我国保安处分发展滞后的刑事政策分析

赵　越

摘要：我国保安处分措施散见于刑事立法和行政法规之中。相比较西方国家的保安处分制度，我国的保安处分措施在系统性、法律形式、稳定性、裁决程序、监督机制等方面存在欠缺。究其原因，宏观方面主要由于国家本位型刑事政策的主导，传统刑法理念打击犯罪有余、预防控制不足。随着我国刑事政策转型和刑罚理念的转变，保安处分制度的发展必将有所突破。

关键词：保安处分；特征；刑事政策；人身危险性

中图分类号：D91文献标识码：A文章编号：1672—1101(2009)01—0032—04

我国目前没有典型意义上的保安处分制度，我国的法律、法规中也没有“保安处分”一词。但是我国却存在类似国外保安处分的犯罪预防措施，只是它们没有形成独立的体系，散见于各个层次的立法中。“在我国，保安处分实际上已经默默存在并发挥了重要作用”。我国的保安处分措施与国外保安处分制度相比，在指导理念、体系设置等领域仍存在很大差别。本文将对我国现行法中的保安处分措施分析其特点及缺陷，并对其在我国发展滞后的原因进行探悉。

一、我国现行法上的保安处分措施

我国现有的保安处分措施，散见于刑事立法和行政法规之中。大致分为以下几类：

(一)剥夺、限制人身自由的保安措施

1劳动教养，是对有违法犯罪行为尚不够追究刑事责任的人所采取的一种。强制性教育改造措施。2收容教养，是将实施了危害社会行为但不负刑事责任的少年所采取的强制性教育保护措施。3收容教育，是将卖淫、嫖娼人员强制集中在收容教育所内进行法律教育和道德教育，组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的强制矫正措施。4强制治疗，是国家以公权力强制那些实施危害社会行为的无刑事责任能力的精神病人和患有性病的特定行为人接受医疗的保安措施。5强制禁戒，是将吸食、注射毒品成瘾者收容于戒毒所，通过隔离治疗，强制戒除其不良瘾癖的保安措施。

(二)限制从业自由的保安措施

1禁止驾驶，是对违反交通法律、法规的人，吊销其机动车驾驶执照，在一定时间内禁止驾驶机动车辆的行政制裁措施。2禁止从业，是指对利用职业或营业进行违法犯罪的人，在一定期间或者永久剥夺其从事该项职业的一种防止危害的处分措施。

(三)没收财物的保安处分措施

1供犯罪所用之物。如《刑法》第64条规定：“犯罪分子的违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。”

2犯罪所生之物。如《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第10条规定：“组织、强迫、引诱、容留、介绍他人卖淫以及卖淫的非法所得予以没收。”3危害社会公共安全的危险物。如《关于禁毒的决定》第8条第1款规定：“吸食、注射毒品的，由公安机关没收毒品和吸食、注射器具。”

二、我国现行法上的保安处分措施评述

(一)我国保安处分措施的特点

1客观性。国外保安处分适用的基本条件是行为人具有人身危险性，注重考察的是行为人的主观方面；我国刑法中人身危险性概念研究尚不够深入，保安处分措施适用的着重点仍在于对象的客观行为。在执行过程中，没有建立起相应的行为人人格调查制度，也未设置其它的人身危险性判断程序。

2行政性。我国保安处分措施的行政性主要表现在两个方面。其一，我国保安处分措施的规定散见于刑事法律或行政法律规范，其中行政法规占绝对多数。之所以劳动教养和收容教育制度化和规范化程度较高，就在于这二种措施有相对完整的行政法规依据。刑事立法上的保安性条款，除了没收财物的规定外，基本上都不具备完整的法律规范体系可供独立操作，保安处分措施的具体实施更多要由行政规范来运转。其二，国外保安处分一般由法官、检察官宣告，而我国的保安处分措施多数由行政机关适用。

3政策性。在我国，刑事政策、刑事立法和刑事司法构成控制犯罪的大系统。在刑事政策中，这些保安处分措施居于十分重要的地位，能够体现我国社会政策和刑事政策变化和发展的要求。因此我国的保安处分措施具有很强的政策性。像我国的劳动教养、强制医疗等保安措施，实践中一直就是政策所起的作用多于法律。政策能指导保安措施的立法和实践，同时保安措施也能适应社会形势的需要并不断地发展，表现出很强的针对性和灵活性。

