我国流动儿童教育财政问题的探讨

王传瑜

摘要：随着我国流动人口的大量涌现，流动人口子女的教育问题日益凸显。流动儿童在流入地接受义务教育在我国基础教育经费拨款方式中一直以来是一个投资“盲点”。为了解决流动儿童的教育财政问题，需采取改变义务教育拨款方式，实施“教育券”制度；实行以流动儿童基础教育为导向的财政转移支付；引进政府采购模式，规范农民工子弟学校的管理；设立专项基金。引入民间资本，弥补教育财政投入经费的不足等措施，从而最大限度地实现流动儿童教育经费使用和教育资源配置的最优化。

关键词：流动儿童；教育财政；义务教育；户籍制度；教育券

中图分类号：G526.7文献标识码：A文章编号：1005-5843(2009)02-0026-02

根据《人民日报》报道，我国每年失去土地的人口以200万的速度在上升，这批人必将加人流动人口大军，目前的基本估计是在2亿左右，而且这个数字是指在异地打工时间超过半年的人，没有这个时间限制，那么总人数将达到3亿。流动人口的大量涌现带出一个重大问题就是流动人口子女的教育问题。中西部地区的劳动力到东部来打工，其子女也随行而来，那么这些农民工子弟的义务教育经费有谁来买单?

一、流动儿童教育及其发展趋势

所谓流动儿童是指随父母移居城市上学的进城务工就业的农民子女，他与父母进城务工就业而将子女留在家乡的“留守儿童”相对应。全国第五次人口普查结果显示，我国流动人口已经超过1.2亿，随父母进城的农民工子女有近2000万，他们当中，失学率高达9.3％，近半数适龄儿童不能及时人学。农民工子女义务教育已经成为全社会积极关注和待解决的突出的社会问题之一。至2005年1月，上海市外来人员子女在本市接受义务教育人数达到37万多，其中15万在公办中小学就读，占40％，其余22万多学生主要在300多所简易农民工子女学校接受义务教育。

二、流动儿童教育面临的财政问题

教育财政是指国家各级政府为发展本国本地区教育事业而对用于教育的财力资源进行的一系列专门性的管理活动。主要包括发布有利于教育发展的财经政策；筹措并分配用于各级各类教育事业的经费；对教育机构的经费使用情况和经济活动进行监督等。其目的是为了提高教育资源的配置效果，增进教育投资的使用效率。目前，我国流动儿童面临的教育财政问题主要体现在以下几个方面：

(一)现行义务教育法与目前关于简易农民工子女学校管理政策之间的矛盾

按照我国义务教育法规定，农民工子女义务教育应该由户籍所在地政府负责；而根据教育部等部门制定的德见》规定，要以流人地公办中小学为主解决农民工子女义务教育，要求流入地政府加强扶持和管理简易农民工子女学校。这种根本原则性的矛盾导致流入地政府不愿为农民工子女义务教育“买单”，不愿真正承担起简易学校的管理职责。

(二)户籍制度和教育拨款制度的滞后

城市流动人口子女义务教育问题的产生是在既有的义务教育经费投入模式和义务教育管理体制中产生的。以“户籍人口”为义务教育经费投入依据。意味着随着流动儿童的流动，政府的财政投入留在了户籍所在地，而流人地政府并不能得到中央相应的教育经费投入，这种拨款方式使流动儿童成为义务教育的灰色地带，造成流入地政府的权责不对等。按经济发展的一般规律，随着我国经济结构的调整和经济发展，农村人口的城市化是经济发展的必然趋势，因此，义务教育的投入机制必须顺应人口大规模流动的现实需要，并做相应的调整。在国家已经出台的“两为主”的原则下，城市流动儿童义务教育问题依然存在的原因很多，我们可以指责流人地政府的卸责行为，但如果地方政府完全按照国家规定实行“两为主”会出现什么样的情况呢?可以想象在农村剩余劳动力流入的城市就会出现义务教育的“洼地现象”，大量的农村儿童涌入城市，会造成城市义务教育资源的供需严重失衡。同时，也会造成广大农村地区已有的教育资源闲置和浪费。因此从这一层面上分析，城市流动儿童的义务教育问题的解决单纯依靠地方政府，其实施成本会使一项事关全局的社会问题的解决复杂化，因此借助低成本的解决方法才是解决这一根本问题的症结。

(三)政府教育支出不足和结构不合理

政府的教育支出不足和结构不合理是我国教育投入的两个问题。在教育成本一定的情况下，公共支出不足意味着个人教育成本的增加。从一般意义上分析，城市流动儿童家庭多为低收入家庭，其教育投资受收入的约束。在有限的教育资源这种大背景下，流动儿童的教育投资作为基础教育投资的一个“盲点”，分到的教育资源自然是更为有限的，流动儿童的教育经费不得不面对不足的困境。

(四)缺乏专门的流动儿童教育管理机构

流动儿童教育权力的保护缺乏相应的教育管理机构。政府职能部门存在缺位现象。在人学机会上，流动儿童在流入地入学须交纳高额的费用；在受教育过程中，流动儿童往往被视为特殊学生，甚至有的学校对流动儿童的考试成绩不计人到教师的教学考评中，其学业成绩的好坏与教师的教学业绩和利益不相关，在教学和管理上容易被忽视。

