清代盐法的公法问题管窥

丁　钰

摘要本文试图从行政法史的角度挖掘清代盐政中的一些公法问题。通过分析“盐引”和“盐票”的法律性质。笔者将其界定为带有行政许可性质的营业权先前完税许可。而清代的盐官管理制度、盐课考成与引票核销制度，对我国当今的盐业专营制度改革有着深刻的启示。

关键词清代；盐引；盐课；行政许可

中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：1003-9864(2009)02-0024-06

作为中国最后一个封建王朝，清朝在制度史上给我们留下无穷的财富和教训。清代的盐政集两千年历朝盐政之大成，形成了一套较为完备和丰富的制度，其中有很多是值得我们借鉴的。清代盐政的主要研究范畴包括：

其一，宏观盐政制度。“清之盐法，大率因明制而损益之。”清朝前期的盐法承接明朝，后经过几次改革，出现了包括引岸制、官督商销制在内的主要行盐方式。由于产地、制作方法的不同，盐政管理体系又略有差异；及至陶澍改革两淮盐政，又出现了票盐，由此在运销方式上呈现出官运官销、官运商销、商运商销、委托专卖四种运销制度。

其二，行盐的地域管理。清初实行分割管理，划分引窝，禁止越境销售的制度。这一制度在咸丰朝有所改观，“不若化私为官，奏准川、粤盐人楚，商民均许贩鬻，惟择堵私隘口抽税，一税后给照放行。”

其三，盐业的税收管理。盐税主要包含场课、引课两种。另外还有相对于附加税的杂课；而在偏远地区实行民营自用，国家只对其征税的包银制。

其四，盐商的管理。总商总揽购销并负责缴纳盐课，总商之下有场商负责收盐，运商负责运销。盐商的经营活动必须持有“盐引”。盐引的法律属性是本文的研究重点，也是清朝盐政的核心内容。

其五，盐政官员的管理。清代的盐官从中央到地方分为五阶：“曰总理，日巡视，日都转，日分司，日场所。”

其六，缉私活动。清代对于私盐的打击力度极为严苛，但终究是盐纲崩坏，其背后的原因值得深思。

鉴于学识有限，本文仅分析其中的几个问题。

一、也谈“盐引”和“盐票”的法律性质

(一)盐引和盐票的历史溯源

关于食盐专营最早可见于《管子·海王》第七十二：“吾欲藉于人，何如?”管子曰：“此隐情也。”桓公日：“然则吾何以为国?”管子日：“唯官山海可耳。”桓公日：“何谓官山海?”管子日：“海王之国，谨正盐焚。”此处的“官山海”，即实现食盐专营。齐国地处渤海湾，“海王”之地也，盐业资源丰富，而荆楚之地身居内陆，缺盐少卤，《管子》在《小匡》中继而阐述了国家专营盐业，与其他内陆诸侯国进行盐铁交易的内容，盐业富国为齐国崛起到了至关重要的意义。虽然桑弘羊在元狩年间的一场关于盐铁专营的辩论在盐业专卖史上有着里程碑的作用，然而秦汉时期食盐实行的是不完全的专卖制度，官收官运，有私营的成分。盐引的产生，最终使得古代食盐专卖制度得以系统化。盐引是宋徽宗政和三年(1113)，由蔡京创行。用官袋装盐，限定斤重，封印为记，一袋为一引，编立引目号簿。当时盐引又称钞引，在盐钞取盐凭证的基础上增加了官许卖盐执照的性质。至明朝又有“纲法”，此乃万历年间袁世振所提出，凡是纲册上有名的盐商，可以世代垄断盐利，无名者不得充当盐商。

至清朝，“凡引有大引，沿于明，多者二千数百斤；小引者，就明所行引剖一为二，或至十。有正引、改引、余引、纲引、食引、陆引、水引。”根据当时的相关法律，国家按“引”配盐的最高法律依据是“皆视其产之多寡，与其运之远近以配引”。全国主要按长芦、山东、河东、两淮、两浙、两广、福建、四川、甘肃配额发放盐引，以“引”计课，以“引”行盐，每年各省还要对正引和余引进行核销，并且登记造册：“正引畅销者，尽销余引，余引有剩，汇行缴部(户部)。”

清后期，盐政弊端重重，加之连年战事，国库荒废，两淮地区率先废除纲法，实行票盐法。和纲引制不同的是，销盐不再实行世袭制，认票不认商，通过刺激竞争，新一代的盐商崛起，盐课也有所增加。根据《户部则例》，“票引与盐引同”，所以，无论盐引还是票引，其国家垄断盐政的本质并未改变，只是部分地区的专营模式发生了变化。

