论走向后工业社会的环境合作治理

摘 要：走向后工业社会的环境合作治理，是在生态环境领域中建立的一种超越环境工具理性和体现高级环境价值理性的合作形态。走向环境合作治理是遵循社会治理的发展规律所决定的，也是顺应生态环境治理的自身特点所决定的。在走向环境合作治理的历史进程中，环境友好型政府应当发挥一定的引导作用，其根本任务在于：政府应当从构建“合作政府”范式的高度来不断加强环境合作政府建设，从培育成熟社会目标的高度来逐步引导社会环境自治力量的成长。

关键词：后工业社会；合作；环境合作治理；环境合作政府；社会环境自治

中图分类号：D693.62；F062.2；F12 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2009)03-0003-08

作者简介：黄爱宝，南京工业大学公共管理学院教授、公共管理博士后 (江苏 南京 210009)

党的十七大报告在论述我国国际关系问题时指出：和平与发展仍是时代主题，求和平、谋发展、促合作已经成为不可阻挡的时代潮流；并提出在环保上要相互帮助、协力推进，共同呵护人类赖以生存的地球家园的国际环境合作治理之方针。事实上，环境合作治理不仅体现在国际层面，合作治理也不仅体现在环境领域。如果我们放眼于更为广阔的社会发展历史视野，合作及合作治理实质上也是表征着一种面向后工业社会的人类社会治理模式，环境合作治理正是属于其中的一个重要反映和典型展现。在走向后工业社会的合作治理及其环境合作治理这一历史进程中，作为最重要的合作行为主体的政府自然责无旁贷，理应担当起历史赋予的神圣职责。

一、从一种“合作”新解看环境合作治理的意蕴

“合作”一词在人文社会科学领域已经得到比较广泛的使用，它的字面意思也比较简单，即多个人互相配合做某事或共同完成某项任务。但近些年来，我国学者张康之教授立足于人类社会发展历史的宏观视野高度，对“合作”作出了一种具有方法论指导意义的新颖诠释。

他认为，广义的合作概念可以用来指称人类群体活动的三种形态，即“互助”、“协作”和“合作”。互助是合作的低级形态，具有感性的特征；或者说，人类群体的互助行为更多的是基于感性而不是理性设计的。协作是较为高级的合作形态，是可以加以设计和计算的，包含着明显的工具理性内容。而狭义的合作则是合作的高级形态，它包含着工具理性的内容而又实现了对工具理性的超越，可以看作是人类较为高级的实践理性的现实表现。而面向后工业社会的狭义合作(cooperation)之内涵，也主要是同存在于近代以来整个工业社会中被视为合作而实则协作(collaboration)的相区分中得以彰显。其主要内容为：第一，协作的目的是明确的而且是单一性的，强调一次性结果的明确性和充分的合目的性。而合作是过程导向的社会性行动，是有着明确方向的连续性过程，它必然会达成某种一连串的结果，却与协作的具体性结果导向有着根本性的不同。第二，协作的过程是一个“交换”过程，协作中的协作者是各自以自己所拥有和所能提供的因素去与他人的可以补足自己不足的那些因素进行交换，考虑的是自己的收益状况。而合作中的合作者考虑的是合作行动的总体收益而不是自己通过合作过程所达到的收益状况。第三，协作使人失去个体性而成为形式化的符号，即个人在这里被作为形式化的存在而对待，是抽象的协作者而不是完整的人。协作无非是各种各样可以满足协作需求的“条件”汇合，合作则是人与人之间的共同行动，合作的相对方的任何一方都首先是作为独立的具有个体性的人而存在的。第四，协作是服务于自私的需要。而合作则不是出于自利要求甚至自私的谋算，合作的过程来自于社会网络结构的客观要求，是合作关系在个人行为中的实现过程。第五，协作关系从属于法律的规定，接受法律的调控而不受道德的制约。而合作首先需要满足道德的审查和判断，只是在道德判断存在争议的时候，才会求助法律。第六，协作无论在表现形式上会拥有多大的自由和自主性，其实，在根本性质上是被动的和“他治的”。而合作是真正“自治”的，合作关系中包含着自主性的内涵，合作行为是自主性的体现，整个合作过程都无非是自主性的实现。第七，协作的目的是在协作之外的，是外在于协作和经由协作所要达到的目的。而合作就是目的，合作本身就是一种社会生活，是人之为人的标志(注：参见张康之《论合作》，《南京大学学报》(哲学·人文科学·社会科学)2007年第5期。)。