农民工子女义务教育工作和简易学校的管理工作涉及到教育、公安、财政、劳动保障、社会发展、物价、机构编制等政府行政部门。做好这类学校的管理工作必须有一个最基本的前提，那就是要明确“由谁管”和“怎么管”，也就是管理网络和工作机制的问题。《意见》对此只作简单的“分解处理”，规定教育、公安、财政、劳动保障、社会发展、机构编制等政府行政部门各自的工作责任范围。但是，这些责任范围能否有效覆盖到农民工子女教育工作的每一个方面?这些相关政府部门之间以怎样的协调工作机制来确保政策的贯彻落实?国家又以什么样的方式来对各地的贯彻落实情况进行监督、评价?这些问题直接影响到了现有管理政策的实效性，使得农民工子女义务教育和简易学校的管理工作成了“讲起来很重要、实际上没人管”的尴尬处境。

三、流动儿童教育财政问题的对策探析

(一)改变义务教育拨款方式，实施“教育券”制度

在1995年，美国货币经济学派的代表人物米尔顿·弗里德曼提出了“教育券理论”。他认为，应改变目前对公立学校直接补助的教育投入方式，主张由政府向学生家庭直接发放教育券。即政府把原本应该投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生，学生凭券可以进行自主选择，到政府认可的任何—所学校(无论是公立学校还是私立学校)就读。学校在收到教育券以后，可以凭教育券从政府那里兑换与券值等额的教育经费。他建议把竞争机制引人公立学校体系，在“教育券”的流动中实现优胜劣汰，遏制教育中的垄断和官僚主义。他还认为政府可以通过发放教育券保持对教育的投入；学校之间也会因为学生有了适当的选择权而增强了竞争；这些会促使政府对教育管理效率的

提高和各个学校教育教学质量的整体提高。

流动儿童教育中的教育券由三部分构成；流人地政府、流出地政府以及学生家长。“义务教育券”由国家将国家应承担的义务教育经费制作成“义务教育券”，分发给每个义务教育阶段的适龄儿童，他们流动到哪里就将自己的“义务教育券”交给所在学校，再由学校交给当地政府，当地政府凭其“义务教育券”的多少向国家申请划拨教育经费。实施“义务教育券”的义务教育投入制度，意味着国家应成为义务教育的投入主体，是以国家投入为前提条件的，这也符合义务教育的基本性质，在由国家承担义务教育的经费投入的前提下由地方政府负责日常教育管理。

(二)实行以流动儿童基础教育为导向的财政转移支竹

流动儿童的义务教育问题具有很强的外部效益，无论是流入地还是流出地对他们进行教育投资，都将产生巨大的正外部性效益，因此中央政府有必要在全国范围内对教育资源实行转移支付，这样才不会产生外部效益，实行以解决流动儿童基础教育为导向的向流动人口多的城市进行转移。这部分财政转移支付中包括两部分：一是根据各地区流入儿童数量进行统一标准的转移支付，流动儿童多的地区得到的财政转移支付就多，这为流人地政府更好地提供流动儿童的教育给予支持和关怀；二是建立用于贫困流动儿童接受义务教育的专项财政转移支付，专门用于贫困流动人口家庭的子女在流人地接受教育，从而实现教育公平。同时，建立相应的财政监督制度。保证专项财政用于专处，保证转移支付在流动儿童教育中使用的方向和效果。

(三)引进政府采购模式，规范农民工子弟学校的管理

教育中的政府采购是指政府不将资金预先拨给学校，而是通过公开招标的方式，允许多个提供者之间公平竞争，最后择优选取中标者，中标者由此获得公共资金，并与政府签订合同，政府通过合同对学校进行监督管理，并具有终止合同的权利。

流入地政府提供资金，向社会公开招标，建立农民工子弟学校，政府与承办单位签定合同，由政府提供学校的基本建设经费。建成后，由学校向政府提供办学计划和财政预算，政府按照当地生均教育经费水平，对学校给予资金支持。作为政府采购的承办方，学校有权自主使用资金。有权招聘和解雇教师，并负担教师进修和培训的义务。家长和学生有挑选学校的自由；保证学校的教学质量，提高政府资金的使用情况的透明度，提高财政资金的使用效率，政府必须对承办单位进行监督管理，学校的日常运作在严格的法律和管理限制下进行。

(四)设立专项基金，引入民间资本，弥补教育财政投入经费的不足

规范、支持简易学校的发展，保障农民工子女受教育的基本权利，还需要社会各方面力量的广泛参与和支持。首先应在一定区域范围内，根据城市发展规划的需要，综合考虑义务教育办学机构布点时，引人民间资本。目前，流动儿童的主要流入地多是经济发展条件较好的地区，民间资本充足，具有发展民办教育的经济基础，只要政府引导得当，就可以吸引民间资本进入义务教育领域，打工子弟学校投入不足的问题就可以得到较好的解决。

其次，应设立专项基金，规范管理好流动儿童教育经费的使用。目前社会上有一些单位和个人积极关心农民工子女义务教育工作和简易学校发展，有捐助和支持简易学校的愿望，但却苦于找不到合法的渠道与途径，因为捐助到简易学校等于送入办学者的个人腰包。因此，笔者建议设立专项基金，广泛接受社会捐助，并通过积极宣传在全社会形成共同关心支持农民工子女和简易学校发展的良好氛围。

责任编辑曙光