试析解决区域教育发展不平衡问题的政府作用

[摘要]改革开放以来，我国教育在总体上取得了长足发展；但是，受制于多方面原因，出现了区域教育发展不平衡的现象，而这种不平衡的加剧会对国家整体教育的进一步发展产生不利影响。文章从东中西部教育发展差距的角度，总结政府为解决区域教育发展差异问题所实施的一系列政策措施，提出政府在促进区域教育均衡发展中应发挥的作用。

[关键词]教育；区域教育；政府作用

[作者简介]李思捷，天津师范大学政治与行政学院行政管理专业本科生，天津，300387

[中图分类号]G467.2[文献标识码]A[文章编号]1007-7723(2009)01-0049-0003

改革开放以来，我国经济和社会发展都取得了前所未有的成就。相比较而言，东部地区由于具有较好的经济基础和区位优势，加上得到国家政策的支持，比中西部地区发展得更快一些。与此同时，地区差距拉大、发展不协调的矛盾也日益突出。更值得人们注意和深思的是经济背后透露出来的东中西部地区之间在教育水平和人力资源上的差距。

然而，我们必须承认，在现实条件下，由于这些经济社会以及教育发展的起点不一致，而导致的教育发展水平的区域差异是难以消除的。而且，绝对的均衡也是不可能实现的。但是这种差异的过分扩大势必会影响国家的整体教育发展水平，进而可能会威胁社会的和谐与稳定。因而区域教育发展不平衡的问题必须引起政府的高度重视。

一、区域教育发展存在差异的客观事实及其影响

(一)区域教育发展现状——不平衡

改革开放以来，全国教育事业总体上发展迅速。然而存在的一个现实问题是，由于受到历史、经济等多种因素的共同影响，各地区的发展很不平衡，而经济发展水平直接影响着教育投入的状况。2006年，东部11省市教育经费合计达到4824万元，中部8省总计为2059万元，而西部12省市区总计却只有1787万元。教育经费的巨大差异很大程度上反映的是教育机会和教育质量的巨大差异。目前，东部一些地区和某些大城市的教育水平已接近发达国家的水平，而西部贫困地区却仍未完全普及九年义务教育。除此以外，政府和教育机构在进行教育资源配置、教育政策、规划制定以及教育管理等过程中的不合理，也间接导致了区域教育发展不平衡的加剧。

(二)区域教育发展不平衡的影响

从宏观的角度看，区域间的教育发展差异对国家整体教育的发展既有积极的一面，又有消极的一面。从积极的方面看，适度的区域教育发展的不平衡可以激发欠发达地区提升本地区教育水平的积极性，形成比赶超的良好竞争氛围，从而促进国家整体教育水平的提高。从消极的方面看，区域间教育发展水平过度的不平衡势必会造成区域间文化水平和人力资源的不平衡。发展到特别严重的状况时甚至有可能会引发政治、社会和民族危机，威胁社会稳定。区域教育发展的不平衡及这种不平衡的加剧可能造成的危害具体表现为：

1引发区域教育利益冲突，不利于国家整体教育的发展

各个区域教育发展都是由其自身的区域教育利益推动的，其根本目的就是为了促进本区域内教育质量和教育水平的提高。因此，为了实现自己区域教育的利益，争取来自中央和地方政府财政上的最大投入，争取最有力的适合经济社会发展需要的人才等成为了彼此竞争的重点。问题在于．各个区域教育都是整个国家教育系统的有机组成部分，教育资源是统一的并且总量是有限的。于是，各个区域在追求各自目标的过程中，不可避免地会发生各种利益矛盾和利益冲突，从而导致了区域教育利益受损。另外，这种矛盾还会通过某种中介反映在其他的方面，从而引起间接的冲突，打乱国家宏观教育的正常发展秩序。

2降低了教育资源的使用效率，造成教育资源短缺与浪费并存的局面，最终影响区域教育自身的发展

由于区域教育具有扩张性，因而争取越来越多的教育投入和资源成为必然。但这种不平衡下的竞争，使得我国整体教育资源得不到很好的利用。中西部欠发达地区资源短缺，而东部发达地区却出现“重复建设”和“资源浪费”，甚至出现过百万元的校门等。不仅影响了区域自身教育资源的利用效率，也影响和阻碍了国家整体教育的发展。

