地方政府介入集体协商的边界和方式

艾林

摘 要：由于现行集体协商在平衡劳资关系、促进劳资自治等方面存在制度缺陷，集体合同的双向约束差强人意，导致频发的群体性劳资事件使地方政府疲于应付，在维稳与维权之间左支右绌。比例原则不仅对地方政府介入劳资事件、促进集体协商的边界和方式提供了有力指引，对尊重市场发挥资源配置决定性作用的同时更好地发挥政府的作用帮助极大，有利于提升地方政府的行政管理能力、治理水平。

关键词：比例原则；劳资事件；政府作用；行政能力；集体协商

中图分类号：F249 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）06-0054-08

面对频发的劳资事件，需要更有效地发挥集体协商制度的作用，以提升地方政府的处置能力。运用比例原则作为分析工具，探讨地方政府介入劳资事件的范围、程度和方式，可以更加清楚地认识在个别劳动关系的集体化转型、劳资矛盾从权利争议到利益冲突转变的过程中，行政权力在集体协商中的角色定位、作用影响，从而有效提升政府的治理水平、行政能力。

一、地方政府处置劳资事件的困扰

随着市场经济的建立和发展，以争取利益、改善劳动条件为核心诉求的群体性劳动事件成为了中国社会各种非和谐因素中的突出问题，在一些地方甚至演变为尖锐的社会矛盾。劳动争议的频发以及各种罢工形态的涌现，将如何妥善处置劳资关系问题摆到了各级政府的面前，也将新修改后的《劳动合同法》推到了风口浪尖。这些群体性事件在强力干预下都得到了平息，但地方政府普遍采取的“一企一策”、“一事一议”快速处置冲突的方式还是留下了不少的后遗症。如何处置劳资冲突、化解劳资矛盾、改善劳动关系，不仅在实践层面尚未总结出广泛可行的解决办法，在法律制度层面也没有取得实质性地创新突破。在目前我国经济增速放缓、制造类企业经营不景气的背景下，这种局面如果不能扭转，对构建和谐劳动关系、社会稳定都将产生不利的影响，这就是笔者引入比例原则重新审视集体协商制度及其实施情况的原因。

在处置群体性劳动事件时，地方政府“一身数职”，既要促进发展又要维护公平，还要肩负维稳责任，需要在台上台下、劳资双方之间不断地转换角色。通常情况是，如果有一家企业发生了劳动争议，地方政府会将其作为“不稳定”对象予以关注，提前介入，防止矛盾激化升级；如果有工人不听劝告走出工厂，或到政府门前表达诉求，就要启动多部门联动的信访维稳机制，把工人“压回”企业、“堵在”厂区，或者把他们领到信访部门，开始不间断地做矛盾调解、冲突化解工作。在此过程中，地方政府既是公共秩序的管理者，也是规劝工人和企业不得激化矛盾的调停者，还是促使工人代表与企业坐下来协商的撮合者，此外还要对工人代表和企业分别做工作，要求工会执行政府意图，迫使企业做出让步，并充当劳资矛盾的仲裁者、示威抗议的平息者、恢复生产的帮助者等角色，任务之巨由此可见一斑。

然而，地方政府的“好心善意”和辛苦未必能换得劳资双方的认可接纳。在工人看来，政府对他们的保护很不够，甚至还认为官商勾结、牺牲了他们的利益，强烈的“相对剥夺感”极易激发非理性情绪；在企业看来，政府对闹事工人一味迁就是不讲法治，干预了企业管理，恶化了投资环境，加重了经营成本。地方政府“两头做工作”，结果很可能是工人、企业两边的不认可。

劳动关系的集体化转型，是市场化劳动关系形成的重要标志。中国的劳动关系市场化并非自然生长形成，而是通过经济改革催生或演化出来的，这就意味着，地方政府的治理差异对劳动关系状况具有长期的决定性影响，因此尽快提高地方政府的施政能力十分重要。在与地方政府工作人员的交流中，笔者听到他们的不少委屈，大致有三：一是国家对群体性劳资冲突尚无明确的界定，多是政治性、原则性的要求，能否承认其合理性，影响着对冲突采取的态度和行为。二是处置劳资冲突依靠的是政府权威，但行政强制力的负面作用越来越大，通过劳资双方自行协商解决争议的矛盾化解机制在现行制度背景下又难以建立。三是国家强调劳资关系的合作性、企业利益的一致性，但现实中劳资冲突对抗性、利益冲突性更为突出，亟待完善劳动立法，没有有力、有效和接地气的法规体系，要求依法行政难以做到。

