南京市完全失地农民边缘化问题研究

朱 垒 戚欣然

摘要城市化过程中农民在失去土地以后,不得不转移到城市就业,大量的失地农民在农转工的过程中,出现了被逐步边缘化的趋向。以南京市完全失地农民的生存现状为研究对象,分析失地农民边缘化的表现、原因及其影响,从失地农民安置模式入手提出解决失地农民问题的建议。

关键词失地农民;边缘化;安置模式;江苏南京

中图分类号 F327 文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)14-0366-02

失地农民是在国家经济建设和社会发展的过程中,由于城市化和工业化的用地而失去土地的农民[1]。由于城市化过程加快导致农民耕地被占用,根据统计数据,截至2008年南京市城市化率已超出75%,失地农民的数量已超过20万[2]。然而由于征地制度改革滞后,征地补偿费偏低,安置失地农民路径不宽、失地农民再就业能力差、缺乏基本社会保障等问题一直得不到解决,导致一些失地农民成为“种田无地、就业无岗、社保无门”的弱势群体[3]。失地农民在土地非农化时又无法实现就业方式非农化,就业方式非农化又无法实现心理非农化,处于就业方式、身份、生活方式和心理介于农民和市民之间的无归属状态[4]。2008年11月,笔者对南京城郊(栖霞区、浦口区、六合区)失地农民进行了实地调查访谈,分别从征地补偿安置、生活收入现状、就业安置培训、社会保障情况以及个人的满意状况出发,按照一定的标准对南京市部分失地农民的生活进行衡量,发现存在的问题。调查中对失地农民共发放310问卷,现场全部回收。把部分失地农民数据剔除后的283个样本使用SPSS14.0软件进行统计和分析。

1失地农民边缘化表现

土地是农民赖以生存的生产和生活资料,农民在农村失去土地,被迫离开农村,转入城市谋生,但是由于内外因条件限制,转入城市的农民又无法很好的融入城市。调查的大部分失地农民都是住在城郊结合部的完全失地农民,居住在新建的社区中,虽然他们的生活比土地征用前更舒适,但还是有被边缘化的趋势。

1.1就业方式非正规化

绝大多数失地农民转入城市后,在非正规部门或正规部门的非正规岗位就业,其工作性质都为劳动密集型,而且不享受正规部门的社会保障。受其自身原因和外部大环境的共同影响,失地农民工作状态十分不稳定。一方面,由于年龄偏大、文化程度不高和缺乏非农劳动技能,且接受能力和再学习能力都较差,对政府和其他组织提供的再就业服务和培训认知能力不够,失地农民获得重新就业的机会明显偏低,转变就业方式时也困难重重。根据对283人中处于劳动年龄段内(男16～60岁,女16～50岁)212人的数据进行分析,共有122人在失地后从种植业往其他就业方式转变,其中共有65人处于失业状态,失业率高达31%,17.4%的失地农民外出打工,其他转入乡镇企业就业或自己创业。失业65人的学历中初中及以下文化程度占失业人数的93.5%,年龄在35~45岁的占失业人数的45%。另外,南京市政府鼓励失地农民往非农就业方向转变,提供就业或创业培训、职业介绍、就业安置、就业或创业指导、职业培训、补贴创业补贴和就业补贴等一系列的政策帮助。调查显示,83%的失地农民没有接受过再就业培训,50.4%不知道政府为发展就业提供的培训和补贴,42%的失地农民没有享受过就业补贴。另一方面,现阶段我国经济发展需要的技能型、知识型人才紧缺与失地农民素质低下的矛盾,增加了失地农民就业的难度。乡镇企业吸纳农村剩余劳动力就业的能力大大减弱,市非农部门难以提供更大的就业空间。目前我国城乡就业市场实行的是两种就业制度,城市现行的就业政策一直是为解决城市市民的就业设计的,因而农民进入城市就业受到种种限制[5]。因此,非正规就业构成了失地农民进入城市后的主要就业渠道。

