创新项目管理方式 提高扶贫资金效益

江西省会昌县属国家扶贫开发工作重点县。全县辖19个乡(镇)、243个行政村，总人口46万。有“十一五”扶贫开发重点乡(镇)11个，重点村52个，新增重点村57个。近年来，在县委、县政府的正确领导和省、市扶贫办的关心指导下，扶贫开发工作取得明显成效。尤其是2008年以来，会昌县扶贫办通过创新项目管理责任制、项目招议标、项目资金拨付、项目做账方式，扶贫效益明显提升，很多乡(镇)领导和重点村的干部都说，扶贫资金使用管理得到了进一步规范，实实在在落实到了项目上，项目实实在在建在了老百姓的心坎上，老百姓的生活水平实实在在得到提高。2008年11月，会昌县扶贫办顺利通过省审计厅强农惠农资金审计检查；2008年12月，会昌县扶贫办被省扶贫办、省财政厅评为全省财政扶贫资金绩效考评先进县，奖励30万元用于扶贫开发；2009年2月，会昌县扶贫办被市扶贫办评为2008年度全市扶贫开发工作先进单位。

一、创新项目管理责任制方式，改由业务股室单独管理为分乡镇划片管理和业务股室管理相结合

项目管理水平的高低，直接影响到扶贫成效的大小。以前，会昌县扶贫项目均由业务股室进行管理，实行股室工作责任制。随着扶贫开发工作任务的增多，尤其是扶贫重点村数量的增加，仅靠计统股的2个人，势必难以对全县109个重点村的项目建设监管到位，这是其一；其二，由于股室工作性质的不同，致使有些股室工作量大，经常加班加点，有些股室工作量小，往往无所事事。为解决项目监管不到位和于职工工作量大小不均等问题，我们打破条条块块管理的方式，按照重点村数量的多少，将全县19个乡(镇)划分成4个工作片，由县扶贫办的4个副科级领导带领所分管股室的同志进行挂片管理，将干部挂片管理工作责任制贯穿到每个乡镇、每个重点村和每个项目。项目情况汇总、业务指导则由业务股室负责。做到各记其功、各负其责，使人人身上有任务、个个肩上有压力，合力抓好扶贫开发各项工作。

二、创新项目招议标方式，改由重点村自行招议标为县扶贫办派员监督招议标

从2002年实施整村推进扶贫开发以来，会昌县重点村的项目招议标工作一直由重点村自行组织。通过调查发现，由重点村自行招议标越来越显现出其不利的一面：一是工程造价偏高。由于村干部经验不足，相关业务知识欠缺，对工程预算审核不准确、不全面，导致工程造价偏高；二是不能完全保证工程质量和进度。由于多种因素的影响，参与招议标的施工单位或人员，往往是本村或邻村人员，由于村一级人员经济实力不强，往往造成工程进度不能保证。同时在监督中。由于是本村邻里人，监督人员往往“睁一只眼、闭一只眼”不愿得罪人，为工程质量带来隐患；三是村级组织评标能力差。由于投标人员多是本村或邻村人，与评标人员或是亲朋好友，议标往往带有倾向性，即使招标也往往出现串标、围标和乡(镇)领导干预或插手招标现象；四是项目施工合同条款不清。由于部分村干部素质不高，在草拟合同过程中，对有些条款表达不准确，致使甲乙双方履行合同不到位，要么出现“半拉子”工程，要么出现拖欠工程款现象，相互争执，影响社会稳定。为此，会昌县明确要求县扶贫办挂片干部要参与各乡(镇)重点村的项目招议标活动，对项目招议标工作进行全程监督，使招议标工作更加公平、公正、公开和透明。自按合同样本签订项目施工合同以来，没有l例项目工程因合同条款争议发生纠纷事件，受到项目工程老板和重点村干部的好评。通过县扶贫办派员监督招议标，重点村项目工程质量明显提高，工程价款明显下降，单水泥路硬化工程价格就比往年下降1—2万元/公里。据初步统计，2008年我县通过县扶贫办派员监督招议标，共节约扶贫资金120余万元。