于是，地方政府在劳资事件中陷入两难：如果采取无所作为的“不管”态度，会让受到不公平待遇、已然弱势的工人难与企业对抗，加深资强劳弱的“马太效应”，刺激工人采取更为激烈的行动表达不满；如果采取主动的干预措施，劳资双方做不到自主博弈，即使开展协商也由于并非出于两方自愿，难免有被强制的应付性特征，因“操办”而与集体协商背道而驰。造成这种两难境遇的关键因素之一，是中国主流意识形态对劳资博弈的认知，即已经习惯性地认为稳定压倒一切，维稳的对立面就是劳资对立与冲突[1]。

《宪法》对罢工等工人的集体行动权未予认可，这是一些地方政府将群体性劳资冲突当作社会不稳定事件处置的根据。但是，简单地限制、打压并不能削除劳资冲突产生的根源，只会进一步地激化矛盾，使劳资事件成为社会舆论特别是网络媒体聚焦的热点，有损工人对政府的信任，伤害政府形象。另一方面，由于工人、企业发现了地方政府在层层维稳考核压力下的“软肋”，他们有可能选择极端的方式，促使更高层级的政府重视，或者引发更广泛的社会关注，借此“压制”地方政府，迫使地方政府担心被“一票否决”，在其它方面做出妥协以换取在维稳上的让步。如何处置群体性劳资冲突，成为了对地方政府政治智慧、管制能力和治理水平的考验。

二、集体协商制度阙如及实施分析

集体协商制度是现代市场经济国家最悠久最普遍的调整劳动关系的重要机制，也是全球化背景下构建和谐劳动关系的重要制度，中国是从20世纪90年代中期开始借鉴推行的。现行《劳动法》总则第8条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商。”第33条规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过。”第34条规定：“集体合同签订后应当报送劳动行政部门；劳动行政部门自收到集体合同文本之日起15日内未提出异议的，集体合同即行生效。”《工会法》第20条也有相应的类似规定：“工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过。”

但是，无论是《劳动法》还是《工会法》都采取了绕过集体协商的程序性安排的立法策略。《劳动合同法》增加了在工会的参与下与用人单位建立集体协商机制，将集体协商作为签订集体合同的重要前提。该法第6条提出，工会应当帮助、指导劳动者与用人单位依法订立和履行劳动合同，并与用人单位建立集体协商机制，维护劳动者的合法权益。第51条规定：企业职工一方与用人单位通过平等协商，可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项订立合同。劳动和社会保障部《集体合同规定》（第24号令）第3条提出：“专项集体合同，是指用人单位与本单位职工根据法律、法规、规章的规定，就集体协商的某项内容签订的专项书面协议。”进一步明确集体协商应是订立集体合同的前提，虽提高了集体协商的地位，但仍然没有对集体协商的规程、组织和实施做出具体的规定，对集体协商的代表构成及产生方式、协商要约制度、信息披露制度及争议处理制度等没有明确。

通过对我国现行劳动法涉及集体协商内容条款的简单梳理，看出我国的集体协商制度在涉及劳动者“劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利”等核心利益事项订立劳动合同的问题上，用“可以”二字使以此为集体协商重要内容的法律效力较为模糊，这在实践中必然对集体协商产生制约。另外，劳动法规对集体合同签订程序的规定，突出了劳资矛盾的非对抗性、劳动关系利益的一致性，将其作为达成集体合同应该运用的方式和应有的手段，这在一定程度上排斥了工人的参与，因此，集体协商不涉及集体行动的退出机制，是行政辖制下的“友好”协商制度。

《工会法》第27条规定：“企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。”按此逻辑，产生劳动争议时工会须先与企业协商，稳定劳资关系，而不是挑起矛盾。但是，工人往往不是这样想，一旦产生劳资冲突，采取集体行动时更愿意避开工会。

