我国“逮捕”批准或决定机关之中立性分析

刘海蓉

一、何谓批准或者决定逮捕程序中的中立性

对犯罪嫌疑人实施逮捕是刑事诉讼中为了保障刑事诉讼程序的顺利进行而规定的强制措施,逮捕意味着对犯罪嫌疑人人身自由的剥夺。为保证批准或决定逮捕机关正确行使批准或决定逮捕权,要求批准或决定机关具有中立或超然的地位,其目的是保证逮捕的正确运用和保障犯罪嫌疑人人身自由不受任意侵犯。

有学者认为,中立性原则表现在逮捕制度上,便是实行令状原则,该原则有两层含义:一是追诉机关无权自行剥夺或限制公民的基本权利和自由;二是剥夺或限制公民的基本权利和自由的决定应当由处于“中立或超然”的第三方,即由中立的裁判者作出。[1]该学者论证的结论是檢察机关因为不中立所以不应享有批准或决定逮捕权,而对中立原则的定义是追诉机关无权自行剥夺或限制公民权利,由于检察机关是追诉机关,所以检察机关不应当拥有批准或决定逮捕权,这种分析与论证在逻辑上本身是有问题的。

中立性或超然性原则来源于英国的自然公正原则,后被程序正义原则所取代。中立性或超然性原则包括以下内容:任何人不能为自已案件的法官;裁判结果中不应包含有纠纷解决者个人的利益;纠纷解决者不应有支持或反对某一方的偏见。

在批准或决定逮捕程序中,中立性有两点要求:一是机关的中立性;二是利益的中立性。机关的中立性表现在批准或决定逮捕机关与提请逮捕机关和犯罪嫌疑人之间保持中立,不会因存在隶属、指挥与被指挥等关系而作出不正确的决定。利益中立性是指批准或决定逮捕机关的批准或决定逮捕行为与是否批准逮捕不存在利益关系。

刑事诉讼的审前程序主要包括侦查阶段和提起公诉阶段。提起公诉阶段,检察机关指控犯罪嫌疑人有罪,与犯罪嫌疑人处于对立面,希望犯罪嫌疑人受到刑事处罚,此时,检察机关地位不中立。在公诉阶段的地位不中立并不能说明检察机关在侦查程序中的地位不中立,在侦查程序中检察机关更为主要的角色是法律监督者,其地位是中立的。这一点可以在行政处罚程序中得到印证。为实现程序正义,各国在行政程序法中都规定了听证,且规定听证由行政机关的非调查人员主持,非调查人员是行政机关的工作人员,从总体而言,非调查人员由于隶属于行政机关而不具有中立性,但在听证程序中,当其面对调查人员与被处罚时,其又具有中立性。各个国家法律均承认非调查人员主持听证会的中立性,并未因其属于行政机关工作人员而否认其中立性。因此,可以认为,在完整程序中不具有中立性的机关,在局部程序中可能具有中立性,在此阶段不具有中立性的机关,在彼阶段可能具有中立性。机关的中立与不中立在不同阶段有不同的表现。

如果中立是绝对的,则要求批准或决定逮捕机关与侦查机关和犯罪嫌疑人无任何关系,且从各个层面看均无利益关系。不论是在国外,还是在中国,绝对中立的机关是无法找到的。在我国目前刑事诉讼的构造中,不论是警察、检察官还是法官,均承担有追究犯罪的职责,从整个社会层面看,他们均不具有中立性,而在实际操作中,警察、检察官和法官往往又有各种各样的关系。因此,中立性只能是相对的。

二、检察机关批准或决定逮捕是否具有中立性

我国检察机关批准或决定逮捕有两种方式:一是公安机关提请,检察机关批准;二是检察机关对自己侦查的案件自行决定。在这两种方式中,检察机关的中立地位状况是不一样。

(一)批捕案件中检察机关具有中立性

公安机关侦查后提请批准逮捕的案件,检察机关在批准逮捕环节具有中立性。原因有以下几点:

第一,从机关角度考查,检察机关具有中立性。我国《刑事诉讼法》第7条规定,“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”按此规定,我国人民法院、检察机关和公安机关相对独立,各自在自己权限范围内行使权力,我国未采用检警一体的体制,不存在检察机关指挥公安机关侦查的问题。检察机关对公安机关的侦查活动实施监督,发现有违法侦查行为的,有权要求公安机关改正。从机关角度看,检察机关与公安机关不存在隶属和指挥与被指挥关系,检察机关与公安机关不存在利益关系,检察机关具有中立性。