1.2生活状况的差异

一方面,失地农民在城市很难找到合适的工作;另一方面,土地被征用后其生活成本又明显地高于农村,这对失地农民来说是一个严峻的考验。在失地后,农民转入城市或者城郊经济适用小区居住,非农收入几乎是家庭收入的全部来源。对比征地前后家庭主要收入的来源,家庭收入更趋向多样化,农地耕作收入从51%下降至5%,而工资与打零工所得分别从30%和13%上升至38%和43%,可见在失地农民就业方式转变为非农就业后,家庭收入结构也出现了明显变化,非农收入成为家庭收入的主要来源。同时,失地农民收入水平变化分为2种趋势,对比失地农民被征地前后收入水平,收入在500元及以下的从12.7%上升为16.0%;在501~1 000元之间的从45.8%变化为34.4%;收入在1 001~2 000元的由32.5%上升至41.5%。总体上,失地农民在失地后由于就业方式的转变,收入有了小幅增加。但因为失地后生活开支明显增加,25%非农就业的失地农民因为本村土地被征用而出现收入水平上升,但53.5%以农业为主要收入的失地被农民却因为土地被征用而出现收入水平下降。根据调查结果,84.9%的失地农民认为家庭支出相比征地前增加了,主要表现在食品支出、教育费支出和物业管理支出等方面。一是失地农民家庭每天生活的开销主要是食品消费。在征地之前,一般家庭的食品消费基本上是自给自足的,而在征地后都需要从市场购买,这是一项主要支出。二是失地农民来到城市后,普遍感到孩子的教育成本增加,一方面是学费,另一方面是补习家教费。三是农民在小区购房后需要支付物业管理费用,相对于住在农村而言家庭支出就多出一项[6]。因此,农民在被征地后收入增加少与支出增加多的矛盾,将使其陷入生活困境中,使失地农民趋向边缘化。

1.3社会保障的缺失

失地农民边缘化也表现在社会保障的缺失,虽然地方政府有针对失地农民的生活、就业以及其他内容的保障,但是失地农民真正能受益的却不多。完全失地农民享受集体福利减少,也被排斥在国家对城市社会保障体系之外,两头不沾边。根据调查,被征地后失地农民的农村合作医疗的参保率从征地前的63.9%降至39.2%,下降了24.7%;而与此形成对比的是城镇居民医疗保险的参保率只增加了7.2%,农村合作医疗下降幅度和城镇居民医疗保险的增加量差距很大。根据调查结果,不仅是社会保险参保率低,失地农民参加基本社会保障的积极性也低。在调查中被问及失地农民基本生活保障和被征地农民生活补助费这些社会保障项目时,66.5%的失地农民没有参加被征地农民基本生活保障,61.2%的失地农民没有享受被征地农民的生活补助。在我国,由于农村地区缺乏社会保障制度体系,农民所占有的农村用地在客观上起到了社会保障的功能。当农民失去土地时,如果不能同时建立相应的社会保障制度体系,则意味着农民也将同时失去了社会保障。而在征用土地时,为了操作简便,通常给予农民一次性货币补偿,很少为农民办理社会化养老和医疗保险;同时,由于失地农民绝大多数都没有转为城市居民,因而他们一般也不能享受国家只向城市市民提供的最低生活保障;就失地农民本身来讲,因为所得补偿费低微,大都无力自行购买商业性保险。因此,在失地农民就业遭遇困难,没有稳定经济来源,得到的补偿、补助费又花光之后,他们就不可避免地沦为无地无业的边缘化人群[7]。

2失地农民被“边缘化”原因分析

2.1失地农民自身条件限制

失地农民由于学历低、缺少技能以及年龄偏大,因而在城市就业困难且收入偏低,为证明该假设利用SPSS做模型分析。

工作、学历和年龄经过检验呈线性相关关系,假设工作=Y,年龄=X1,学历= X2,X1 和X2作为自变量,Y作为因变量建立一个简单的回归模型:Y=β1 X1+β2 X2+ε。