在实践中追求集体合同的覆盖率，以此作为集体协商成功、劳资关系和谐的评价标准，并不是客观反映劳资关系的评价体系。制度不完整、指引不清晰、约束不到位、责任不落实，使得集体协商易流于形式。于是，本应在企业内部实施的集体协商、集体合同，就成了一个由地方政府主导、行政工会发动、企业工会代理的功能形态和推进模式，演变为“政府下达任务——工会提出要约——企业配合应约——政府部门检查推进”的要约工作链，在一定程度上褪去了劳资双方平等协商的准则实质。

法律本身不等于法律的实现。现实问题表明，一方面集体协商在许多企业没有得到重视和运用，其促进劳资自治、改善劳动关系的作用发挥得很不够；另一方面，集体协商制度需要更加符合企业的实际情况，使其更具有可实施性。要解决这两方面的问题，都离不开政府的适时介入、适当引导和必要干预，如何做到这一点，比例原则为政府化解困境、妥善处置劳资事件提供了一个很好的分析工具。

三、比例原则视角的权力行使模式

作为法治国家一项十分重要的基本原则，比例原则（principle of proportionality）是指政府在行使行政职权时，要兼顾公共利益实现和公民权利保护，应当全面均衡地处理实现行政目标与保护相对人权益之间的关系，如果为了实现行政目的所采取的措施给行政相对人的权益造成某种不利影响或损害，则应将这种不利影响或损害最大可能地限制在最小范围内，并与所追求的行政目的构成适度比例。广义的比例原则又称为“最小侵害原则”、“禁止过度原则”等，包含手段符合目的的适当性原则、侵害性最小的必要性原则、损害后果与产出利益成比例的均衡性原则三个方面的基本内容。行政权力介入劳资博弈是要促进劳资双方协商谈判，尽可能降低博弈的对抗性、减少社会成本，而不是决定博弈结果。从政府角度讲，核心是要按比例原则审查权力介入集体劳动关系的干预范围、行为边界，为促进集体协商提供实际指导。

（一）适当性原则下的行政作为

适当性原则以国家权力行使的目的性为导向，也被称为合目的性原则、妥当性原则，它着重从目的导向角度规制公共权力与个体权利的比例关系，在行政手段与行政目的之间寻找利益平衡的支点。该原则要求政府实施特定行政行为时所采取的手段符合行政法上的目的，即行政手段必须契合法律目的，如果所采取的行政手段不符合行政法上的目的，对预定目标的实现并无帮助，甚至会带来阻碍，那么该行政手段和方式将不被法律所承认。行政手段的温和性要求和执法方式的适当性规定，有利于加强行政相对人对具体行政行为的认同和服从[2]。

毫无疑问，对人的权利、尊严的关照和提升是政府的重大责任。在比例原则下，政府一方面要为实现合理行政不懈努力，同时还要促进私权，使公益和私益之间保持均衡。不让公权任意泛滥、不使私权受到侵害，这是实现依法治权、依法治国和建设社会主义法治国家的需要。在劳动关系中，工人处于从属地位，在与企业的对抗中处于劣势是一个基本的事实。地方政府作为公共利益的代表介入集体协商，要从保护工人合法权益出发，将健全集体协商机制、完善集体劳权、稳定劳资关系作为目的，不能是简单的维稳思维和管制做法，不能因为要GDP就对企业的不法行为一味地袒护。在行政方式和手段上，既要有所为，又要有所不为，如对于涉及伤害工人身体健康、有损人格尊严、拒付工资社保的行为，应坚决予以纠正，但对于可以劳资自治、集体协商解决的事项就不必直接干预，只需适时的规范引导，概括为一句话就是：“如无必要，勿加干预”。

（二）必要性原则下的适度干预

必要性原则在于多种手段中的选择和取舍，也被称为最小伤害原则，它明确了非强制手段优先适用的基本要求，即应采用对公民权利侵害最小的方式实施行政行为，这样有利于降低行政强制的执行成本、减少个体权益的不必要让步。既然政府权力的行使不可避免地会给公民的基本权利造成侵害，就要在多种可选择的符合行政法目的的方式中，选择一个对相对人的人身权、财产权、尊严和人权侵害最小的手段来作出具体行政行为。换句话说，为了实现或有助于实现法律预定目标而不得不对基本权利予以限制时，应选择侵害性最小的干预方式，尽量避免损害当事人权益的行为方式，这同样有利于最大限度地提高相对人对行政决定的接受程度，减少行政措施在实践中的执行阻力。