3激化了公平与效率之间的矛盾，影响和谐社会的构建

区域教育发展不平衡的存在，激化了公平与效率的矛盾。若强调效率优先，那么就应该把教育资源投入东部教育发达地区，这势必会加剧区域间的不平衡。然而，在我国构建社会主义和谐社会的大背景下，政府必须保障社会的公平。中央政府行使教育管理的职能时就应该向中西部教育欠发达地区倾斜，缩小其与东部沿海发达地区间的差距，从而维护公平与效率的统一。区域间差距的扩大是与和谐社会所倡导的公平正义相悖的，势必会对社会主义和谐社会的构建产生不良的影响。

二、政府在实现区域教育公平过程中的实践

既然区域教育发展不平衡对国家整体教育水平的提高有诸多不利的影响，那么控制并缩小区域间教育发展差异就成为了必然的选择。为此，党和国家出台了一系列的大政方针，兼顾各经济区域特点，以实现各区域之间的相互关联、优势互补、整体推进。

早在上世纪80年代，国家就已经注意到了这种教育发展上的区域差异。1985年5月，党中央、国务院召开了改革开放以来第一次全国教育工作会议。会后公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》把全国划分为三类地区。其中强调，对于第三类即经济落后地区的教育发展，国家要尽力给予支援。

1993年2月13日，中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》指出：在地区发展格局上，要从各地经济、文化发展不平衡的实际出发，因地制宜，分类指导。鼓励经济、文化发达地区率先达到中等发达国家80年代末的教育发展水平，积极支持贫困地区和民族地区发展教育。

1999年6月党中央、国务院在北京召开第三次全国教育工作会议，会上公布了《中共中央国务院关于深化教育体制改革，全面推进素质教育的决定》。《决定》中提到，要合理配置教师资源，采取优惠政策，吸引和鼓励教师到经济不发达地区、边远地区和少数民族地区任教。

2003年党的十六届三中全会又将区域经济协调发展战略进一步深化，指出“要加强对区域发展的协调和指导，积极推进西部大开发，有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化”。

2006年8月，中共中央总书记胡锦涛同志在中央政治局第三十四次集体学习时强调：“保证人民享有接受教育的机会，是党和政府义不容辞的职责，也是促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会的客观要求。要坚持党的教育方针，坚持以科学发展观统领我国教育事业发展全局，深化教育体制改革，统筹城乡、区域教育，统筹各级各类教

育，统筹教育发展的规模、结构、质量、效益，努力办好让人民群众满意的教育。”

2006年10月，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。《决定》指出，社会和谐在很大程度上取决于社会生产力的发展水平，取决于发展的协调性。要更加注重解决发展不平衡问题，更加注重发展社会事业，推动经济社会协调发展。教育不公平不但会进一步加大社会的不公平，而且会影响社会的稳定。《决定》要求，坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展。

2007年6月4日，教育部公布了国务院批转的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，这对推进区域教育均衡发展意义重大。《规划纲要》以区域教育更加协调作为“十一五”期间国家教育发展的主要目标，在全面综合东、中、西部地区实际情况基础上，从国情出发，面对改革和发展实际需要，在指导思想、发展思路、目标任务、政策导向以及项目设计和资金投入上，明确了一系列区域教育协调发展的政策导向。其中涉及国家投入的重大项目都对中西部和农村作了重点倾斜，力度相当大。如西部农村寄宿制学校建设、中西部农村初中校舍建设、远程教育、助学体系建设等。

在大政方针的指导下，国家还出台一系列保证区域教育均衡发展的重大举措，在政策上向弱势地区倾斜，同时加大教育财政支出，促进教育公平与社会和谐。

为了贯彻党的十六大精神，在顺利实施《面向21世纪教育振兴行动计划》的基础上，2002年2月，教育部制定了《2003～2007年教育振兴行动计划》。其中第49条就是加大对西部地区、少数民族地区、革命老区和东北地区等老工业基地的教育支持力度，促进东、中、西部地区教育协调发展。《行动计划》中明确指出，要在学校发展、财政投入、教师待遇、人才引进等方面向西部地区教育倾斜。继续支持西部每个省、自治区、直辖市重点办好一所较高水平大学，支持高层次人才向西部地区高等学校流动。加强西部地区中小学师资队伍建设，鼓励其他地区的教师和志愿者到西部地区中小学任教和服务；制定并落实教育支持东北地区等老工业基地振兴的政策措施；增强中部地区教育持续发展的能力；支持东部发达地区率先实现教育现代化，努力实现东、中、西部地区教育协调发展。