在调查中把年龄分为6组且赋值1~6,数值越大年龄越大;学历分为7组,赋值1~7,数值越大学历越高;工作性质分为10种,赋值1~10,主观认为值越大工作状态越不好,值为10时为失业。利用最小二乘法在SPSS中得到表1。可以看出学历、年龄和工作的相关性,可知年龄与工作呈正相关,β1=0.197,且显著,说明年龄越大工作状态更不好;学历和工作呈负相关,β2=-0.550,且显著,说明学历越高工作状态越好,失业的可能性更小。得出回归模型:Y=0.197 X1-0.550 X2。

因此,失地农民边缘化的一个重要原因是因为自身综合素质不能适应城市就业的要求,就业非正规化使失地农民缺少对新进入的群体的认同感,而逐渐被边缘化。

2.2土地征用制度的缺陷

我国土地征用制度经过了3次制度变迁,总体来说我国征地补偿实行相当补偿原则、土地流转的政府垄断权、强调土地征用的强制性和重视政府安置责任等[4]。由于土地征用制度的缺陷,征地过程中存在很多问题,如征地范围过宽、征地补偿标准偏低、短期行为明显、货币安置是主要安置方式、政府征地行为不规范[3]。

政府享有土地流转的垄断权可以强制征用土地,会导致土地征用权被滥用,土地补偿也会出现分配不公平。按照相当补偿原则,现行土地补偿是以土地前3年年均产值为基准确定的,简称“产值倍数补偿法”。我国对于失地农民的安置办法,目前主要采取货币安置的办法,向失地农民一次性发放征地补偿安置费,按照《中华人民共和国土地管理法》规定:征用耕地的土地补偿费为征用前3年平均年产值的6～10倍,安置补助费为4～6倍;征地补偿共有4项:土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。但从细则看,农民个人所能明确获得的只有地上附着物和青苗补偿费,仅占征地补偿的极少部分。从调查情况看,征地用途中用于房地产开发占59%,经济开发区建设占22.6%,用于公共基础设施的有10.2%。户被征用土地2.1hm2,平均户补偿额为10 024元,按照每公顷土地征地价和拍卖价30倍的差额计算,失地农民明显没享受到土地增值收益。根据国土资源部统计,地方政府土地出让金每年平均达450亿元以上,而同期征地补偿费只有91亿元,2002年上半年全国累计收取土地出让金达到6 000亿元,压低征地补偿标准,高价出让,成为地方政府取得财政收入的一个重要组成部分[4]。

2.3集体土地所有权的缺陷

在对征地补偿金的满意程度的调查中,不满意征地补偿的失地农民有63.6%;非常不满意的有21.5%,占被访者的绝大多数。由于集体土地所有权产权、主体和性质界定上的缺陷,使失地农民很难在征地时得到合理的补偿。

集体土地所有权的产权缺失,使失地农民无法有效地保护其土地产权。由于现行的土地产权制度没有赋予农民对土地的处置权,集体土地不得出让,集体土地所有权不得转让,国家可以对土地进行强行征用,这使得失地农民的土地产权保障程度很低,且具有很大的不确定性,政府以公共利益为目的征用农民土地,农民的土地财产权益往往受到集体侵害[4]。集体土地所有权主体缺位,使农民丧失维护自身利益的组织保障,使征地价格偏低或征地收益分配不合理。通常情况下农村土地的所有权通常由村委会或村民小组甚至村党支部行使,而这些都不能算作真正的农村集体经济组织。由于农村土地集体产权主体的缺失,使集体土地在被征用过程中,没有人真正代表和维护农民的利益。集体土地所有权性质的界定模糊,导致征地权扩大化甚至滥用和失地农民利益受损。《宪法》、《土地管理法》和《土地包法》等与土地有关的法律都规定,村土地归农民集体所有,但是作为集体构成要素的个体的农民和集体的关系却未做具体规定,使农民在与集体或者征地方协商时处于被动地位。