在目的和手段关系上，必要性原则同样是从目的的实现出发，注重对手段的考量。“相同有效性”和“最小侵害性”是必要性原则的两个核心。相同有效性是说其他手段必须对预定目标的实现，有相当程度的贡献时才可以列入比较；在相同有效的多个措施中，最必要的措施是那些对公民基本权利最小侵害性的措施。相同有效性是最小侵害性的前提条件[3]。工人为了生命的维系，具有向国家行使“生存照顾”、“生活水准提升”的请求权。工会作为代表向企业发出协商要约，是工人的积极权利（企业同样具有此项权利）；政府对工人无提供最适合保护的义务，不宜主动干预应由工会与企业自行协商解决的劳动领域问题，即“国家活动的内容受公民的请求所支配”[4]。地方政府在集体协商过程中要能够保持“沉默”，不必有任何强迫性行为，即使是出于促使协商取得成果这样的“善意”。

（三）均衡性原则下的介入边界

均衡性原则以控制成本为导向，也被称为狭义比例原则、法益相称性原则，是指政府的行政手段在符合法律目的的前提下，也是对相对人造成最小侵害的手段，但是如果政府作出这个行为之后所产生的效益或者说后果还不如不作出这个行为之前那样优良，那么就应当取消这一行政行为。该原则运用经济的成本——效益分析，均衡行政行为后与行政行为前的成本与效益，要求在行政目的所要达成的利益与公民权利损害或社会公益损害之间能够达成均衡，两害相较取其轻、两利相较取其重，既不可大题小做、也不可小题大做。

均衡原则强调的是用利益衡量法来权衡付出的成本与取得利益间是否成一定比例，任何行政行为只要可能对公民造成损害，就不得大于其所可能保护的社会公益，二者只要不成比例则应该放弃，而不管该措施对于达成目的来说是多么有效。集体协商不是基于斗争和破坏，而是鼓励妥协与合作，是通过对话和协商以期实现合作剩余的理性过程。均衡性原则要求地方政府对劳动关系做到“两手抓”，既要保护工人的合法利益、照顾工人的正当诉求，又要兼顾企业的生产经营、促进经济发展；既要鼓励工人以合法方式反映诉求，积极引导集体协商，又要管控集体行动，防止群体性劳资冲突中滥用权利，避免将特定企业的劳资冲突转化为社会问题，使劳资矛盾在集体协商中得到比较妥当的处理。

（四）劳动关系的比例原则管理

适当性原则、必要性原则和均衡性原则有着密切的内在联系，必要性原则与均衡性原则是适当性原则的深化和量化。适当性原则要求政府施政须适合行政目标，选定的手段能体现立法者的预期目的，阻却违反行政法目的的行政手段和行为，事前防止对私权的侵害行为。必要性原则进一步关注目的和手段的适宜性，强调在所有能实现行政目的的方式中，必须选择对私人权益损害最小、影响最轻微的方法。为了避免适当性原则与必要性原则在实施中可能产生冲突，还要引入更重要的均衡性原则。均衡性原则强调如果在所有可以达到某一行政目的的手段中，其所造成的损害仍要超过该行政目的所追求的公益时，则这个行政目的就应该放弃[5]。比例原则通过控制“目的与手段”的关系，以保障行政自由裁量公正、公平地行使。

比例原则作为一个具有价值追求的原则，是在达成“人权保障”的目的与实现“公共利益”的目的之间权衡。最有效的劳动合同只能通过劳资双方的自由选择、平等协商和公平协商来获得，任何外部的过度干预和管制都是越俎代庖，但这并不是说政府就无所作为。比例原则对地方政府的指导主要体现在三个方面： 一是政府采取干预集体协商的行为，特别是有可能发生不利于工人或企业的情形时，必须认定该行为对促进合作剩余是必要且必须的。二是通过对政府行为的利益衡量，能够得出实施结果的公益一定大于对工人或企业私益带来的损害。三是政府行为的方式，应选取那些成本最小、收益最大、对工人或企业损害最小的做法。从行政法角度，比例原则是控制国家权力滥用的核心原则，是理性主义的法治精神。因此，地方政府切不可未经集体协商、劳资双方未取得共识的情况下，强制双方签订所谓的集体合同。