三、创新项目资金拨付方式，改分期分批拨款为一次性拨款

扶贫资金的拨付是否科学合理，直接影响到扶贫项目工程的实施进度和质量。针对以前资金拨付存在的弊端，从去年开始我县项目资金拨付由分期分批拨款制改为一次性拨款制。

一方面，改单个项目分批向县财政拨款为县财政一次性将款拨至县扶贫办专户。即项目资金计划下达后，县财政将项目资金一次性拨至县扶贫办扶贫资金专户上，由县扶贫办根据项目实施进度下拨至项目单位或项目实施单位。以前，重点村拨扶贫项目款，在填写拨款申请单报县扶贫办审核后，还要经县财政局农财股经办人签字、股长审核、分管领导审阅、局长审批、县分管领导同意后，县财政才予以拨款。重点村干部从填写拨款单到县财政将资金拨付至村委会账上，最少需要10-15天时间，如遇上领导出差，拨一笔款花上一个多月是常有的事。因此，很多老板不愿承包、怕承包扶贫项目工程。通过改革后，现在重点村请款，只要经县扶贫办挂片干部实地踏勘核实、主要领导审批后，即可下拨扶贫资金，一般只需1-2天时间。

另一方面，改分期拨款为竣工验收合格后一次性拨款。按照财政扶贫资金管理规定，施工单位在项目实施前可预拨财政扶贫资金的30％。在实际操作过程中，我们发现财政扶贫资金预拨制很容易出现两种情况。一是挪用资金。施工单位取得预拨款之后，一旦施工单位承包人家里发生天灾人祸，为了应急，就很可能挪用扶贫资金，致使项目工程无法按要求施工；二是套取预拨资金。施工单位通过竟标，认为利润不丰，就有可能拿到预拨资金后，对工程稍作处理，就说工程量已足够，资金已用完。如项目单位催促施工或以不拨下批资金为条件要求项目施工老板按合同施工，施工老板可以不要下批资金，也不对后面的工程进行施工，就可赚取预拨资金与实际施工工程量资金之间的巨大差额。这样就会导致整个扶贫项目工程不能按设计图纸要求竣工。鉴此，我县取消预拨制(分期拨款)，明确中标的施工单位必须在项目工程完工并验收合格后，才可一次性拨付财政扶贫资金的90％。另10％作为质保金，在项目验收合格一年后，经再次复查并无任何质量问题的情况下才可支付。这样做不仅杜绝了上述两种情况的出现，而且还确保了两种良好倾向：一是确保了工程质量。施工单位在没有拿到任何资金的情况下完全带资施工，如工程质量有问题，验收不过关，就拿不到项目工程款，因此施工单位必须时时处处把工程质量放在首位；二是确保了工程进度。施工单位由于是完全带资施工，他们为了加快资金的回笼速度，必定会加快施工进度，在保证质量的前提下，以最快的速度完成项目工程，尽快验收拿到项目工程款。由于创新了拨款方式，项目竣工速度进一步加快，截止2009年2月底，全县2008年度已竣工验收项目191个，占95％；拨付项目资金711万元，占86％。

四、创新项目做账方式，改由村级做账为县扶贫办代做账和代保管账务资料

扶贫资金的使用管理是一个比较敏感的问题，也是社会各界比较关注的问题，而规范村级扶贫资金账务则是跟踪资金、服务项目、完善扶贫资金管理的重要手段。会昌县为解决村级扶贫资金账务管理混乱的问题，曾出台过一些措施，在一定的条件下，起到了遏制混乱和不规范问题的作用，但这些仅靠行政手段的办法来管理账务，只是一种短期行为，不能从根本上解决村级扶贫资金账务管理混乱的问题。实际上，村级扶贫资金账务管理混乱、不规范的问题仍然存在，如截留、挪用扶贫资金，村干部不会做账和村干部免职或落选后不交账册等等，在这样的情况下，我县推出了村级扶贫项目资金账务由县扶贫办代做账和代保管账务资料的“双代”模式，即由县扶贫办聘请懂业务的财会人员，对全县109个扶贫重点村村级扶贫资金账务统一免费为其代做账和代保管账务资料。在“双代”的实际工作中，我们除要求重点村应提供真实完备的项目资料和合规的财会凭证外，还要求村提交村支付施工单位或施工个人的现金转账支票，严禁村干部经手现金。目前，我县为全县109个重点村统一购置了标准的档案柜、档案盒，对全县109个重点村的项目账务资料进行分村保管、分类盒装，实行“一个项目一袋、一个重点村一盒”的保管机制，确保项目资金账务资料管理标准化、规范化，随时经得起上级的审计检查。

[作者简介]李卫明，男，江西省会昌县扶贫办主任。

[责任编辑：徐永祥]