毋庸置疑，这种合作理念和20世纪90年代流行的“治理”概念具有明显的契合之处。因为，治理理论也是强调包括政府在内的多元主体主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威(注：参见俞可平《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第6页。)。因此，治理往往又被称之为“合作治理”。但是，治理理论并没有从上述的“协作”与“合作”的严格区分中来界定“合作”概念，它所强调的市场原则基础和善治中的法治要素等等都表现出一些明显的“协作”之本质内涵。此外，治理与合作概念分析的背景、重心与功能等都有所不同：治理概念分析只是被置于传统与现代的一般比较之中，其内涵也主要是用于区别传统的统治概念，即“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”(注：[法]让-彼埃尔·戈丹：《现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识》，《国际社会科学》(中文版)1999年第2期。)，其核心内容也在于强调治理主体的多元性和上下之间的互动性，避免政府统治的单一性和自上而下的单向性，表现为现代性和后现代性内容的某种交融；其主要功能仍是侧重于直接服务于政府改革创新的需要，侧重于强调以政府为中心的社会力量参与治理之实践意图。而合作概念分析是自觉地置于面向后工业社会治理模式的历史大视野中，其内涵主要是用于区分处于工业社会时期的协作概念；其中心思想主要是强调合作所从属的价值理性或实质理性，强调对于协作所从属的工具理性或形式理性的超越性与否定性，展现为后现代性对现代性内容的某种超越；其主要功能则是侧重于揭示人类社会治理模式发展的必然趋势和根本方向，侧重于强调多元主体平等条件下的合作治理之实践理念。

一些类似合作治理或环境合作治理的概念一般也都是被置于治理或多中心治理概念的分析框架之中。如认为合作型环境治理是一种解决性政策策略。它在广义上被认为是融合工业、公民群体或者地方政府的探讨、协约以及一系列的正式与非正式的管理的治理类型。合作型治理也可以被认为是在公共与私人部门之间建立的伙伴关系(注：参见[英]蒂姆·佛西《合作型环境治理：一种新模式》，谢蕾译，《国家行政学院学报》2004年第3期。)。或者认为，环境公共事务的多中心合作治理模式的实质是通过建立一种在微观领域对政府、市场的作用进行补充或替代的制度形态，使大量社会力量参与环境治理。因此，政府应主动寻求企业、非政府组织与公民的支持，与社会各界建立合作型的伙伴关系，建立容纳多主体的政策制定和执行框架，形成共同分担环境责任的机制，结成治理环境公共事务的公共行动网络(注：参见肖建华、邓集文《多中心合作治理：环境公共管理的发展方向》，《林业经济问题》2007年第1期。)。而本文所论及的合作治理以及环境合作治理概念的内涵界定主要是建立在上述合作概念的独特理解基础之上。

所谓环境合作治理，应当是指面向后工业社会的一种合作形式，是在环境领域中建立的一种超越环境工具理性和体现高级的环境价值理性的合作形态。环境合作治理之特征也主要表现在：第一，环境合作行为的过程性，即环境合作是一个连续进行的过程，不会停留于某个或某些具体的环境结果导向。第二，环境合作收益的总体性，即环境合作者在合作中考虑的不是仅仅或主要基于各自的经济或环境收益状况，而是环境合作所能实现的总体收益或综合效益。第三，环境合作主体的个体性，即环境合作者的任何一方在合作中都首先是作为独立的具有个体性的人或完整的人而存在，而不仅仅是某种抽象的环境协议的代理者、履行者或操作者。第四，环境合作利益的公共性，即环境合作不是出于个人或私人利益的需要，而是环境利益公共性和社会需求公共性的客观要求。第五，环境合作方式的德治性，即环境合作关系首先和主要依赖于合作者的环境伦理自律，而不是环境法律的约束。第六，环境合作性质的自主性，即环境合作是真正环境自治的表现，而不是外在的被管理被约束的体现。第七，环境合作目的的内在性，即环境合作本身就是社会环境生活的一部分，是社会环境和谐的实现，而不仅仅是促进环境和谐的一种手段。笔者认为，这七个特点也可以概括为以下三个方面：一是环境合作的人本性，这不仅体现在把环境合作主体作为独立的具有个体性的人或完整的人来看待，而且也表现为将环境合作当作人类部分社会生活过程本身或人类的部分本性内容来界定；二是环境合作的公共性，这主要体现在环境合作收益或利益的总体性和公共性上；三是环境合作的自觉性，这显然表现在环境合作中的德治性和自主性上。在现实中，这种环境合作治理已经显露端倪，但其普遍实现的到来还是长远未来的目标和方向。