（五）劳资关系治理的域外实践

体现正义请求的比例原则，源于19世纪的德国警察法学。后来，联邦德国宪法法院通过判例的形式，将比例原则提升到宪法位阶，使得比例原则拘束包括立法、行政和司法在内的所有国家行为，包括公法、私法在内的所有法律领域，因而被誉为行政法领域的“帝王条款”和“皇冠原则”。比例原则虽源自大陆法系的德国，但作为一项根本性原则已普遍适用于现代法治社会，被很多国家和地区广泛接受。以普通法系的英国为例，英国的劳动法运用比例原则对居于强势地位的企业行为进行合法性、合理性及程序正当性审查，确保企业不能随意损害雇员权益，兼顾雇佣双方的利益平衡。比例原则与英国传统的合理性原则①为行为目的合法前提下行政措施的选择提供了依据，其相同之处在于：都主要涉及行政管理过程自由裁量权的行使，在手段与目的、成本与收益之间的权衡，合理性原则要求手段与目的之间的合理性，比例原则要求手段与目的间的相称性。相较于合理性原则，比例原则更多地关注于具体行政决定中的自由裁量权，偏重于考察行政自由裁量权行使时对公民权利的消极的不侵害程度[6]。

比例原则还对欧共体公法产生了影响。比如，欧洲国家劳动法的发展轨迹走的是一条“私法公法化”模式，比例原则在反雇佣歧视法律和1998年的《人权法案》中就得到了适用，在企业与雇员间关系、惩戒解雇制度领域得到了十分广泛的接受。在欧共体法律和欧洲人权法院的法律实践中，比例原则的核心标准包括：一是合法目的是否足够重要而使对基本权利的限制变得正当。二是为达此合法目的所采取的相关措施是否合理。三是用以侵犯权利或自由之手段是否为完成该目的所必要。此种做法还被日本所借鉴。日本将比例原则概括在解雇惩戒权滥用原则的法理中，明确惩戒解雇应遵循相当性原则，即该惩戒处分该当所违反规定的种类、程度，以及被惩戒者无特别情事的对照下，必须具有相当性。

劳动关系是最主要的社会关系，劳资矛盾是最突出的社会矛盾。劳资双方的天然非均衡性，决定了唯有公权力的介入，工人的生存状态、社会地位才有可能得到根本改善，差别在于政府的主观态度、处理方式。矛盾不可避免，冲突并不可怕，妥善运用集体协商有利于消解“集体性失范”的社会风险。保护和完善工人的集体协商权，有利于在合法维权与暴力伤害交织的可能态势里，建立起劳资双方能够共同参与的利益博弈制度和运转机制，以期在尊重企业合理权益的前提下保障工人的正当利益，寻找劳资双方的利益均衡点。按照比例原则，地方政府以中立立场介入集体协商，其前提是不得损害劳资自治，其边界在于法律法规的约束，统合劳资利益，实现劳动关系的稳定。为了使地方政府更负责地履行职能，还要让劳动权、财产权对行政权力的不作为、乱作为具有可诉性，这有利于从另一个侧面促进地方政府行政能力、管理水平的提升。

四、权力在集体协商中的积极作为

工人与企业为了各自的利益，如果彼此不妥协，会导致矛盾激化，在对抗情况下就需要行政权力的干预以平息事态。比例原则要求政府应兼顾行政目标实现和保护相对人权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，使二者保持在适度的比例[7]这样的要求，为地方政府干预受到破坏的集体劳动关系，促成集体协商提供了指引。

（一）健全集体协商立法

劳资矛盾宜疏不宜堵，这就需要将集体劳动争议纳入制度化的解决轨道。“企图通过法律进行社会变迁是现代世界的一个基本特点。”[8]《劳动合同法》对集体协商作了规定，但缺乏相应的程序保障，对企业如不实施集体合同也未明确责任主体的法律后果。历史地看，工人与企业走向合作是从集体协商取代个人交涉开始的，集体协商规范了个别劳动关系，工会与企业之间一系列的沟通、协商、谈判只要最后彼此能妥协达成一致，就促使劳资之间可能发生的非理性对抗和冲突转向为理性的对抗性合作。鉴于中国地域和行业的发展差异巨大，应给予地方在集体协商等劳资关系领域更大的立法空间和实际权限。