(二)关于“盐引”和“盐票”法律性质的几种学说

盐业史研究一直以来惯用经济学方法，而鲜用法学研究方法，若用了法学研究方法，又惯常用商法的思维，鲜有行政法学的思维，以至于关于“盐引”和“盐票”的法律性质局限于“有价证券说”和“契约说”。笔者可用资料寡陋，难免有遗漏，但从可及的眼界而观之，近年来对“盐引”和“盐票”的法律性质进行系统界定的学术论文只有张世民教授的《清代盐务法律问题研究》一文。他在列举清代盐引法律性质的学说演变时发现，无论是“有价证券说”还是“契约说”都来自于民国时期的研究成果。令人倍感遗憾的是，今人对此问题或是鲜有问津，或是一笔带过，或是以讹传讹，认定盐引是有价证券无疑。

首先，张世民教授批判了“世产说”，即盐引是盐商的私人财产。而“盐引并非等同于盐商，根据清朝盐法，盐引每年由户部颁发，逐年更换，不仅谈不上世袭，而且在法律上沿年相袭亦无保障效力”。

其次，批判了“有价证券说”。何谓有价证券，民商法所言有价证券必然有债权债务关系。至于盐引在民间用来抵押、质押，只能说是“盐引作为营业权准入后的添附”，盐引本身并不是债权的凭证。

再次，批判了“契约说”。该说以民国时期的财政总长周学熙为代表，认为此乃私人与政府之间的“契约买卖”。在当时看来是西方法律术语的“妙用”，以掩饰官商勾结下的国家垄断。如今看来是荒唐的，在契约关系下，主体要件首先要平等，其次要有权利的交换，这也不同于今天的行政合同，这里不是私人提供产品与国家进行交易。恰恰相反，清政府作为封建国家，以本身为公产的盐业自然资源占为己有再予以出卖，获得一家王朝之财富。契约说显然是粉饰了统治阶级的本来目的。

最后，间接批判了“许可证说”。持此种观点的多为公法学者，张教授援引了这样一条注释，“张正钊、韩大元主编的《中外许可证制度的理论与实务》中基本上把引定性为许可证制度中的表现形式，但语焉不详，令人无从悬揣其意。”0笔者在此揣测，这可能是不同学科之间本身的壁垒所导致的。张教授从历史学的角度，通过考证，提出盐引不是“就场(盐场)征税”，所以盐引不是完税后的凭证；同时，盐引也不是西方学者所言的特许证。遗憾的是，张教授没有继续就为什么不是特许证作进一步说明，仅就“前现代中国盐引与近现代的特许证存在歧义性”做了交代。

(三)本人的观点

尽管一度对中国古代是否存在行政法有着这样那样的争议，后来学人们发现其实是衡量尺度的不同。古代中国的文官选拔制度和官吏监察制度成为中国古代行政法的研究热点，而对于具体

行政管理制度，很多领域还是空白。早在1987年张晋藩教授就指出，中国古代行政法的内容可以大体概括如下：“中央和地方各类机关的组织、权限、责任、工作程序；官吏的选用、考核、奖惩、俸禄、黜陟、休致；文书的制定方式、程序、责任；行政管理监督、行政惩罚；赋税、户役、征榷、市籴、库藏；官手工业、官商业的管理、保障；科技教育、天文、历法、度量衡；宗教寺院和少数民族地区的行政管理等等。”由此可见，包括盐业管理在内的经济管理内容绝对是古代行政法不可小觑的问题。所以，针对“盐引”和“盐票”的性质，无法回避用行政法的眼光来看待。

清朝的盐政管理莫不是一种政府管制，尽管和我们现代行政法所言的政府管制理论有着天壤之别，但不能否认其中的相似之处。主流观点都认为古代行政法以文官制度为核心，其实，广泛的经济和社会的行政管理活动才是主要内容，只不过我们关注度还不够。在大陆法系的行政法理论中，行政行为理论是近现代行政法的核心内容，它源于古罗马的“法律行为”理论，而在英美法系则几乎不引用该理论。此处，笔者借鉴的是大陆法系的行政法理论。

首先，“引票”具有营业准入许可的意味。“营业是民事主体一项最基本的经济权利和经济社会中最基础的法律行为。”而在重农抑商的封建社会，营业权这个概念是无从谈起的。清政府掌握盐业资源，通过《钦定大清会典》和《钦定户部则例》等法律形式，确定了盐业资源统一由国家调配，并且通过发放盐引的方式赋予盐商营业权。在两淮盐业改革以前，盐商的营业权一次取得便是世袭的。盐引虽是一年一变(每年都要核销报税)，但是引窝却是固定的。“引商有专卖域，谓之引地。当始认时费不赀，故承为世业。”这说明在实行票盐之前，“引”是由大盐商所把持，也就是“总商”，并且清前期总商的名录是登记造册的，他们的引窝固定且世袭。不难想象，只有实力雄厚的商人才可以做到总商，根据清朝“恤商裕盐”的政策，他们堂而皇之地享受专有营业权继而享受盘剥百姓所带来的垄断价格。