二、走向环境合作治理历史进程的基本动因

走向环境合作治理或生态合作治理的历史进程，既是当今和平与发展时代主题在生态环境领域中的特殊诉求，也是整个社会治理模式的历史嬗变在生态环境领域中的具体表现。它应当缘起于多维度、多层次和多方面因素的总合作用，但是，概而言之，我们也可以从社会治理发展的一般过程和普遍规律及现代生态环境治理的特点中阐明其基本动因。

首先，走向环境合作治理是社会治理的发展规律所决定的，这是其根本动因和普遍动因。

因为，作为合作治理的环境合作治理也是适应20世纪后期人类从工业社会步入后工业社会历史进程的内在要求和必然产物，而合作治理生成与发展的主要动因又是在于：

一是回应后工业社会不断增强的复杂性的需要。在走向后工业化的进程中，社会的复杂性达到了整个工业社会的任何时期都不曾达到过的地步，而且这种复杂性的增长速度也是极快的。工业社会的那种在以政府为中心的管理模式不变的情况下，通过调整政府与社会自治力量强弱对比关系的作法，已经不能满足复杂条件下的社会治理需求了。所以，必须以全新的社会治理结构来回应这种复杂性。这就是一种更具灵活性的社会治理方式。对于这种治理方式来说，政府与社会自治组织之间是一种平等互动的关系，而且它们之间并不需要明确的分工、分治的界限，而是作为平等的治理主体而存在的，它们都需要怀着合作的愿望和作出合作行动的选择。

二是基于后工业社会日益重要的公共利益的需要。在近代以来所形成的有机的分工—协作治理模式背后，依然是政治学所看到的利益矛盾和冲突。对于这种利益矛盾和冲突，只有通过控制的方式去加以整合，而近代以来主要代表剥削者利益的政府控制导向对社会的整合依然经常性地表现出左支右绌的局面。如果任凭各种利益矛盾和冲突的加剧及延伸而总不能加以有效地整合，那么，最终就有可能危及人类的共生共存。所以，从公共利益的原点出发去思考社会治理的问题，就会合乎逻辑地得出结论，包括政府和一切社会自治性力量在内的公共组织，都应当是服务于公共利益的，在维护和增进公共利益的共同目标下，它们应当开展广泛的合作，共同去营建合作治理的治理模式。

三是合乎后工业社会愈发明显的多元化的需要。20世纪后期以来，整个社会都呈现出多元化的趋势，甚至在社会生活的任何一个层面上，都朝着多元化的方向运动。在社会治理的领域中，不仅治理方式多元化了，而且社会治理的主体也打破了原先政府垄断的状况，出现了治理主体的多元化。这种多元共存的社会在结构上也必将是一个网络化的结构，这种社会网络结构完全打破了传统社会的线性决定模式。生活在这种社会中的人，将完全成为自由的创造活动的主体，他有充分的自主性空间去挥洒自如地展现自己的创造力。而多元共存的社会在运行机制和社会构成方式上必然是合作制的。只有在合作的原则下，人们之间的交往行为才不会是矛盾的和冲突的(注：参见张康之《走向合作治理的历史进程》，《湖南社会科学》2006年第4期。)。