正义是法治的核心，制度正义是首要的正义，集体协商权是一项独立的公民权利。结合比例原则，完善集体协商制度应遵循以下准则：一是对集体协商的内容、主体、程序等加以细化规范，将集体协商作为解决劳资冲突的基本方式和主要手段。二是保障工人和工会代表在集体协商中享有不受侵犯的权利，集体合同达成的劳动标准不得低于法律的规定，集体协商制度设置要有利于工人的权利保护。三是工会是代表工人与资方进行集体协商的当然主体，任何个人不能作为集体协商的主体。四是企业负有诚实协商的义务，无正当理由不得拒绝集体协商，但不得强制企业答应工会的相应要求。五是体现劳动自治、自主协商的原则，只规定企业参与集体协商并规范协商程序，但对协商方式、协商内容则不宜作过多规定。劳资双方任何与集体协商有关的行动，都必须以达成集体合同为目的，并对此要有严格限制，最大程度降低劳动事件对社会的危害。

（二）设置协商谈判规程

我国现行的劳动法及劳动政策，忽视了劳动关系的内部制衡。集体协商的过程，就是工会与资方为了签订主要体现工资报酬、劳动条件和作业环境等的集体合同讨价还价的互动过程，是一个涉及相关主体均力求实现自身利益最大化的博弈过程，这就必然要求对工会、企业和政府在集体协商中的权利与义务、权力与责任予以制度规范。这种制度规范，首先应体现在集体协商的规程上。

体现比例原则的集体协商规程包括：一是工会的事前准备。工会要深入细致地了解职工诉求，重点是工资、福利和劳动条件等；收集企业和企业所在行业的经营数据，企业所在城市的经济发展、社会保障和平均工资、物价上涨等情况。资方有义务向工会提供所需相关资料，工会负有相应的保密责任。二是工会向资方提出协商要约。工会就签订或者调整集体合同向资方提出正式诉求，明确集体协商所涉及的基本事项、条件和时间等。三是资方履行诚实协商义务。资方在规定时间内做出书面答复，告知是否接受协商，如不按期答复则要承担不正当劳动行为的责任。四是劳资双方直接协商。这是一个需要劳资双方反复商榷的过程，在此过程中工会需要做好与职工的情况沟通和情绪稳定工作。五是签署集体合同。协商成功则由劳资双方首席代表签字，新的集体合同正式生效。集体协商制度的目的是为了劳资双方达成彼此均可接受的适度共赢，这必然是双方自愿妥协的结果，地方政府既不必单方面地保护工人利益，也不须盲目地对企业施压，避免可能出现的集体协商权被滥用的情形。

（三）促进劳资协商合作

资方拒绝满足工人提出的提高工资、改善待遇等诉求，又拒绝集体协商，是发生劳资事件的一般原因。集体协商出现梗阻，劳资双方会以“停工”或“闭厂”为要挟，但在理性下彼此还是留有回旋空间的，仍会寄托通过“谈”达成都能接受的劳动合同，这是彼此损失最小化的适宜选择。均衡性原则为集体协商的价值揭示提供了新的视角。“劳动法的运行机理也就可以表述为经由倾斜保护而达致平衡协调。劳动法平衡协调的目的性决定了倾斜保护手段性采用的分寸和尺度，避免倾斜保护出现矫枉过正是我国劳动立法，特别是劳动合同立法必须予以高度重视的问题。”[9]政府在劳动关系中的存在，恰恰是以限制一部分人的权利并强化另一部分人的权利实现的，但这并不意味着对任一部分人正当权利的剥夺，也就是要追求法律的实质平等。

对已进入实质进程的集体协商，政府的作用主要体现在对争执的必要调解：一是在协商出现僵持时，政府可适时地进行调解、斡旋，帮助劳资代表排除外部非正常干扰，促使协商能够顺利进行下去。二是强化行为管控，当参与集体协商的任何一方不信守协商规则、偏离协商原则，或者在协商之外做出单方面的施压行为，可以提出限制性的“红线”，打消非份之念，促使其遵守规程。三是规制协商范畴，为提高集体协商的有效性，需要工人、工会能够尽快提出明确合理的利益诉求，也需要资方代表在回应这些诉求时表现出足够的诚意。集体协商的精髓在于摈弃暴力，在于承认劳资双方同样具有提出利益诉求的完整权利，为此，可以结合各方情况提出禁止协商事项、规定讨价还价幅度等，对集体协商活动做必要的规制，但总的方向应是逐渐扩大劳资自治约定的范围。

