关于纲盐制度的一点看法

孙晋浩

摘要纲盐制度是中国古代诸盐制中的一种，与其它盐制相比，纲盐制度具有两个显著特点：第一，盐商经营权利的世业化，这是纲盐制度的核心内容；第二，王朝政府对盐商具体经营活动的行政干预，这一干预的实现，又是以第一特点的存在为前提的。这一制度的产生，是中国盐制演变的内在要求，是出于政府控制盐商的需要。由于纲盐制度的实施，实现了政府对盐的流通过程的改造，使之不同于一般的商品流通；实现了政府对盐政商人的改造，使之不同于一般的普通商人。这样，才可能根本解决盐商控制问题，保持盐商队伍的稳定，也才会真正将盐商纳入王朝政府管理体系，而盐商也完全变为一种政府的盐政工具。

关键词纲盐制度；世业化；盐商控制；盐政活动；盐政工具

中图分类号：K249

文献标识码：A

文章编号：1003-9864(2009)02-0045-11

《历史研究》曾于1988年第5期发表萧国亮先生《论清代纲盐制度》一文，该文对纲盐制度作了比较集中的研究与描述，为该领域不多的研究成果之一。然而，细读该文，则感觉文中部分判断有待商榷，特别是关于纲盐制度的特点与产生原因的结论，难以令人信服，而且缺乏必要论证，不能真正揭示纲盐制度的实质与特点。本人也曾关注这一课题，故不揣浅陋，勉成此文，以就教于萧国亮先生及各位方家。

一、关于纲盐制度的特点与实质

关于纲盐制度的特点，萧文曾于两处做过明确表述，一处在该文第2节，照录如下：

纲盐制度的根本特点在于：中央集权的封建国家通过控制灶户与盐商，干预盐业生产与流通，来达到向所有“食盐之户”征收财富的目的。

另一处在该文第5节：

纲盐制度的最大特点是封建国家利用政治权力来实行对盐业经济的垄断。

我的理解，两处提法基本相同，主要有两个内容：一是封建国家对盐业经济的控制与垄断；一是向“食盐之户”征收财富的目的。这些表述是否反映了纲盐制度的特点呢?我以为是值得商榷的。

纲盐制度是中国古代诸盐制中的一种，与其它盐制相比，既有相同的方面，也有不同的方面。讨论它的特点，先要将这两个方面加以区别，看不到其中的区别，就不免会将不同的盐制混淆起来，捕捉不到纲盐制度独具的特点。萧文的表述，就显然忽视了这种区别。

纵观中国盐政史的演变，一直存在着某些“一以贯之”的东西，或可称为中国盐政制度的基本原则。这些原则主要包括以下两点：一是盐政活动的直接目的，即获取高额垄断收入，其形式则大体为高额盐税或高额盐价，用以满足政府的财政需要；二是实现这个目的的基本手段，即以国家政治权力为依托，对盐业经济运行予以干预，强行实现这一目的。萧文指出的纲盐制度的根本特点，我理解就是上述两点，我却不认为这是纲盐制度的特点。

其实，以上两点，一直相辅相成，并行始终：没有获取高额收入的目的，中国古代统治者也就不会为盐制的建立与维护而大费周折，政府盐政活动也就不会产生；没有国家政治权力作为后盾，这个目的也无法得到实现，尤其无法在全国范围推广开来。这两点，是盐政活动区别于一般商品经济活动的根本标志，不仅产生于晚期的纲盐制度是如此，即使早期盐制，如春秋时期的管仲榷盐，西汉武帝的食盐官营，也都是以征收财富为目的，利用政治权力为手段。

因此，萧文所谓纲盐制度的特点，只是道出了中国历代盐制的共有特征，并未能揭示出纲盐制度这一特殊盐制所独具的特点。

众所周知，盐政制度是一种财政经济制度，是中国历代王朝用来从盐业经济中获取高额财政收入的一种制度。但另一方面，它又是一种经济管理制度，反映着中国各王朝为实现财政目的而对盐业经济采取的管理手段。前者反映的是制度的目的方面，后者反映的是制度的操作方面。前者是不可变的，一旦改变，则此项制度不复存在，故不可能据以区别各时期盐制的不同；后者则是可变的，如何管理盐政事务，几乎每一朝代各有不同，甚至同一王朝之内，同时并用或先后使用着几种不同的盐制。即以清朝为例，实行纲盐制度的同时，就在云南实行着食盐官营的盐政制度。事实上，中国盐政制度的丰富内容，正是由此所表现，中国各时期盐政制度的演变，也是由此所体现。所以，中国历史上各种盐制的特点，只能从管理手段的方面寻找，并通过对这种管理方式演变的研究，认识中国古代王朝经济制度的发展规律。

