关于国有企业改革中土地资产处置的若干思考

崔　嵩

[摘要]为了增强国有企业的活力，根据建立现代企业制度的要求，需要对国有企业进行改制或改组。在国有企业改革中，必然涉及到土地资产的处置问题。能否逐步将国有土地使用权的无偿使用制向有偿使用制转轨，为国企发展创造良好的制度基础和条件，促进国企的健康发展；能否保障国有土地资产及收益在处置流转中不流失；能否在国有土地资产的处置中，因地制宜灵活选择适当的处置方式，尽可能降低处置成本。这些都是我们关注的问题。

[关键词]国有企业改革；土地资产处置；处置方式；利弊；适用条件

[作者简介]崔嵩，黄河水利职业技术学院财经系助教，在读研究生，河南开封，475001

[中图分类号]F273.4[文献标识码]A[文章编号]1007-7723(2009)01-0007-0003

一、国有企业改革中土地资产处置可供选择的方式

国有企业原取得土地使用权的方式主要有出让和划拨两种。因此，对于处于改革中的国有企业来说，原来以不同方式所获得的土地使用权，所采用的土地资产处置方式也不尽相同。可供选择的处置方式有：

(一)划拨土地使用权可采取的土地资产处置方式

1出让。此种方式是指国有企业原以划拨方式取得的国有土地使用权可以依法补办土地使用权出让手续，向政府缴纳土地使用权出让金，取得出让土地使用权。

2租赁。国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。

3作价入股。国家以土地使用权作价入股，是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。

4保留行政划拨。国有企业改革涉及的原划拨土地使用权，经批准可以采取保留划拨方式处置。

5授权经营。国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司，作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。

(二)出让土地使用权所采取的土地资产处置方式

1租赁。原企业可以将依法办理国有土地使用权出让手续获得的国有土地，在有限年限内，将土地使用权出租给其他企业。

2作价入股。原企业以出让方式取得的土地使用权作价入股改组后的企业，土地资产折为国有法人股。

二、不同土地资产处置方式的利弊

(一)土地使用权出让的优缺点

这种方式实际上是作为第一受让者的企业将土地使用权作价入股让渡给了股份制企业。因此，第一受让者的企业，对国家而言，为土地使用权的受让者；对第二受让者而言，为企业的股东。对股份制企业而言，其所拥有的土地使用权年限，仅为土地使用权原始出让年限减去股东企业已使用年限的剩余部分。在股份制企业所拥有的土地使用权年限内，其土地使用权可以转让、出租、抵押，或再向别的股份制企业折价入股。这种土地资产处置方式，目前新组建的股份制企业或者中外合资合作企业采用较多，而国有企业股份制改制采用相对较少。

1优点

(1)国家可以一次性地收取土地出让金，用于其他的基础性投资建设。

(2)企业获得土地使用权后，可以独立地处置和经营土地，避免了行政干预，有利于提高企业经营绩效。

(3)企业获得土地使用权后，国有土地变为一定年限的土地资产，并成为股份制企业的法人股，每年可获得利息收入。

2缺点

(1)会加重企业的经济负担。目前，绝大多数国有企业使用的土地仍为划拨用地，且大部分企业效益不佳，存在2／3亏损、1／3赢利的状态。因此，在短期内一次性拿出一大笔资金补交土地使用权出让金，大多数企业难以承受。企业本想通过股份制改造来募集资金、启动生产、走出困境，但过多的出让金负担势必造成募集股金入不敷出。

(2)土地所有权在经济上体现不平衡，不利于企业间的竞争。国有企业在改制之前，企业所使用的土地是国家划拨的，企业每年只是象征性地缴纳0.3元／m²～10元m²的土地使用税，且使用是无限期的。改制后，企业要缴纳数额巨大的出让金，且土地的使用期限是有限期的。这就会造成改制心理不平衡，企业改制就会缺乏动力，不利于现代企业制度的建立。

(3)土地成本回收难以实现。从社会整体而言，由于城市土地资产具有实物形态利用上的永续性，在理论上讲是不存在价值补偿问题的。但是，对企业而言，在城市土地有偿、有限期使用的前提下，进入股份制企业股本金的土地使用权，必然存在一个使用中的价值补偿问题。企业一旦实行股份制后，通过土地使用权出让，补交土地出让金，就形成了企业的土地成本。而企业土地成本的回收是相当困难的。

(二)土地使用权租赁的优缺点

这种方式是国家以出租者，股份制企业以承租者的身份出现的；或者作为第一受让者的企业将土地使用权出租给股份制企业。这种以年租金方式来处置股份制企业的土地资产，其土地资产直接进入股份制企业的股本金。

1优点

(1)适合国有企业的承受能力。采取土地使用权租赁方式，可以将出让企业一次性缴纳的出让金“化整为零”，分配到各个年度支付，这种处置方式，大多数企业是具有承受能力的。

(2)有利于政企分开。将土地使用权租赁给企业，就避免了国家将土地使用权出让那样以股东的身份干预和参与企业经营。这样，不仅有利于政府转变职能，而且还能够使企业充分行使自主权，促进政企分开。