除此之外，国家先后实施的“国家贫困地区义务教育工程”、“国家西部地区‘两基攻坚计划”、“对口支援工程”、大学生志愿服务西部计划等一系列重大举措，极大地改善了中西部贫困地区义务教育办学条件。中央和地方为“农村中小学现代远程教育工程”共投入资金110亿元，到2007年底将覆盖中西部所有农村中小学，把城里的优质教育资源，通过远程的方式输送到农村边远地区，有效促进了优质教育资源共享。这些措施对缓解区域间教育发展不平衡的现状都是行之有效的，促进了区域教育的均衡发展，为教育公平与社会和谐的实现创造了有利条件。

可以看出，今天国家为了改变区域间教育发展的不平衡状况已经采取了若干措施，颁布了一系列文件、计划等，以区域协调发展的理论为指导思想和原则，对教育发展水平相对较低的地区给予了政策倾斜。既不放弃欠发达地区教育的发展，又鼓励发达地区教育的优先发展。我们也可以看到，政府所做的这些政策的调整已经起到了一定的作用，为教育公平与社会和谐的实现创造了有利条件。这充分说明，克服区域之间的客观差异是可以实现的。但是这些政策大多具有局部性或一次性的性质，要想从根本上解决问题，还需要在更深层次上做出一些变革与调整。

三、政府在解决区域教育发展不平衡问题时应发挥的作用

(一)必须进一步明确政府责任

政府在社会主义和谐社会的建设过程中，扮演着最大的公共性角色，掌握着最大的公共权力，控制着最基本的公共资源。教育是一种典型的准公共产品，发展教育是政府无可推卸的责任和义务。全面落实政府责任是实现教育公平的基本保障。作为教育公平的主要内容之一，逐步缩小区域间教育发展水平的差距，不断提高教育公平的程度，政府责无旁贷。各级政府都应把教育作为考核领导干部政绩的重要指标，确保教育优先发展能落到实处。

(二)政府要合理、优化配置资源

“取之于民、用之于民”是教育部门进行资源配置的基本原则。当前我国“穷国办大教育”的基本国情决定了我国的教育资源十分有限。就中西部欠发达地区与东部沿海发达地区目前经济社会各方面的差距来说，单纯依靠欠发达地区自身的努力是根本不可能赶上发达地区的水平的。因此，政府必须发挥其宏观调控的重要功能，在分配有限的教育资源时，要做到统筹区域资源，从政策上加以倾斜，有针对性地扶持欠发达地区教育的发展，为促进不同区域间教育的均衡发展做好环境上的准备。

(三)政府应该加大教育投入

教育投入是教育改革和发展的前提，也是实现教育公平发展的基础。以往政府对中西部欠发达地区的教育投入远低于对东部沿海地区的投入，这也就导致了如今区域教育发展不平衡现状的形成。如果没有充足的教育投入作保障，实现区域间教育的均衡发展只能是空谈。要想缓解这种不平衡状况，缩小区域间教育发展差异，政府就必须加大对中西部欠发达地区的教育投入，不断改善和提高这些地区的办学条件和教师待遇，为欠发达地区教育水平的提高提供经济上的支持。

(四)政府还需要加强教育立法、战略方针的制定和政策的执行力度

从前文的论述中我们已经可以看到，国家政府已经实施了许多政策措施来缩小教育发展的区域差异，但还应该从立法上加以保证，侧重对中西部欠发达地区教育发展的指导，使欠发达地区教育水平的提高发展有法可依。比如对中西部欠发达地区的教育经费投入，说起来简单，但落实起来并不容易。这就需要通过明确的法律法规来予以保障。另外，针对西部地区人才、师资短缺的问题，政府应出台文件，对到西部就业的优秀教师进行各种奖励。当然目前我们国家已经在做这项工作，但尚需继续拓展下去。