而两淮实行票盐以后，“引窝”失势，最大的改变就是盐商的地位不再是世袭制，任何人只要能认引纳课，就能获得盐业经营权。无论是“引”还是“票”，都是在保证清政府的财政利益不受损害的情况下，对盐商的一种授意和许可。但这又不同于我们现在所言的行政许可，现代意义上的行政许可是“基于当事人的申请，行政主体经过对申请的审查而决定是否准许所申请的活动(或从事某种活动的资格)的行政行为”。

其次，盐引和盐票有“完税凭证”的意味。“在两淮地区，纳过真正的盐课——请单银后，商人拿到的是照单，只有盐商凭照单下场买盐后，再从场到仪征的途中经过泰坝的抽掣、白塔河巡检的检查，运司才把真正的引发给商人。”

不难发现，盐引和盐票在公法领域的定性，确实是一个复杂的问题，这主要是由于古代国家的行政管理体制存在诸多与现代法治政府相悖的做法。作为户部本身而言，负责税收和财政管理，并且同时掌握着工商业的管理职权。但是清朝的盐法与以前的封建朝代相比，是集大成者，特别是票盐的出现，体现出了行政许可初始市场的一定的公平与合理的端倪。综上，笔者认为引票的性质可以暂且归纳为带有行政许可性质的营业权先前完税许可。

二、盐业行政制度——盐官制度

(一)盐官的分类

根据《大清会典》的法律文本，规定盐业由国家专营的是“与商于官”这四个字。那么，这里的“官”广义上讲是朝廷，而狭义上则包括两个方面：

在中央，由户部执掌全国盐政。通过参考乾隆年间的《钦定户部则例》，户部的行政管理职责包括：仓场、漕运、田宅、户口、盐法、钱法、关市、灾赈、解支、盘查、承追十二项。户部最高长官为尚书，满汉各一人；左侍部满汉各一人，右侍部满汉各一人，他们“掌天下之地政”。户部作为中央机构具体到盐务这一部分是如何运作的呢?“凡引见户部分司之盐关者，及盐仓者、盐局者，尚书、侍郎以录头名签进于上，得旨出而宣焉。运官，解官之引见者，亦如之。”可见，盐官之选任，经户部引见，而后经皇帝定夺人选。

在地方，如上文所言，盐官分为五阶。总理处于金字塔顶，通常由地方行政长官一揽子负责。“两淮盐务在雍正九年，始以两江总督兼行总理，遂为定制。”

盐法兹事体大，关系国脉，自唐朝以来朝廷便设巡视巡盐。清朝有“巡盐御史”一职，起自顺治二年。根据《清史稿》的记载，“世祖定巡视长芦、两淮、两浙、河东盐政，差监察御史各一，岁一更代”；“(顺治)十年停，盐务专责成运司。寻因运司权轻，仍命御史巡察”；“康熙十一年，复停巡盐，(交由巡抚管理)”；“明年(康熙十二年)，巡抚金世德以直隶事繁，请仍差御史。于是，两淮、两浙、河东皆复旧制，既而两广、福建并设巡盐御史，(康熙)五十九年，仍交督抚管理。”由此观之，巡盐御史一职时停时复，御史的职官品级或高或低，在处理与地方盐运司的关系上，监察干预管理，使得这一制度本身失去了原本的作用，究其本源则是行政监察和行政管理合二为一的悲剧。

清政府不是一个“法制国”，“入关后的第一部监察大法《钦定台规》记载了漕粮、盐政、游牧三目，分别规定了三种御史的巡察制度。”而这样的制度没有得到很好的继承，皇帝本身就可以肆意改变这一制度，在统治者看来，没有强大的权力不能达到垄断利益的实现。需要说明的是，康熙年间由总督和巡抚兼任的巡盐御史也称“盐政”，其职权包括监督征课、调剂盐价、纠察属官。

都转沿于明制，也称盐运司，别称盐台，设于产盐地区，直接属于户部掌管，是户部在地方掌管盐务的垂直机构，盐运司的最高长官称为都转运使。盐运使不同于盐政，前者是行盐管理者，后者是监督者，而到了清朝后期，巡盐御史干涉地方运司，运司反而沦为盐政的傀儡，从而导致了一批盐政腐败的窝案。同时，在不设盐运司的地区设盐法道，用以掌握盐价、盐场生产、运输事宜。