中国历代王朝的盐政活动，主要是在生产与运销两大领域进行的。有时，这种活动也会扩大到消费领域，如利用政府权力对消费者强行配食。但是，强行配食的方式，多属苛政时期或特殊地区的产物，实行的范围与时间大多有限，难以列入主流盐制的序列。所以，一般研究盐政活动，多以生产与运销两大领域为主要对象，对纲盐制度的研究当也如此。本文限于篇幅，不拟于盐政的生产活动多所置词，而集中剖析一下纲盐制度关于官盐运销方面的主要内容。

纲盐制度以商人承担官盐的运销，并利用盐政分区制与盐引制作为盐商管理的基本依据。这些方面，都与唐、宋以来的各种盐制大体相同。不同之处主要在于，纲盐制度实行专卖盐商制，商人必须具有专卖盐商的身份，才能从事官盐的运销经营。而这种身份一旦取得，便可长期拥有，不受任何时间限制。这一点是纲盐制度的核心内容。

专卖盐商身份的取得，是要经过一系列具体手续的。纲盐制度规定，商人经营官盐，必须向国家盐政机构，即盐运司“具察”申请，指定承办某一数量或某一区域的官盐运销，称为“认办引地”。申请之后，则由盐政机构“饬纲查明，是否家道殷实，仍由本商自觅散商联名出结具保，由纲总循例加结”。所以要他商“出结具保”，是要“保其家道殷实，如有贻误课运，愿甘分赔”。另外，“新商认岸之初，办千引者向令先交两课银一千余两不等，名日寄库，以验殷乏”。这实际是一种保证金，金额视认办数量而定，标准也各地不同。这些手续完成之后，“始由运司转详，咨部更名，一面给发行知，领引办运”，成为一名国家认可的专卖盐商。一旦获得这种资格，便获得了某一区域的垄断专卖权力，区域之内，他商不得染指。有些地区，还“另有试运章程，试之二三年，果不能办，准其禀退”，以示慎重。这是申请专卖权利的过程。

专卖盐商对专卖范围的占有，一般分为两种形式：一种称为“独办”，即由某盐商独自承办某一地区的食盐专卖，按该地配定的消费数额进行运销。如长芦盐区“范毓滨之引地二十一州县，王惠民之引地六州县，皆一商认办”，其他盐商不得介入。这是独办区域较大的例子，多数则限于一个或几个州县。这种专卖形式主要表现为对销售区域的垄断，垄断性质也更为彻底。另一种称为“伙办”，是指一批盐商共同承办某一地区的食盐专卖，每个盐商占有这片区域内的部分销售数额。如“湖广、江西系商人公共口岸，并无分地”，由众盐商共同经营。直隶的大兴、宛平两县也因“额大课重，一人不能肩承，常系多

商分办”。“伙办”一般存在于交通发达，难以划为小块的地区。这种专卖形式主要表现为对经营数量的垄断，与独办相比，还残存着一些竞争因素。例如在乾隆后期，官盐销售出现“壅滞”，一些伙办地区竞争加剧，盐商们争相竞价抢售，结果，“巧而黠者往往先登垄断，良商反多倒歇”。为避免这种状况的发展，清政府制定了一种专用于伙办地区的管理办法：由官府挂牌定价，盐商按照定价“次第进盐，挨勾轮卖”，不得争先抢售。办法实行后，伙办地区仅存的竞争因素也被消除，盐商垄断地位更为僵化。这种办法，在两淮称为“轮规”，在长芦则称为“轮勾”。

对销售范围的垄断，还不是纲盐制度的最大特征，更为重要的，是专卖盐商对这种垄断权力的长期占有。纲盐制度规定：专卖盐商及其销售数量与范围，都由各地盐政机构登记造册，上报中央户部备案，给予明确的合法地位。如有变动，必须经由法定程序，即“运司转详，咨部更名”，不是能够轻易更换的。即使拖欠盐税无力垫还，甚至有意贻误运销从中作弊的，也要经由盐政机构出面“参革”，报部批准后才能取消专商资格。否则，其专卖权利便由该盐商永远占有，可作为世业传至子子孙孙。一次性的保证金缴纳，换得一份永世之业，此即《清史稿》所谓“始认时费不赀，故承为世业”的含义。其实，《清史稿》的这一说法并不准确，其真正缘由应追溯到明代万历年间，是当时盐制改革的产物。这种盐商专卖权的“世业化”，是纲盐制度最主要的特点。

