济增长和发展的内生变量，有效的制度才能把土地、资本、劳动和技术、知识等生产要素的潜在生产力转变为现实生产力。有了良好的制度，这些生产要素才得以充分发挥其功能。在某种意义上，资源配置也是由特定制度所支配的。

对废弃物资源来说，尽管废弃物是放错地方的财富，但我们却越来越被这些“财富”所困扰，甚至成为了“财富的灾难”。其根源在于废弃物资源管理制度的低效。具体表现为：缺乏一种能够把废弃物潜在资源优势转变为现实经济优势的制度环境；缺乏一整套废弃物资源循环利用管理的制度框架；缺乏一种公平竞争、真正体现经济个体利益的制度环境。现存的废弃物末端管理制度运行效率低，表现为各种正式和非正式的废弃物管理规则把人们的努力与报酬相联系的程度降低；此外，人们的废弃物意识、法制观念和创新意识淡薄，思想观念传统守旧，从废弃物产生到处置整个过程缺乏激励性制度安排，针对废弃物源头控制和循环回收利用的经济动力，缺乏一种有效的制度保障。

绿色制度体系是随着全球环境革命在经济社会各领域的渗透而逐渐形成的。是环境经济行为的初步制度框架，当今世界各国包括我国在内，对怎样计算、评估生态环境破坏与资源浪费所造成的直接经济损失，对怎样计算保护环境、治理污染、保护生态、挽回资源损失所必须支付的投资，都已积累了一些初步经验，形成了一套初步可行的评估、计算方法。

绿色制度体系的建立与实施，首先应该积极鼓励那些率先实行高资源循环利用率、低废弃物和污染物排放的经济行为。因为资源循环利用率越高。自然资源消耗越少，潜在和前端废弃物产生量越少，末端废弃物资源化率越高。其经济行为的环境经济效益就越大。这就能够激励经济个体进一步采取科学的、先进的经济技术措施，去更好地实现废弃物减量化、资源化、无害化，把经济行为真正建立在循环经济基础之上。同时也应迫使经济个体不得不放弃传统的高消耗、高污染的经济行为。因为资源消耗及潜在与前端废弃物排放越大，经济行为的环境经济效益就越小。从而就能够有效地迫使经济个体采取果断的经济技

术措施去转变经济行为。以实现废弃物的减量化资源化、无害化，逐步走上循环经济发展轨道。

1构建和完善有利于循环经济发展的法律制度体系

建立和完善有利于促进循环经济发展的法律法规是当务之急。有了法律法规对资源循环利用和循环经济加以规范，人们在经济活动中才能有法可依、有章可循。

首先要加快循环经济立法，该法要突出重点，着力解决主要矛盾。我国循环经济的发展总体上尚处于初始阶段，实践经验还很不足。所以这部法律的宗旨是要完整地、准确地把党中央关于大力发展循环经济的主张、决策转变为国家意志，成为全国各级政府、各企业事业单位和全国各族人民共同遵循的行为规范，充分体现经济发展、资源节约、环境友好、人与自然和谐这四者的相互协调和有机统一。在实施过程中。我们再去不断总结经验，进一步修改、补充和完善。

其次，循环经济立法要注重发挥市场、政府和企业等方面的综合作用。在推进循环经济发展的过程中，要注重发挥市场在配置资源中的基础性作用、政府的主导作用、企业的主体作用，形成推进循环经济的整体合力，为建设资源节约型、环境友好型社会提供体制和机制保障。在法律框架中，要全面体现激励和约束这两个方面的机制和举措。激励和约束两个方面的机制，可以概括为依靠法律来激励的“自律”机制和依靠法律来约束的“他律”机制，也就是用法律手段鼓励循环、惩罚浪费。要通过这部法律。调整好经济效益与资源环境效益的关系，调整好企业效益与社会效益的关系，调整好局部与全局的关系。

再次，明确法律责任，强化法律监督。当前。有法不依、执法不严、违法不究的现象在资源节约和环境保护方面尤为突出，严重影响资源节约型、环境友好型社会的建设和依法治国基本方略的贯彻落实。制定循环经济法，意在通过这部法律的实施。能够遏制资源能源消费增长过快和环境污染加剧的势头。因此，这部法律要明确规定各种违法行为的责任，确保法律的有效贯彻实施。要按照权责明确、行为规范、监督有力、高效运转的要求，加大对违法行为处罚的力度，建证一套完备的评估检测体系和执法监督体系。

最后，循环经济法的立意要新，在求精、适用、管用上下功夫。我国循环经济的发展刚刚起步，许多制度还需要进一步探索。循环经济法要把实践中行之有效而又比较成熟的做法、措施和政策先用法律的形式固定下来，在实践中不断修改完善。同时，抓紧建立健全若干配套制度。

2制定和完善有利于循环经济发展的经济政策

从发达国家的经验可以看出，国家的干预(政府的调控职能)是至关重要的，要力求将政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”结合起来。如：企业增值税是我国现行税收制度中的主要税收来源，这种税收制度对企业节约资源和循环利用资源起到的是抑制作用。因为循环利用资源的企业原材料成本较低，其成本中增值部分所占比例较高，反而需要缴更高比例的税。再如：我国的资源税普遍较低，造成资源价格偏低，不利于激励企业节约和循环利用资源。因此，建立促进循环经济发展的政策体系，是配合法律实施的关键环节。比如建立和完善循环经济产品的标志制度，引导和鼓励政府及公众购买、消费循环经济产品。再如通过绿色购买行为，优先采购具有绿色标志的、通过ISOl4000体系认证的、非一次性的、包装简化的、用标准化配件生产的产品，以此影响消费者消费方向和生产方向，从而促进循环经济的发展。此外，政府还要通过政策调整，使得循环利用资源和保护环境有利可图。使企业和个人对环境保护有更大的积极性；政府还可以制定出特别的税、费政策；政府优先购买资源再生产品等。

3充分发挥社会中介组织在循环经济发展中的积极作用

社会中介组织在促进资源循环利用中可以发挥政府和企业不能发挥的作用。使市民、企业、政府形成一体，通过沟通信息、调剂余缺，采取多种方式加强废弃物的回收处理、污染源的治理使弃物的回收和排放逐步走上规范有序的轨道。

从可持续发展的角度看，绿色制度因素包括两大类型，一是强制性的制度安排，如通过法规、条例来约束组织和个人的环境行为；二是非强制性的制度安排，如通过宣传或教育提高组织和个人的环境意识。为此，一要加强宣传和教育。强化人们的环境意识。这对企业和消费者都是必要的；二要理论上的解释，从经济利益的角度促使企业自觉保护环境；三要在实施循环经济的过程中，充分发挥三大主体，即政府、企业和公众的作用。