在盐运司之下设置盐运分司，分司各设运判一名，运判之下，又设各个盐场的盐课司，长官称作盐课司大使，具体落实盐的生产。

(二)盐课考成与引票核销

户部盐课考成的法律依据《钦定大清会典》、《钦定大清会典事例》、《钦定户部则例》等，是清朝监察制度得以良好运用的示范。

清朝的监察主要是两个方面，一个是系统内的，一个是系统外的，六科给事分别监察吏、户、礼、兵、刑、工。对于户部的监察主要是监督财物支领，直省钱粮奏销等。盐课考成不仅仅要将已销未销的盐课数目和盐引登记造册，呈送给盐政具题，并且要层层送往户部注销。某一盐政任期内的具题，除都察院在其离任时要考察外，还需要做总册送科稽核。在《钦定户部则例》卷二十七中是这样说明的：“各省盐课奏销如有未完，除将经征之运使等官照例议处外，并将督征之盐政及监管盐务之督抚，随案开送职名，一并

议处。”由此可见，在盐课考成的过程中，上级盐政、督抚(巡盐御史)、户部、科道，可谓是层层把关，多方位监督。另外，由于各个衙门必须按照规定时间将文书送主管的科道审核，逾期，科道即可参奏，这在盐业行政机关的效率上也做了严格的限制。

三、清朝盐法启示录

(一)从敛财有道到盐纲崩坏的教训

在清朝，什么人可以“以布衣上交天子”?恐怕在乾隆时期只有盐商有这等殊荣了。乾隆当政60年，朝廷从两淮盐业获利两亿七千五百多万两，加上行政官员私人的获利，共四亿两白银，这还不包括乾隆六次南巡所消耗的大量盐商的钱财。只有深刻地了解盐课在清朝国库中的地位，才能明白封建统治者是如何搜刮民脂民膏进行着奢侈无度的消费。

盐课有五，灶课、引课、杂课、税课、分课。灶课，产生于生产领域，自雍正时期实行摊丁入亩以后，盐滩按亩征税，熬盐还要再加灶锅税；引课，前文已经介绍，是正课；税课是偏远地区允许民间自制自用的盐税，覆盖地区非常有限。单看法律文件，清朝法定税额不算高，但是清中后期朝纲腐败，既要体恤盐商又要充盈国库，引价这才越抬越高，盐税成了财政收入的第二大来源，几近一半的国库来源于盐税。乾隆三十三年的两淮盐引案，引发地方官场地震，前任盐政分别收受缴银十三万两余和八万两余。乾隆十八年的盐课总收入是7014941两白银，也就是说，两淮盐引案赃款至少高达全国盐课总数的四分之一左右。

盐官腐败，盐商垄断，国家重税，因此促成私盐泛滥和社会矛盾激化；与此同时，《大清律例》又单列盐法一章，对走私私盐和徇私枉法采取尤为严厉的打击措施，清朝盐业缉私的队伍也异常庞大；而盐纲之坏还是不可遏制的，一代又一代盐枭荣枯之后，清王朝的盐纲最终瓦解，而本源是封建国家以盐为利推行国家垄断所导致的，这是腐败的土壤，现代民主社会极力反对的也正是行业性的非自然垄断性质的行政垄断所带来的诟病，它直接和人民主权相背离。

(二)盐业行政管理体制的经验

通常我们认为行政程序法诞生在西方，而在清朝盐业的运行中，不难发现行政程序的法则古已有之，包括盐课考成制度和严格的期限制度都令人钦佩。再有，反观之如今盐业的国家专营，由盐业公司负责食盐分配，再监督地方的盐政管理，如此直线式的双重身份也是隐藏危机的。清朝的盐业监管既有行业内的监管，比如当地盐政；又有行业外的监管，比如巡盐御史。只可惜，清后期这个制度变了味，走了样，而其本身却是值得借鉴的。而今，是否在盐业公司之外成立监管部门呢?考虑到巡盐御史最终不行监管职责而干预地方盐政的历史覆辙，笔者更倾向于将食盐的安全问题归到卫生监督部门的职权范围内。还有一个细节也引起了笔者的注意，那就是在偏远地区实行包课，解决无盐地区的食盐问题；我们是否可以从中获得经验，专门成立偏远地区的食盐补贴专项基金呢?

诚然，现今的食盐专营制度和封建国家的食盐专卖制度有着本质的区别，实现食盐专营的目的也是公共管理领域一项强化国民体质消除碘缺乏症的历史任务。笔者通过一段时期的阅读，从行政法的角度看到了清代盐引的行政许可隐性，看到了古代经济史研究中的公法思维的缺失，也获得了一些感悟。但浅薄之处不在少数，唯有抛砖引玉，请更多的人来关注我们曾经觉得无法用现代公法理念关注的历史问题。