盐商专卖权的世业化，在其行盐过程中得到充分体现。清代行盐，按期按批进行，每批编为一组，称为一“纲”，“纲盐”一词即由此而来。到期启运，称为“开纲”，但开纲之前，必须领取盐引。按清代盐法，凡运销食盐，无论官商，必以“领引为先，盐无引而出场，或有引而数不合，法必随之”。而领引又须纳税，即所谓“运盐必先领引，领引必先封课”。然而，在纲盐制度下，纳课领引之事，并非人人可行，必须具有专商的身份。纲盐制度规定，每年盐商领引，“必以窝单为据，名日根窝”。所谓“窝单”，是一种俗称，是指由国家颁发，用来证明盐商经营资格的一种文件，内中记载着该商承担的运销引数与区域。由于“窝单”在手，也就标志着食盐经营权的长期占有，故又称为“根窝”，言其如木之根，生生不息。盐政机构则以窝单记载，“查照册底，比对商名引数，填给殊单，名日年窝”。“硃单”只有一年期效，所以也就称为“年窝”，这是换取盐引的最后一道手续。这一过程中，有根窝者方能获得年窝，获得年窝者方能参加当年的运销经营。故非专商则无权领取殊单，也就无权参与食盐经营，除非向盐政专商转租年窝。食盐经营的权力被专商独占，成为专商个人的世袭产业。

专卖盐商的世袭垄断地位，给盐商带来稳定的高额垄断收入，盐商集团因此成为当时中国最富有的商人集团之一。但是，专卖盐商同时要承担相应的义务，这些义务包括：按时按量缴纳盐课，定期完成食盐运销，协助官府稽查私盐，等等。

纲盐制度给专卖盐商带来了巨大而持久的利益，但它对封建王朝的盐政利益，则有着更为重要的意义：一支人员稳定、资本雄厚的盐商队伍，自然也就保证了政府盐政收入的稳定与充足。尤其重要的是，纲盐制度大大加强了王朝政府的盐政控制能力，将盐商的经营活动，几乎完全纳入政府盐政管理的掌控之中。关于这一点，可从纲盐制度实施后政府盐政管理方面的变化得到说明。

纲盐制度实施后，政府盐政管理方面也逐渐发生了一些变化，这些变化主要有以下几项：

一是盐商组织，即“总商”制建立起来。关于总商制的内容，萧文已作了叙述，这里只有两点需要指出：首先，此类盐商组织，是清王朝盐政管理机构的一种延伸，代行着政府盐政机构的部分管理职能。它的性质与功能，都与当时地方政权下的保甲组织相同，而与商人自发建立的独立商会组织有着本质的区别；其次，盐商经营权利的世业化，是这种特殊盐商组织产生的主要条件。只有在纲盐制度之下，盐商的经营区域与整个盐商队伍，都处于一种相当稳定的状态中，这种性质的组织才可能建立。否则，只能建立一种松散的、独立于王朝体制之外的商人组织。

二是清王朝地方政权被纳入盐政管理系统。纲盐制度下，地方州县也承担着部分盐政管理职责，“凡商运到境，将引呈该管州县验明”，方可出售。其他如保护盐商经营，限定商盐价格，缉拿私贩，督催销售，维护盐商专卖区域等，均由各地方州县分别承担。纲盐制度要求每年按时完成销售定额，以保证下一纲食盐运销的正常进行，这一责任要由行盐区州县与盐商共同承担：“州县督销不完，咎在州县；商人不敷引额，罪在商人。”食盐运销出现失误，两方都会受到牵连，所以，盐政事务也就成为州县官的分内之责。行盐区地方州县的参与，使盐商经营的全程，都被置于王朝政府的监督之下。雍正以后，清王朝将“盐政”一职陆续改为当地督抚的兼职，正是为了协调专职盐政机构与地方州县之间的关系，进一步发挥地方州县在盐政管理中的作用。

三是将官吏考成处分办法，移植到对盐商的管理之中，使盐商与政府间的关系变为一种行政隶属关系。这种移植始于雍正六年，具体办法是，“将各商名下应完钱课作为十分”，每欠一分，便处以一分的枷号与板责，最多以五分为限。“如能于枷限内照数全完，立时释放免责”，否则，“除杖责外，即将该商咨参革退，所欠课项以引窝变抵”。未完达六分以上者，更是重处以徒刑，“能于限内全完，革退不许充商，免其杖徒之罪。倘逾限不完，除将该商发配外，其名下所欠课项，均著落引窝、家产变抵”。对王朝政府而言，盐商不再是单纯的纳税人，而是成为下属，这种变化却又是由盐商的特殊身份决定的，是与其特殊权利相伴随的一种特殊义务。

上述变化，大大加强了清王朝的盐政管理能力，自领引纳课，到卸货销售，其间盐商经营的每环每节，都被置于王朝政府的监督之下，每一举动无不受到法规条例的具体限制。作为专卖盐商，实际已经丧失了独立的商人身份，成为王朝政府十足的盐政工具。

综合上述内容，不难发现纲盐制度的两个显著特点：第一，盐商经营权利的世业化，这是纲盐制度的核心内容；第二，王朝政府对盐商具体经营活动的行政干预，这一干预的实现，又是以第一特点的存在为前提的。这两个特点，把纲盐制度与中国历史上的其它盐制区别开来，并反映了纲盐制度以“根窝”为诱饵，将盐商变为王朝盐政工具这一实质。