第二,从利益角度考查,检察机关具有中立性。在批准逮捕环节,我们无法找到检察机关与批准逮捕行为有利益关系。相反,如果检察机关偏向公安机关,对不该逮捕的人批准了逮捕,检察机关应承担赔偿责任。

第三,从程序阶段性角度考查,检察机关具有中立性。从整个刑事诉讼程序看,检察机关是公诉机关,承担追究犯罪行为人刑事责任的职责。公诉人的角色决定了检察机关在公诉阶段决定对犯罪嫌疑人批准逮捕不具有中立性,因为检察机关会为了公诉的需要批准逮捕。但在侦查阶段,检察机关还未进入公诉人的角色,承担的是对侦查实施监督的职责,不会为了今后的公诉而滥用批准逮捕权,因此,侦查阶段的检察机关具有中立性。

考虑到我国公安机关、检察机关和法院追究犯罪的需要,由人民法院或检察机关行使批准逮捕权的中立性均具有相对性。这里就有一个由谁批准逮捕更具中立性问题。侦查阶段,检察机关、人民法院与公安机关、犯罪嫌疑人均无直接利益关系,因此,检察机关与人民法院批准逮捕均具有相同的中立性。但如果由人民法院批准逮捕,会导致其在随后的审判程序中地位不中立。在检察机关审查起诉阶段,由检察机关批准逮捕,检察机关与批准逮捕行为有利益关系,因此,检察机关地位不中立。在审判阶段,由检察机关批准逮捕,逮捕行为会沦为配合公诉的手段,因此,检察机关批准逮捕地位不中立;如果由人民法院批准逮捕,逮捕行为也可能会沦为配合审判的手段,人民法院决定逮捕其地位也不中立。

(二)自侦案件中检察机关不具有中立性

检察机关对部分案件的自侦、自捕和自诉三权集于一身,要求改变这种状况的呼声较高。这种体制存在的问题是,检察机关行使权力缺乏监督,决定逮捕时的地位也不中立,容易滥用权力,不利于保障犯罪嫌疑人的权力。要改革这种状况有两种选择:一是取消检察机关案件侦查权;二是将决定逮捕权交由人民法院行使。有学者认为,“所谓检察机关是否有侦查权问题,从根本上就是不存在的问题。也就是说,在中国,并没有一股否认检察机关侦查权的思潮,而是有人主张检察机关不应当拥有没有任何第三方监督的侦查权。”[2]公安机关的侦查权属于一种特殊的行政权,而职务犯罪案件等又主要发生在行政管理领域,从中立性及公正性角度看,由检察机关侦查此类案件比较恰当,因此,检察机关行使部分案件侦查权是合理的,也是必要的,取消检察机关案件侦查权的思路不可行。因此,改革检察机关自侦、自捕、自诉状况的现实选择就是调整检察机关决定逮捕的权力,保证决定逮捕机关地位的公正性。

调整检察机关自侦案件决定逮捕的权力也有两种可选择方案:一是将此类案件的批准逮捕权交由人民法院行使;二是将此类案件的决定逮捕权交由上级检察机关行使。实际上,两种方案都存在问题,由人民法院行使决定逮捕权存在可能导致审判结果不公正的问题。上级检察机关行使逮捕权虽然解决了同一机关侦查和决定逮捕的问题,但我国上下级检察机关之间存在领导与被领导的关系,上级检察机关决定逮捕下级检察机关侦查案件的嫌疑人,其地位也不中立。另外,在实际操作中还可能出现,为避免更上一级检察机关的领导或监督,市一级的人民法院可能将原本由自已侦查的案件交由基层检察机关侦查,然后由自己决定逮捕,这种状况的结果是由上级检察机关决定逮捕的改革流于形式。我国新一轮司法改革确认为上一级检察机关行使下级检察机关侦查案件的逮捕决定权,要让此方案发挥作用,需要从制度上保证逮捕决定机关的中立性。