（四）发挥行政指导作用

合作赢余为集体协商提供了现实基础，但它并不否认劳资关系基于利益分配的实质对立。企业在经营管理中，形成对劳动行为的控制权利，特别是在企业规章制度的制定、解释适用及惩戒上形成企业“单方决断”的权力。政府在集体协商中依据法律赋予的权力和义务，不能直接代表或加入劳资关系的任何一方，但要发挥协调者、调解者和仲裁者的作用，主持社会公正、维护社会利益。

依据均衡性原则，地方政府对集体协商的指导作用主要有：一是通过制度安排，使劳资关系真正回归企业，构建劳资双方能够获得比较利益而非相互损害的基础；促成属于并代表工人的工会建立，构建能够有效约束劳资双方集体协商行为的制度化规范；健全劳动争议、集体协商的仲裁制度。二是对已进入实质进程的集体协商，促进劳资双方的理解体谅；对集体协商有所规制，提高协商的有效性；强化行为管控，当参与协商的任何一方不信守协商规则、偏离协商原则，或者在协商之外做出单方面的不利于集体协商的施压行为时，采取适当的强制性要求。三是集体协商结束之后，敦促劳资双方切实履行义务，使已达成的集体合同得以履行，对履行中可能出现的理解偏差和纠纷做出及时的处置。

（五）完备协商救济机制

集体协商的结果无非两种情形： 一种是劳资双方寻找到利益共同点，互相妥协，达成一致，签订集体合同，协商取得成功；另一种是劳资双方各自坚持，互不认同，陷入僵局，协商破裂。集体协商“谈不拢”、“讲崩了”，劳资双方无论停工怠工，还是关闭企业，都将对社会秩序和社会财富造成损失，按照基本权益原则要极力避免这种“双输”局面的出现。对于在集体协商中劳资双方任何一方破坏协商纪律的现象，地方政府要加以干预，促使协商谈判回归理性。

无救济则无权利。对集体协商的救济问题，国家现有的法律制度分别从拒绝集体协商的救济、签订集体合同发生争议的救济、履行集体合同发生争议的救济等不同方面作了规定。但从现实情况出发，地方政府还需要进一步健全包括劳动监察、劳动调解、劳动仲裁、劳动诉讼、劳动信访等在内的劳动争议行政调处机制，还要重视和善于运用司法解决机制。如在履行集体合同过程中出现争议，工会可以提请仲裁，仲裁机构不予受理或者对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，只不过要进一步简化相应的程序。

从宪法学意义上讲，工人和企业的消极权利表示免于干涉，要求政府不作为；而积极权利意味自我实现，则要求政府能动作为，保护工人的切身利益，促进和谐劳动关系。与劳资双方的双重权利相对应的是政府的双重义务和责任，政府对集体协商的有限介入、理性处置可促进劳资之间的意思自治、契约自由、诚实信用等私法原则的实现。由此可见，地方政府依据法律赋予的权力和责任，在劳动关系中大致要承担的是“劳动关系规制者”、“劳资关系监督者”、“劳动损害控制者”、“劳动矛盾调解与仲裁者”、“社会保障提供者”等不同的角色职能，这些角色是在不同阶段和环境背景下承担的，核心还是主持社会公正、维护公共利益，这既是比例原则对行政权力的忠告，也是走向现代政府的必然要求。

注释：

①合理性原则的内涵相当宽泛，裁量空间极大，其在劳动法领域之适用，主要用于判断不公正解雇领域与雇佣合同默示条款领域是否出现非理性、非法性、刚愎、反复、法律期待、程序正当性等情况。

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Abstract：In the considerations about the institutional defects in group negotiations， especially on the current role of labor-capital relationship and autonomy， the governments and their group contracts fail to constraint both parties， and they are obviously in a dilemma of stabilization and rights maintenance. The proportionality principle can provide a powerful guidance to the pattern and boundary when the governments get involved in labor events and try to promote group negotiation. Furthermore， under the premise that market should act as the controller of resource allocation， the proportionality principle also plays an important role as the governments put into a sufficient use of public power. In view of the above reasons， the proportionality principle is in favor of the government administrative management ability undoubtedly.

Keywords：proportionality；governing capacity；collective bargaining；the collective consultation；administrative ability

责任编辑：翟 祎