如果看不到纲盐制度的这些独特之处，仅仅一般地强调国家政权力量的作用，就不免混淆纲盐制度与中国历史上其它盐制的区别，难以解释纲盐制度之所以取代其它盐制的真正原因。

二、纲盐制度产生的内在原因

关于纲盐制度产生的原因，也是萧文中比较随意的结论之一。萧文将纲盐制度的产生原因归为两个：一个是经济的原因，即中国封建社会后期的商业资本已在经济上“具有运用垄断占有权

的能力”；另一个是政治的原因，封建专制国家为了“化异己因素为借用力量”，而向盐商集团转让垄断占有权。

但是，关于第一原因，萧文既未能给出所谓“后期”的进一步限定，也未能给出所谓“能力”的进一步限定，使这两者都成为无法验证的概念。也就是说，需要什么时期的“后期”，以及什么样的“能力”，才会导致这样的结果呢?而关于第二原因，萧文又省略了“化异己因素为借用力量”的前提条件，这就造成了这样一个问题：为什么恰恰是明末时期的统治者才开始“化异己因素为借用力量”，而此前却没有这样去做?从没有这个问题，到产生这个问题，经历了什么样的过渡?笔者认为，萧文的结论不无隔靴挠痒之嫌，纲盐制度的产生原因，还须向纲盐制度本身寻找，向中国盐政史的运行中寻找。

本人认为，纲盐制度的产生，更主要的是出于制度内在的原因，是中国盐政制度长期发展的结果。要说明这一点，就有必要对中国盐政史的演变轨迹做一个简要回顾。

众所周知，所谓盐政，即王朝政府利用政权的力量，通过对盐业经济的垄断，来获取高额财政收入的一种活动。根据已有的研究，中国盐政的历史，大致可分为三个阶段：

第一阶段，从春秋时期到南北朝。此阶段中，盐政制度尚不完备，或行或止，还未能达到系统而稳定的制度形态，所以，这个阶段也可称为中国盐政史上的萌芽时期。当时的主要盐政方式是完全官营制，即国家机器直接从事盐的生产与运销经营，不允许他人染指。其典型形式，是汉武帝“盐铁官营”中的食盐官营制。

第二阶段，自唐代中后期至明代万历末年。该阶段中，民间商人被引入国家盐政活动，并逐渐由微而著，成为盐政活动中的重要力量。该阶段盐制的主要形式，是政府直接控制的范围缩小，仅限于盐的生产领域，而盐的运销，则借民间商人之手来完成，即由完全官营制演变为半官营制。此类盐制也被称为“官收商运”，民间商人的经营活动，开始被纳入政府盐政事务之中。

第三阶段，始于明朝万历末年。经有清一代，直至民国初年。该时期中，主要的盐政制度是所谓的纲盐制度。至此，中国盐政制度的演变，达到了它的终点。

从整个中国盐制的演变中，可以发现这样一种趋势：由全部的官营制到半官营制，再由半官营制到盐商专卖制，政府机构一步步从盐业的直接经营中脱离出来。同时，盐政机构的职能也一步步由经营性管理，转变为行政监督性管理。纲盐制度就是在这种逐步的演变中产生的。

中国盐政史的第一次演变，是以克服完全官营制的弱点为开端的。

自管仲将盐作为重要的财政来源之后，盐业经济的财政价值逐渐引起历代统治者的重视，汉武帝实行盐业官营，也被作为重要事件载入史册。但汉武帝的盐政手段，还是一种简单、原始的经济垄断方式，只是现成地利用了原有的官僚机构。这种盐制有两个明显的弱点：第一，经营不力，王朝政府很难建立一支有效率的经营管理队伍，必然导致弊端丛生；第二，增加百姓负担，盐的转运、装卸等具体劳务，都需要征发徭役来完成，使百姓负担加重。所以，完全官营式的盐政制度，始终没能稳定下来，不时由于弊端的积累而中断。进入隋代之后，统治者干脆取消政府对盐业经济的垄断，由商民自由运销，此举即有减轻百姓负担的因素。但是，食盐垄断的取消，意味着一个重要财政来源的放弃，这对于财政来源非常有限的古代王朝来说，不能不是一个巨大的损失。既要保留这个重要的财政来源，又要克服完全官营制的弱点，新的盐制正是在这种矛盾中产生的。

新盐制产生于唐代后期，当时，唐王朝经“安史之乱”之破坏，军费开支增加，而征税范围缩小，财政状况日趋紧张。为了增加财政收入，唐王朝不得不借鉴前人之策，实施盐业官营，用政府盐政活动来扩大财政来源。但是，唐王朝当时借鉴实施的，只能是完全官营制的盐政制度，而这种盐制的效果并不理想，虽然增加了对社会的烦扰，国家财政收益却并不明显。直到转运使刘晏创立新制，这种状况才得到重大转变。