3社会保障型安置

3.1社会保障型安置模式

目前征地安置方式有很多种,其中比较成功的有3种安置模式:即南海保留产权型安置模式、芜湖集中开发型模式、嘉兴土地换保障型模式。

根据上海、苏州和嘉兴等地的经验,土地换保障就是“三统”和“一分别”,“三统”是指:统一实施征地、统一补偿政策、统一办理失地人员农转非和养老保险;“一分别”是指对不同年龄段安置对象分别进行安置。采用3种方法:一是把失地农民纳入城镇社会保障体系中保证农民在失地后生活水平不会下降;二是按照“政府补贴一点,集体出资一部分,个人负担一部分”的原则筹集保障基金;三是区分对待不同类型失地农民,采取不同社会保障方法[3]。再就业服务就是为失地农民加强劳动技能培训,提高失地农民适应新的生产方式的技能,帮助失地农民尽快实现就业岗位从农业往二、三产业转移。主要采用的方法有:一是加强劳动技能培训;二是提供就业平台;三是制定优惠政策。

3.2社会保障型安置模式设想

调查显示,失地农民边缘化的直接原因是在征地后无法获得生活和就业方面的保障,因此为减少失地农民被边缘化的可能性,采用社会保障型的安置模式很有必要。南京市2007年国民生产总值3 015.72亿元,人均已达56 953元,为失地农民建立较为系统的社会保障提供了财力支持;同时,南京处于长三角地带,教育资源丰富,完全有能力为农民工提供更有价值的再就业服务,这是实行保障型安置模式的基础。

按照年龄和自身条件的不同将失地农民分为3类:一是保养人员(男60周岁以上,女55周岁以上和残疾人员);二是剩余劳动力(男16~60周岁,女16~55周岁);三是被抚养人(16周岁以下)。按照土地社会保障价值测算,为残疾人员提供适当补贴和投保,为老年人交纳养老保险,以人寿保险公司2.5%的保险收益和不低于投资收益的70%的红利作为养老保险金发放给他们。对被抚养人实行一次性货币安置,当其进入劳动年龄或者学习毕业就业时提供就业服务。对于剩余劳动力则采用参加保险和再就业服务的双重安置方法,失地农民参加养老保险按照“三个一点”原则筹集基金,政府出资部分不应低于保障资金总额的30%,从土地出让金收入中列支;集体承担部分不低于保障资金总额的40%,从土地补偿费用中列支;个人承担部分从征地安置补助费中抵交[7]。同时,为他们提供就业咨询、就业培训、创业补贴等再就业服务,鼓励失地农民重新就业或创业。

4致谢

本文数据来源于南京农业大学劳动与社会保障专业06届全体同学参加的由刘浩老师组织的社会保障专题调研“南京市失地农民调查研究”,在此诚挚地感谢刘浩老师的指导和全体同学的努力。

5参考文献

[1] ECUADOR.International Market Insight Reports[M].New York:NO-PGCIT, 1997.

[2] 周荫祖.科学发展观与“城乡统筹保障制度[J].南京社会科学,2004(S1):373-379.

[3] 廖晓军.中国失地农民研究[M].北京:社会科学文献出版社,2005.

[4] 刘海云.边缘化与分异:失地农民问题研究[M].北京:中国农业出版社,2007.

[5] 曲亮.失地农民边缘化问题的研究—基于非正规就业角度的分析[J].现代农业科学,2009,16(1):128-131.

[6] 叶继红.南京城郊失地农民生活满意度调查与思考[J].中国软科学,2008(1):2-6.

[7] 李红旗,刘惠英.南京市失地农民社会保障建构设想[J].江西农业学报,2008,20(4):140-143.