(二)我国保安处分措施的缺陷

1缺乏系统性

这表现为：其一，我国保安处分措施缺乏统一的指导思想和适用原则。虽然都是从预防犯罪、保护社会的角度出发，但是各项具体措施的适用条件，适用方法都缺乏统一规定，没有形成统一的指导思想。其二，我国关于保安处分措施的法律规定数量很多，但各种措施之间缺乏有机联系，不能协调一致，无法形成一个完备的保安处分法律体系。各项保安处分措施在适用对象上没有鲜明的界线，与其它的法律制度之间也常出现功能重叠现象。

2缺乏完备的法律形式

各项保安处分措施的具体规定方面，存在着法律化不足的问题。其一，我国保安处分措施的法律表现方式比较杂乱。散见于刑法典、单行刑事法律、行政法规之中。其二，在立法内容上，除了劳动教养和收容制度有较为具体的实施措施和方法之外，其它保安处分措施的立法内容过于概括、空洞，缺乏具体可操作的法律依据。

3缺乏稳定性

我国的保安处分措施没有统一的指导原则，也没有科学系统的理论体系支撑，许多都是根据当时社会形势因时、因事而设，具有针对性，却缺乏普适性。随着社会发展，很多保安处分措施不适应新的社会形势，一改再改，缺乏通盘考虑。比如收容遣送适用对象和条件一再变动，后来还是不适应社会要求，最终废除了这项制度。

4缺乏公正的裁决程序

我国保安处分措施在立法上大都是实体性规范，很少规定适用和执行程序，即使规定也相当简单，尤以简单的行政程序居多。与司法程序以公正性为主要特征相比，行政程序更加注重简便和效率。而保安措施有不少涉及到人身自由的剥夺与限制，缺乏程序性的制约，侵权现象就难以避免。

5缺乏有效的监督机制

我国现行法中的保安处分措施在执行和适用过程中普遍缺乏监督机制。以相对完善的劳动教养制度为例，人民检察院作为法定的监督机关，先后颁布了《人民检察院劳教检察工作办法(试行)》和《人民检察院劳教检察办法》。但这些规定的主要内容都侧重于事后监督，即“对劳教所执行劳教决定和监管活动是否合法实行监督。”这其中缺少最有效的一环——对劳教行为的审查批准进行监督。与同为限制人身自由的刑罚相比，这种监督侧重于形式而缺乏有效内容。

三、我国保安处分制度发展滞后的根由

综上，我国现行法上存在不少类似国外的保安处分措施，但我国尚未建立西方式的保安处分制度。在20世纪，作为刑事政策理念指导下的一项刑

法制度，保安处分就已经逐渐完善，并在西方世界盛行不衰。“随着时代的迈进，保安处分又从西方走向东方，且唐哉皇哉地步入前苏联、古巴等社会主义国家的刑法典。”这项被誉为现代刑罚合理化道路上的“三驾马车”之一的法律制度为什么迟迟得不到我国立法上的青睐呢?保安处分制度在我国本土化过程中发展滞后的原因到底是什么?以下笔者将从宏观刑事政策的角度进行分析：

一项刑法制度的创立与发展离不开刑事政策理念的指导，因此，从刑事政策角度研究保安处分制度的发展能够提纲挈领。刑事政策运行中的三种基本理想形态为国家本位型刑事政策、国家·社会双本位型刑事政策和社会本位型刑事政策。“任何一个国家的刑事政策都不可能是静态的一种模式，而且在相对稳定的某一形态中包含着不同模式的要素，但又必须有一种主要模式要素占主导地位。”我国传统的刑事政策为国家本位型刑事政策，即国家至上，“国家反应可以随心所欲地指向犯罪人，也指向越轨者”，“国家不受任何外部标准的干预，也没有任何的限制，……强行要求对统治规范的绝对服从”。我国的刑事政策发展可以划分为两个阶段：其一，新中国成立后，在总结新民主主义革命经验的基础上确立了惩办与宽大相结合的基本刑事政策。其二，从改革开放到20世纪末，我国确立了“综合治理”的刑事政策。

1新中国是在经历多年战乱、贫困落后和社会治安极为混乱的旧中国的废墟上建立起来的。“据统计，1950年全国各种刑事犯罪案件达51万起。当时全国人口总数为5.5亿，发案率达0.93‰。这在新中国历史上，可以称之为犯罪高峰期之一。”这一时期，党的“八大”确立了“惩办与宽大相结合”的刑事政策，基本理念是：

(1)国家至上。“在刑事政策上，片面强调无产阶级专政的思想，突出对犯罪的镇压功能，而对保障人民民主和公民的其它权利却相当忽视。”