新盐制推行于唐肃宗宝应年间，主要内容是：国家籍民为亭户，从事食盐生产。所产食盐全部由国家收存，然后就场加价转售，由盐商贩运各地发卖。这种制度被后人称为“官收商运”制。与此同时，设有专员带兵巡查各地要道，以防止走私食盐；设常平盐仓于各必要地点，以备盐商不来时满足当地用盐。常平盐仓还可调节盈缺，稳定市场盐价。该盐制推行不久，便获得巨大成功。史载：“晏之始至也，盐利岁才四十万缗。至大历末，六百余万缗，天下之赋，盐利居半。”

刘晏盐制的重要意义，在于将私商纳入国家盐政事务之中，将国家盐政活动向私商开放。这种新的盐制，既可以利用政府对盐业生产的控制，继续获得高额财政收入，又可以通过向私商开放食盐流通领域，减轻由政府直接经营带来的消极后果。所以，虽然刘晏盐制本身持续时间并不很长，在刘晏罢官之后很快趋于紊乱，但“官收商运”这一基本原则，却被后来的王朝接受下来，在宋元明三朝，都将这一原则作为盐政活动中的主流盐制。

然而，随着私商的进入，国家盐政活动便被分为了两大部分：国家直接控制的生产部分；私商独立承担的运销部分。两个部分具有不同的经济性质：前者是一种几乎纯粹的官营经济；后者是一种几乎纯粹的私营经济。所以，如何把两种不同性质的经济活动衔接起来，如何在利用私商时继续保持国家对盐政活动的控制。总而言之，如何实现对盐商的控制，就成为王朝盐政中的新问题。

从宋明两朝的盐政实践来看，盐商的控制问题，集中表现在两个方面：一个是盐商队伍的稳定问题；一个是豪商的抑制问题。

盐商队伍的稳定问题，是实行“官收商运”制后，实现国家盐政目的的基本条件之一，关系着国家掌握的成品盐能否稳定地转化为货币，长期满足国家的财政需求。但是，“官收商运”式的盐制，却很难保持盐商队伍的稳定，在这种盐制中，盐商仍然拥有着较大的独立性，尤其在分区行盐制与盐引制尚不严密的时期，盐商的经营活动更为自由。举凡经营数量的多寡，经营区域的远近，经营时间的长短，等等，都由盐商个人自行决定。这种条件下的盐商，与其他商人相比，在身份上并无更多不同。一般性的商业经营规律，在食盐流通领域里继续发挥作用，所谓“有利则趋，无利则避”，有利时一哄而上。无利时则纷纷退出，转营它业，导致盐政秩序的浮动。

其实，这种由供需关系引起的经营浮动，本来是商业经营中的正常现象。但政府财政活动却要求“体现为某种程度的计划行为”，要求财政收入的稳定性与可预见性。盐政活动本质上就是一种财政活动，自然也力求稳定盐业经营，从而使政府获得稳定的盐政收入。可是，在历史现实中，维持盐政活动的稳定，特别是长期的稳定却并不容易，不仅盐商之间的正常竞争，会引起经营的波动，从而影响盐商队伍的稳定。官吏的枉法，朝廷的弊政，更会破坏经营秩序，导致盐商队伍解体，从而导致盐政秩序的紊乱。

豪商垄断问题也是随着私商进入盐政领域后产生的一个问题。豪商垄断对盐政活动的影响，主要表现为对消费者或一般盐商利益的侵害。豪商往往利用其雄厚的资本，控制食盐流通的某一环节，然后据此强势地位或抬高盐价，或排斥其他盐商，从而达到牟取暴利的目的。但这种行为的结果，往往导致盐政秩序的破坏，最终损害国家盐政利益。例如，唐代刘晏盐法失败的原因之一，即是由于盐价被豪商操纵，“豪贾射利，或时倍之”，致使消费者难以忍受高昂的盐价。官盐价格过高，私盐则乘机崛起，泛滥开来，导致官盐大量滞销，政府盐政收益锐减。在明代后期，豪商谋利则是通过侵害中小商人来实现的。当时明廷开中法已不同于明初，盐商分为“边商”与“内商”两种，边商赴边纳粮获得支取官盐的凭据，内商收购边商凭据支取官盐运销。但由于官盐滞销，支取官盐需长期等待，资本微薄的中小商人便难以承受。豪商遂利用中小盐商急于收回投资之机，低价收购边商凭据，使边商利益受到侵害。边商利益丧失，遂起而抵制国家盐政，拒绝赴边纳粮，使开中法难以持续。

面对这些问题，历代王朝曾采用过以下两种解决办法，来力求稳定盐政秩序：

一是采用“常平”手段维护盐价，保持食盐市场的稳定。如北宋“钞盐法”时期，以京师都盐院作为市场调节机构，针对盐商经营风险，专门“蓄钱二十万缗，以待商人至者”。如市场盐价偏低，则由都盐院按标准价格收购商盐，以保证盐商利润。同时限定食盐流通数量，维持供需平衡。元代则针对豪商垄断，由政府设置“常平盐局”，当“商贩把握行市，民食贵盐”时，常平盐局出售食盐，平抑盐价，满足消费者需要。这些手段发挥了政府的市场调控功能，从而保持了盐政秩序的稳定。