当然，从最根本意义上来说，走向合作治理也是出于人的社会依存本性和社会本身的合作本性之需要。也就是说，后工业社会是合作的社会，合作的社会是这个社会中的全体成员共在共有的。工业社会由于把人打碎成抽象的个体，因而，社会变成了抽象个体存在的社会空间，后工业社会由于熔铸出人的总体性，因而把社会重新还给人，不仅使社会成为人存在于其中的空间，而且社会本身就是人的存在形态(注：参见张康之《论合作》，《南京大学学报》(哲学·人文科学·社会科学)2007年第5期。)。

其次，走向环境合作治理是环境治理的自身特点所决定的，这是其直接动因和特殊动因。

显然，生态环境问题是当代社会问题的突出表现之一，生态环境治理也是当代社会治理的重要领域之一；所以，走向合作治理的社会治理发展规律和趋势也必然会在环境治理领域中得以体现和印证。具体而论，走向环境合作治理的基本动因表现为：

一是现代生态环境及其治理的复杂性需要环境合作治理。现代生态环境领域作为一个系统，已经越来越向我们呈现出无序性、随机性、非线性、非平衡性、不确定性等各种复杂性，这种复杂性往往使我们感到生态环境问题的难以预测性和难以预防性。比如，近来人们一直认为生态平衡是由于人类的干预而遭到越来越大的破坏。但是，最近的研究也有力地提示，即使没有人类的干预，生态平衡或生物平衡也决不像人们长期以来所假定的那么完美(注：参见赵凯荣《复杂性哲学》，中国社会科学出版社2001年版，第94页。)。事实上，生态环境治理所面对的就是具有许多不确定性的复杂系统，如生态系统退化阈值，生态系统与人类利用的临界点，研究开发替代能源的边际效用，等等。生态环境治理者只能以一定的弹性应对这些不确定性(注：参见高小平《政府生态管理》，中国社会科学出版社2007年版，第75页。)。而且，现代生态环境与经济、政治、文化与社会也越来越紧密交织成为一张无缝的复杂因果网，现代生态环境治理也关涉着不同范围、不同层面和不同主体的利益问题、技术问题等各种社会问题的复杂性。在这些众多且高度复杂的条件下，我们也应当恰当地模糊政府与社会环境自治组织之间存在着的分工、分治界限，应当以具有高度灵活性和自主性的环境合作治理，来更好地应对生态环境系统及其治理的各种复杂性；应当以具有主体多元化和超越工具理性的真正环境合作治理，来更加有效地降低由于生态环境问题的难以预测和预防所引发的各种风险度和代价量。

二是现代生态环境的整体性和公共性需要环境合作治理。由生命系统和环境系统所构成的生态环境系统是一个有机的整体，人类生命的维持和发展以及人类的各种利益最终都要依赖于整个生态环境系统的动态平衡。“生态科学每天都在证实着万物之间的相互依赖。这种相互依赖，不管是多么的微妙……对我们来说都是生死攸关的。”(注：[美]纳什：《大自然的权利》，杨通进译，青岛出版社1999年版，第92页。)生态环境系统的整体性也直接决定着和表明着现代生态环境利益的公共性。在非人类中心主义思想的视野中，生态环境不仅属于人类的利益，而且属于自然万物的利益，因为“谁也不能获救，除非我们大家都获救。这里的‘谁不仅包括我自己，单个的人，还包括所有的人，鲸鱼、灰熊、完整的热带雨林、生态系统、高山河流、土壤中的微生物等”(注：转引自徐嵩龄《环境伦理学：评论与阐释》，社会科学文献出版社1999年版，第49页。)。所以，如果基于这种最具代表性的公共利益来考量，我们就迫切需要防止由于人类社会的各种分工和分治(如按照自然生态环境资源要素来区分设置部门分工的政府管理体制，或按国别以及行政区划管理生态环境等作法)，而导致自然生态系统的整体性被割裂的活动；也需要停止出于各种经济的或环境的私益纷争和博弈而招致生态环境系统被破坏的活动。而只有通过广泛的基于公共利益和怀有合作意愿的环境合作治理，才能真正地避免“公用地的悲剧”和“集体行动的困境”，也才能最大限度地谋求人类与自然共存共荣的公共生态环境利益。