三、人民法院批准或决定逮捕是否具有中立性

主张取消检察机关批准或决定逮捕权的人大都认为应当由人民法院承担批准或决定逮捕的职责。不少学者还就人民法院承担批准或决定逮捕权提出了具体方案。“实行司法令状主义,由法官决定是否对嫌疑人、被告人进行逮捕、羁押,是改革我国逮捕制度进而改革我国司法制度的重要一環。实行逮捕司法令状的具体设计,可以考虑适当参酌国外的做法,比如在每一法院设3名专职法官轮值负责签发逮捕证与羁押证,逮捕可分为有证逮捕与无证逮捕,有证逮捕即依令状逮捕,检察官或警察认为需要逮捕嫌疑人时,应当向法官提出申请书(含逮捕的理由),法官依逮捕需具备的实质条件进行审查,具备法定条件,同意逮捕,即签发逮捕证。”[3]

从上述观点可以看出,认为应当由法院行使批准或决定逮捕权,其理由不外乎二个,一是国外大多由法官行使批准逮捕权,二是与检察官相比较,法官更具有中立性。

法院或法官就具有中立性吗?

从宏观上看,我国刑事诉讼的目的之一就是打击犯罪,公安机关、检察机关和人民法院均承担打击犯罪和追究犯罪行为人刑事责任的职责,从这一点来看,人民法院与检察机关并无区别。如果从此角度说检察机关不具有中立性,那么人民法院也不具有中立性。

从微观上看,在侦查程序中,由人民法院行使批准或决定逮捕权的确具有中立性,人民法院不论在机构或利益上均可与侦查机关和犯罪嫌疑人保护中立。但问题是,人民法院在侦查环节中拥有批准或决定逮捕权,决定了其审判程序中不具有中立性。根据我国国家赔偿法规定,错误批准或者决定逮捕的,需要承担赔偿责任。但在我国目前的制度下,在侦查阶段法院要作出正确的批捕决定是有很大难度的。因为现行刑事诉讼法规定在侦查程序中律师不享有调查取证权,那么法官在没有辩方律师的介入和取证的情况下来决定是否批捕,很多情况下是听侦查机关的一面之辞,很难说作出的是一个公正的决定。但如果这个决定是错误的会有什么后果呢?为避免承担赔偿责任,法院的现实选择很可能是既然批准逮捕了就会定罪,将批准逮捕与认定犯罪统一起来。由人民法院批准或决定逮捕不利于保证审判结果的公正,对保障犯罪嫌疑人的权利而言,审判的不公正其危害更大。

学者们提出法官行使批准或决定逮捕权时,设置专职轮值法官专司批准或决定逮捕,这样能够保证法官独立行使职权吗?在我国目前的体制下,法官在院长或审判委员会的领导下开展工作,很难独立、公正的行使批准或决定逮捕权。而且由法院行使批准或决定逮捕权,中立性问题主要发生在审判环节,逮捕环节看似的中立性很可能导致审判环节的不中立。

四、结语

机关中立性是正当程序的要求之一,为实现实体公正和程序正义,批准或决定逮捕程序中还应当引入正当程序原则。批准或决定逮捕机关的中立与正当程序原则的结合,才能促进我国批准或决定逮捕权的正确运用。首先,我国检察机关批准或决定逮捕程序中的书面审查为言词审理,明确检察官作出批准或不批准逮捕决定前应当面见犯罪嫌疑人,听取犯罪嫌疑人的陈述和申辩。其次,检察官应当听取犯罪嫌疑人“无逮捕必要”的陈述,并对其陈述充分证实。犯罪嫌疑人提供证据或者提供其他条件能够证明无逮捕必要的,不批准或者决定不逮捕。再次,对部分是否逮捕争论较大的案件,应当举行听证会,由检察官主持,侦查机关办案人员、犯罪嫌疑人及其代理律师参加。特别是对检察机关自侦案件批准或决定逮捕案件,应当举行听证会,通过程序正义避免机构不中立带来的问题。最后,建立羁押环节的异议程序。犯罪嫌疑人被批准逮捕后,因情况变化可能不再符合逮捕条件,此时

应当变更强制措施,撤销逮捕决定。

注释:

[1]万永海、孙连钟:“程序正义与逮捕制度的正当性”,载《理论前沿》2003年第8期,第43页。

[2]高一飞:“从部门本位回归到基本理性——对检察机关职权配置的思考”,载《山西大学学报》(哲学社会科学版)2008年第6期,第87页。

[3]吴四江:“逮捕制度规范化研究”,载《云南警官学院学报》2007年第3期,第84页。