二是采用各种强制手段，迫使盐商留在盐政活动之中。如北宋后期，钞盐法出现弊端，政府滥发盐钞，而都盐院回购制度不再继续，盐商利润降低，纷纷要求退出官盐经营。为此，政府实施“对待之法”，要求盐商在持盐钞领取盐货时，必须照持钞数额购买新发行的盐钞，否则，应支盐货不予支取。盐商不忍舍弃已经购买的盐钞，只好反复续买新钞，被迫留在盐政活动之中。明政府也曾使用类似办法，迫使盐商循环经营，不得脱离，以保证王朝盐政收入的稳定。

但是，这些手段虽有高下之分，却都难以长期发挥功效，很难从根本上解决盐政中的商人控制问题。

首先，常平手段虽然高明，但难以持久。盐政常平机构是一种官办经济机构，必然带有各种官僚机构的劣根性，很难长期适应经济运转的需要。从宋元两朝的盐政实践来看，影响常平手段发挥作用的因素主要有两个：一是管理职权不统一。例如宋代，盐钞发行权与常平机构无关，发行机构自行其事，每每“给钞溢额”，而且屡禁不止，使常平机构回收时收不胜收，渐渐本钱用尽，形同虚设。二是官僚机构管理不善。例如元代以官卖平抑市场盐价，但久而久之，官吏侵盗，物资浪费，使经营成本较盐商市场售价还要高出许多。加之官吏运销官盐时“擅作威福”，“所至以索截河道，舟楫往来，无不被扰”，扰乱了百姓正常的生活，引起社会强烈反感。有的商人勾结政府盐局官吏，“频买局盐而增价转卖于外”，使抑制奸商暴利的常平盐转而成为奸商牟利的工具。所以，元代盐政中的常平制度，很快就难以为继，以失败告终。这些史实表明，中国古代王朝政府尚不具备用经济手段调控商业流通的能力。

其次，强迫盐商在不利的条件下继续经营，只会进一步积累矛盾，使盐商队伍遭到更大的打击，最终结果仍然是盐政秩序的紊乱。例如明代后期，随着开中制度的演变，盐政商人分为“边商”、“内商”，前者专事赴边纳粮，从官府中获得盐引；后者专事收购盐引，下盐场支盐转卖。一旦官盐出现滞销，往往内商拒买边商之引，边商拒纳给边之粮，使开中法难以持续。而明廷为了保障边粮供给。一面强迫边商继续纳粮，一面要求内商持引支盐时须先买边商之引，为边商减轻负担。这一办法被称为“兼掣”，与宋代“对待之法”相似。但是，支盐前即须先行购买新引，这就需要增加资金。且明代一直存在“守支”问题。即得到盐引后不能及时支取官盐，需要轮序等待数年以至十数年，难以及时收回资金。于是，资本有限，或预留资金不足者，极易发生周转不灵。于是，一种被称为“囤户”的豪商产生出来，趁机从事投机经营，牟取暴利。囤户们利用自己雄厚资金的优势，周旋于边商、内商之间。边商纳粮得到盐引后，既无法及时脱手，又无力长期等待，“不得不贱跌其值，而投引于囤户，至于内商掣盐，常压十载，一朝序及，实搭比严(指支盐时须搭带新盐引——引者注)，又不得不倍其值，而收引于囤户”。于国家盐政毫无贡献的囤户坐得厚利，而维持国家盐政运行的边商、内商双双受到损害，其结果自然是整个盐政秩序的破坏。这种措施，显然是失败的。

其实，无论是盐商队伍的稳定，还是豪商垄断问题，都是随着民间商人进入盐政事务后必然产生出来的，与商业流通这种经济活动有着与生俱来的联系。政府机构的强行干预，只能延缓问题爆发的时间，而不可能有效地加以解决，甚至会扩大问题的影响范围。所以，只能将盐的流通过程加以改造，使之不同于一般的商品流通；将盐政商人加以改造，使之不同于一般的普通商人。这样，才可能根本解决盐商控制问题，保持盐商队伍的稳定，也才会真正将盐商纳入王朝政府管理体系。

纲盐制度的实质，正是完成了对盐商的改造，使盐商的身份性质发生了根本改变，从而在制度上解决了盐商控制问题，也将中国盐政制度史的演变推向顶峰。

三、纲盐制度的社会作用

纲盐制度产生后，便受到中国王朝统治者的青睐，自明代末年到有清一代，除道光年间陶澍改革盐法，一度在两淮推行鼓励盐商竞争的“票盐法”外，纲盐制度一直是当时的主导盐制。甚至到民国初年，北洋政府慑于西方列强压力，委托西方盐务专家主持盐政改革，其改革方案也未能背离纲盐制度的核心原则，“产盐有定场，销盐有定地，运盐有定商”的纲盐制度，直到旧式盐政史告以终结，才随之一同灭亡。