(2)法律工具论。法律只是进行阶级斗争和专政的工具，在这种理念指导下的中国刑法理论，不谈刑法的功能，只谈刑法的工具价值；不谈刑法对国家刑罚权滥用的限制和刑法保护公民权利的功能，只谈刑法服务于国家。在这种刑法理念下，保安处分当然无用武之地。

(3)政策至上。当时强调政策是法律的灵魂，对法律起指导作用；法律是政策的保障，是实现党的政策的工具。政策高于法律，在维护社会治安方面又过多的依赖于政策。政策固然有其合理性的一面，但过分依赖政策是一种变相的人治。在这种国家本位型刑事政策的指导下，国家刑罚的目的不是预防犯罪，而是惩罚和消灭犯罪。刑事政策积极追求的就是镇压犯罪，保护国家利益，维护稳定的社会秩序这一政治目的，同时对个人权益表现漠视，通过牺牲个人利益追求稳定的社会秩序。

以上的分析可以看出，新中国成立以来，在相当长的时期内，是国家本位型刑事政策在起主导作用。在这种刑事政策的指导下，国家刑罚的目的不是预防犯罪，而过分强调惩罚和消灭犯罪。刑事政策积极追求的就是镇压犯罪、保护国家利益、维护稳定的社会秩序的政治目的；同时又表现对于个人权利和利益的漠视，通过牺牲个人利益而追求稳定的社会秩序。

一项法律制度的产生与发展，必须与当时的社会形势相适应，社会形势尤其是治安形势引领刑事政策，刑事政策又推动刑事司法活动。在国家本位型刑事政策的主导下，注重研究行为人的主观心理状态，强调预防犯罪，保卫社会的保安处分理论无从产生，保安处分制度的确立更是无从谈起。

2以“综合治理”的刑事政策代替“惩办与宽大相结合”的刑事政策应该说是我国刑事政策的转型，新的模式代替旧的模式也是刑事政策必然的发展规律。但是刑事政策的转型必须与社会形势的变迁保持协调，才能更有效地发挥作用。而在这一时期，我国正处于社会转型的起步时期，社会旧体制还未得到改变。“综合治理”的刑事政策的提出，可谓刑事政策模式转型的超前启动，正因如此，使其必然经受到阵痛期的考验。

社会治安综合治理是在充分发挥司法机关职能作用的同时，动员全社会的力量，综合运用政治、经济、法律和文化等多种手段，来维护社会秩序，保障社会稳定。它与西方的社会防卫运动思想有共通之处，西方的社会防卫运动又是保安处分建立的前提。但这一时期我国保安处分制度仍没有确立，究其根由，我国“综合治理”的刑事政策缺乏生长、发展的土壤和条件，因此面临着冲击与挑战。表现在以下几个方面：

(1)“综合治理”的刑事政策超脱于社会现实。我国实行改革开放以来一直处于长期的经济体制、社会体制转型之中。在转型期间，旧体制基础上的利益格局发生重大变动，而新的体制又未建立起来，仿佛存在于“无序化”状态。社会整合功能失调，导致社会秩序混乱，各种犯罪日益增多，新型犯罪不断出现。这对重在预防的“综合治理”刑事政策来说是个莫大的考验与难题。

(2)这一时期，我国仍是国家本位刑事政策占主导地位，国家至上的理念并没有因为“综合治理”刑事政策的提出而有根本改变，因此难以形成国家和社会二元格局的预防犯罪体系。

(3)刑罚观念滞后。我国刑罚长期以来重视打击与镇压，强调对犯罪的惩罚功能，而忽视了刑罚的预防功能。这样的观念难以轻易改变，“综合治理”刑事政策的效用也难以在短期内突显出来。因此，在这段时期，保安处分制度尚缺乏建立的土壤。

新社会防卫运动对世界各国刑事政策的走向影响深远，推动了欧洲刑法的改革，促使保安处分制度确立完善。我国建立“综合治理”刑事政策的社会背景与其有十分相似之处。相信随着我国国家与社会二元社会结构的初步形成与发展，为国家?社会双本位型的刑事政策的确立奠定了社会基础；社会主义法制的逐步完善，为国家?社会双本位型的刑事政策提供了法制基础。客观上就要求在打击犯罪的同时，应当组织起多层次的以人权保障为宗旨的防卫社会的网络体系，保护人权、预防犯罪、防卫社会成为在这种刑法体系下关键的字眼。保安处分制度迎合了这一目标要求，其宗旨与我国根本的刑事政策是一致的。具备了刑事政策上的基础，保安处分制度在我国的确立及其本土化过程将逐渐进入人们的视野。

责任编辑范君