(3)有利于企业改制成功。在土地使用权租赁制下，国家可以理顺土地产权关系的前提下，适当地降低企业土地租金的标准，以减轻企业起步经营的负担，待企业经济效益得到提高以及地价水平回升之后，再逐步提高土地租金的标准，达到合理租金的水平。

(4)有利于土地成本的回收。由于企业支付的年租金比一次性缴纳的土地使用权出让金少得多，这一部分成本可以直接进入企业当年的成本。因此，这一少量的土地成本转移到企业产品价格中去就比出让金一次性转移到产品价格中去要容易得多。因此，这种处置方式，既有利于企业回收土地成本，又不至于因产品价格上升幅度过大而使企业产品在市场上失去竞争力。

2缺点

(1)企业所拥有的土地产权是不充分的。股份制企业租用一定年限的国有土地，在这一年限内，股份制企业不享有转让、转租、抵押等项土地权利，因而企业就不拥有对所使用的土地资产的充分产权。

(2)租金的不断上涨。这种资产处置的方式，由于企业缴纳的年租金逐年变化，并且可能会呈递增趋势，这对企业可能产生不利影响。

(3)影响企业的形象。当股份制企业不享有完整的土地使用权时，就限制了股份制企业对土地滞产的处置，企业的资产经营就难以实现，股东们对公司的经营就存在顾虑。另外，采用这种方式，股东们认为这是公司经济实力不强的表现，也不利于他们对公司进行投资。

(三)土地使用权作价入股的优缺点

这种方式处置股份制企业的土地使用权，表现为国家以土地使用权对企业进行直接投资。这时，国有土地资产已成为股份制企业全部法人财产的一部分。股份制企业拥有了包括土地资产在内的全部出资者投资形成的法人财产权。国家则以股东的身份，通过股份收益来实现城市土地所有权。同时，国家根据城市土地使用权折价入股所占的股份比例，分享股份制企业法人财产增值的部分。对股份制企业而言，以这种处置方式获得的土地使用权，在一定年限内，可以依法转让、出租、抵押其土地使用权，也可以将土地使用权直接作价入股，向其他企业参照。

1优点

(1)可以减轻企业的经济负担。在这种方式下，企业只是在年终支付国有土地资产股的股息。与土地使用权出让相比，企业可以免交巨额的土地使用权出让金，减轻企业负担，有利于企业的改制。

(2)有利于国家的宏观调控。国家作为企业的股东，可以对企业的经营进行宏观调控和监督，加强对企业的宏观管理。

(3)可以增加国有土地的收益。国有土地资产作价入股后，国家可以每年获得一定的股息收入。特别是对于目前在国外和国内上市的股份制企业，它们大多数是效益相对较好的企业。因此，国家土地的股息收入可以随上市企业筹资渠道的不断拓宽、经营机制的逐步转换以及经营效益的不断提高得到增加。

2缺点

(1)土地股本与股份比例难以确定。从理论上讲，股份制企业土地资产的评估价格应全部入股并构成土地资产股本，且土地资产股本数量不得低于审核确认的土地资产总额除以股票的溢价倍数，土地资产股本占国有资产总股本的比例也不应低于土地资产总额占进入股份制企业的国有资产总额的比例。这一比例是最低的标准规定。但在实际操作中到底应该确定多大的比例却非常困难，必须统筹兼顾国家、企业以及其他各方面的利益。若土地资产股本占企业总股本的比例过大，则其他股东资产所占的比例就相对较小，其资产的投资回报率就越低，他们就不愿意购买企业的股票。这不利于企业增资扩股；若降低土地资产股本，则国家利益就要因土地资产收益的流失而遭到损害。

(2)股息红利的收益得不到有效保障。一方面，由于国有土地法入股存在产权主体不明确的情况，因此，可能导致国有股份的收益被侵蚀的情况发生；另一方面，当企业微利或亏损时，土地资产股与企业的其他资产股一样，可能无利可分。这显然不符合马克思的地租原理以及当前土地使用制度改革的目的与要求。更有甚者，当企业破产时，土地资产股不仅不能分享利润，还要以股东的出资额为限负有限责任，还可能当作企业的财产以抵偿企业债务而被分掉，国家的土地所有权将荡然无存，国家的土地收益也将无法实现。

三、不同土地资产处置方式的适用条件

在对国有企业进行土地资产处置时，应根据企业的不同情况而酌情选取资产的处置方式。

第一，国有企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一者应当采取出让或租赁方式处置：(1)国有企业改制或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；(2)国有企业改组为股份合作制的；(3)国有企业租赁经营的；(4)非国有企业兼并国有企业的。

第二，国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。破产企业的土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。

第三，根据国家产业政策，对于自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和作价入股方式处置土地，国家以土地作价转为国家资本金或股本金的方式，向集团公司或企业注入土地资产。

第四，国有企业涉及的土地使用权，有下列情形之一者，经批准可以采取保留划拨方式处置：(1)在涉及国家安全的领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发领域；(2)继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的；(3)国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并；兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；(4)在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；(5)国有企业改造或改组为国有独资公司的；(6)对承担国家计划内重点技术改造项目的国有企业，原划拨土地可继续以划拨方式使用，也可以作价入股方式向企业注入土地资产。其中，第(3)、(4)、(5)项保留划拨用地方式的期限不超过5年。