为什么纲盐制度被中国统治者如此青睐?我认为，这与其具有的特殊社会作用有关，其适应了中国传统统治方式的特点，能够与传统制度体系吻合起来。纲盐制度特殊的社会作用，表现于以下三个方面：

第一，完成了对盐商的改造，使专卖盐商变为专制国家实现盐政目的的工具。

自国家盐政活动向商人开放以来，如何使盐商稳定地充当国家盐政活动的工具，就一直是盐政事务中的主要问题。但由于商业活动与商人流动性强的特点，虽对盐商活动加以种种限制，终不能将盐商完全束缚于国家盐政事务之中。宋明两朝的盐政活动证明，即使使用强制性限制措施，也无济于盐商队伍的稳定，反而造成盐商资本的萎缩，将王朝盐政推向崩溃。而纯粹经济型管理方式，又是王朝政府无力长期坚持的。所以，欲要保持盐商队伍的稳定，就要将盐政流通过程

改造为一种特殊的流通过程，将盐商改造为一种特殊的商人。

商人与商业活动的强流动性，是由其相互之间的‘商业竞争造成的，商业竞争，优胜劣汰，胜者壮大，败者退出，遂形成极强的流动性。纲盐制度对盐商与盐政流通过程的改造，便是将竞争原则从盐政活动中排除出去，给予每个盐商以稳定的经营资格、固定的销售区域，也就使每个盐商都能获得稳定的垄断利润。特别是经营资格的世业化，对盐商形成更为巨大的诱惑。清代即有人指出：“其商人(指专卖盐商)顾其埠业(指专卖地)，年压一年，尚图运销归本，垫完课饷。若地方官去留不定，贸易人行止自由，势难作通融长久之计。”经营资格的世业化，使这种经营资格具有了与田产、宅院等有形财产相同的意义，可以向后代传承，可以视作一种家庭财富。这就对盐商形成巨大的诱惑，即使出现经营困难，也会勉力而为，不肯轻易退出经营，放弃这份可以生生不息的传世产业。

以专卖权的长期占有为诱饵，将商人吸附在盐政活动之中，是纲盐制度的主要作用。这一作用一举克服了商人难以预知的流动性，将盐商长期束缚于此，变为国家的盐政工具，为解决盐商控制问题提供了经济条件。

第二，加强与便利了王朝政府对盐商及盐政事务的管理。

纲盐制度之前，盐政事务的管理只属于专职盐政机构的职责，而且，盐政机构的权力行使范围，被给予种种限制，以防止其越权骚扰地方政务。以明代为例，各盐政机构只拥有查验盐引、发派官盐，以及指定盐商销售范围的权力，至于盐商在行盐区的活动，则鞭长莫及，无力干预，既不能予以限制，也不能予以保护，即使发生地方豪强“颐指恶党，盐到则恐吓商人，不令发卖，希图日久贱收自卖”之事，也莫能如何。当时，虽然要求地方州县保护盐商经营，协助盐商进行销售，但由于盐商流徙不定，销售定额随时有变，无法为地方州县订立明确的考成指标，这一要求也就失去了实际意义。所以，地方州县与盐政的关系如何，完全取决于州县主官：有的州县官为降低辖区盐价，取悦于民，以致公然抵制盐商，纵容私盐；有的州县接受盐商贿赂，遂大力支持盐商，强行推销。地方州县的态度不一，导致盐政效果的参差不齐：“有绝大首县，止行三四百引者，有弹丸小县，反行三四千引者。”而有些盐商也趁机自行其是，并不按照盐引指定区域销售，相互挤占销售区域，造成盐政秩序的紊乱。

纲盐制度实施后，盐商姓甚名谁，销量百引千引，都与各个州县直接对应，并相对固定下来。如此一来，也就能够列入地方州县的考成之中。每年该县官盐销售是否完成，是否存在影响官盐销售的因素，都能够寻找到直接的责任人，能够凭借真凭实据去追究责任。将地方州县纳入盐政管理系统，也就进一步加强了对盐商的控制，将盐商经营的每一环节都置于国家监督之下，诸如是否按时起运，是否销售完成等等，这些对盐商具体经营步骤的要求，都是在纲盐制度实施后提出来的，这些要求将盐商的经营彻底规范，更便于政府盐政管理的需要。也正是由于盐商队伍的这种状况，一种类似于地方保甲的盐商组织才得以出现，例如两淮的“总商”组织，山东的“纲首”组织。这些组织或协助盐政机构督催盐课，或组织人员缉查私盐，成为政府机构的一种延伸。

第三，限制非盐政因素对盐政秩序的冲击与干扰。

盐政活动的进行，除了受到盐政运行系统内部各种因素的影响之外，还会受到系统外因素的影响，例如国家财政整体状况的影响。举凡灾荒的发生，兵事的兴起等等，都会带来整个财政状况的紧张，从而使国家对盐政收入的量提出更高的要求，因为盐政牵涉范围相对狭小，从盐政中取财，引起的社会反响相对有限。从中国盐政史上看，这种意外需求并不少见，尤其在盐政与边防直接关联的宋明两朝，这种需求更是频频产生。例如宋代的盐钞贬值问题，明代的盐商守支问题与盐引壅积问题，都是由于王朝意外财政需求增加，而扩大盐钞或盐引的发行，以增加政府收入来弥补财政缺口引起的。宋代统治者对此早有认识，认为盐钞发行虽然不可无限，但当“边境有急，钞未免多出”。也就是说，纲盐制度以前的盐制，对“多出”缺乏有效制约。例如北宋时期，中书屡言限发盐钞，甚至由皇帝下诏禁止滥发，“然有司给钞溢额，犹视其故”。而食盐市场容量有限，一旦发行“溢额”，则必然破坏盐政秩序的稳定，甚至将盐政推向危机的边缘。

纲盐制度实施后，便使此类问题在相当程度上得到解决。首先，使盐制具有了阻止意外冲击的机制。由于销售数额被精确分解，分配给了每一个盐商，而且与每一个销售区域直接关联，就使得销售数额本身具有了制度的意义，成为盐法制度中的一项内容，就不是某一政府机构可随意变更的，因而获得了一定的稳定性。同时，一旦出现变更，承担运销职责的盐商，负有督销责任的州县，都可能根据自身承受能力及时作出反应，发挥相当的制约作用。所以，在有清一代，与宋明两朝大不相同，官盐销售定额的增加，往往不是出于政府方面的要求，而是出于盐商的要求，盐商根据市场的需要，主动要求增加销量，以增加自己的利润所得。其次，使盐制具有了对意外冲击的缓冲能力。由于盐商成员的固定化，以及其经营利润的丰厚，使得王朝政府可以从盐商利润中拿走一块，来满足其意外之需。例如清代时期，自康熙十年至嘉庆九年的百余年间，仅两淮盐商就在捐输、急公济饷、佐修河工、城工、灾赈、报效等名目下，向清廷陆续交纳白银三千九百余万两、米两万一千五百石、谷三十二万九千石。其他地区盐商，也都有数目不等的捐纳，只是无法与两淮盐商相提并论。清廷所以能从盐商那里分享到如此多的利润，与纲盐制度的特殊之处密切相关，只有在纲盐制度下，盐商个体才可能获得稳定的高额利润，才有能力向政府捐纳；也只有在纲盐制度下，盐商身份被政府严格控制，逃无所逃，不得不拿出如此巨大的捐纳数量。而这种巨量捐纳，在客观上成为一个缓冲层，使政府的意外财政之需，有了一种特殊的解决办法，避免其对盐政秩序造成直接干扰。

此外，纲盐制度还限制了权势人物对盐政秩序的干扰。由于受到国家力量的保护，在一般情况下，官盐运销都是一个获利丰厚的行业。所以，权势人物常常插手其问，利用其特权从中投机牟利。特别是在明代，皇亲国戚、宫中太监等权势人物，经常插手盐政事务，甚至直接上奏皇帝，要求分享盐政利益，被时人指为盐政主要弊端之一。纲盐制度实施以后，运营者的地位得到确定，每一个盐商都有自己确定的运销份额，每一个份额都有一个具体的盐商，或者从事盐政活动，或者退出盐政活动，权利与责任不可分离，试图短期介入、投机营利的行为，实际已经没有可能。故从清代盐政活动中，已经很难看到那种权势人物干扰盐政、从中牟利的现象。

可见，纲盐制度产生后，不仅满足了王朝政府的财政需要，而且满足了其加强统治秩序的需要，使盐政制度真正成为整个专制制度体系中的一个有机部分，与整个专制制度体系达到了高度协调，而盐商也真正变为一种盐政工具。正是这种对经济、政治双重需要的满足，才使纲盐制度受到专制统治者的特别青睐，能够长期存在达三百年之久。

四、余论

纲盐制度是清王朝经济、政治诸制度中的一种，它的所谓社会影响、社会意义等等，必然受到当时整个制度体系的制约。当整个王朝专制统治本身已成为社会发展的障碍时，也就不可能从维护这个统治的某项具体制度中，去发现太多的积极社会意义。纲盐制度是如此，清王朝的其它政治、经济制度也很少不是如此。所以，单纯揭露纲盐制度的“罪恶”，并不能帮助我们认识这个制度的丰富内涵。

纲盐制度是一种已经“死去”的经济制度，作为不再复活的历史事物，它的主要研究价值并不在于当时的具体影响，而是在于它为什么不得不以这种形式出现，从而产生这种影响。站在今天的视角来看，纲盐制度确实对社会经济的发展具有极大的消极影响，然而，它却被专制统治者所青睐。原因何在?这就是本文想要回答的问题。