三是现代生态环境治理主体的多元化需要环境合作治理。自20世纪60年代美国生物学家R.卡逊的《寂静的春天》一书出版后，人们在各种不同内容和不同层次的生态伦理精神和生态责任意识的感召下，自发地掀起了一场场生态环境保护运动。特别是在20世纪后期以来，现代生态环境问题的严峻性、危害性及其治理的复杂性、艰巨性，已经为环境治理主体的多元化发展提供了广阔的舞台。除了现代政府越来越自觉地担当生态环境责任而不断走向环境友好型政府(又称生态型政府、绿色政府等)之外，越来越多的生态环境非政府组织、生态企业和生态公民也在不断地涌现和成长。他们作为平等的生态环境治理主体，必将打破传统的线性决定模式而编织新型的社会网络化结构。并且在这种结构中，他们又是作为自由自觉的生态环境治理主体，可以主动地以追求和实现人与自然和谐的生态价值理性为导向，而不再主要是被动地受政府强制或市场激励的工具理性所支配。一旦他们超越了某种环境工具理性，就会需要一种新型的环境合作理性来取代。这是一种合乎人与自然和人与人之间有机的共生共存原则要求的必然选择，而在环境合作理性统摄下的主体必然会产生环境合作的行为模式。当然，也只有在这种真正的环境合作的原则下，不同的生态环境治理主体的交往行为才不会发生各种矛盾和冲突，才会最利于实现共同的生态优先之价值目标。

三、走向环境合作治理历史进程中的政府作用

当前，人类正处在从工业社会的协作模式向后工业社会的合作模式转变的过程中。走向合作社会的历程是在政府引导下前进的，这与通过政治和经济革命而走向近代社会的历程迥然不同。政府的引导首先表现在政府内合作机制的率先生成(注：参见张康之《论社会治理中的协作与合作》，《社会科学研究》2008年第1期。)，当然也表现在政府促进社会合作职能的切实履行，最终应当表现为一种合作政府或合作型政府的率先构建。此外，一方面，走向合作治理是政府之外的社会自治力量成长的必然要求，社会自治力量发展是走向合作治理的基础动因；但另一方面，政府对社会自治力量的形成与发展又负有一定的历史责任，特别是“在一些后发现代化的国家中，政府甚至一些政治部门和政党等政治组织，都对社会自治运动负有领导的责任”。政府应当“创造社会自治的条件，引导社会自治，鼓励社会自治和激发社会成员自我治理的热情”；并“对社会治理群体中的自我服务负有引导、监督的责任”(注：张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第242-244页。)。同样，在走向环境合作治理的历史进程中，环境友好型政府也应当发挥一定的引导作用，其中，最根本的任务可归结为环境合作政府自身的构建和社会环境自治力量成长的引导两个方面。

首先，政府应当从构建“合作政府”范式的高度来不断加强环境合作政府建设。

如果说，面向后工业社会的合作社会必须依赖合作政府的率先构建，因为只有合作政府才能引导合作社会的到来；那么，走向环境合作治理的社会同样也应当从环境合作政府的率先构建起始。

“合作政府”这一提法目前还比较少见。20世纪后期英国首相布莱尔推行的所谓“合作政府”(Joined-up Government)与本文所说的“合作政府”(Cooperation Government)是有所不同的。前者虽然也强调跨越政府部门边界、融合公共部门、私人部门以及志愿者组织的力量进行合作治理，但它还是一个既包含有传统的官僚制又带有现代治理途径色彩的混合政府形式，它既强调中央掌控的、自上而下的政策提供，又注重自下而上的公共服务的供给与地方自治(注：参见曾令发《合作政府：后新公共管理时代英国政府改革模式探析》，《国家行政学院学报》2008年第2期。)。而后者应当是一种在对官僚制扬弃和取代基础上的合作制组织，它表现在社会治理中，无论是政府在处理那些对外的关系上还是在处理内部的关系时，都会用合作去超越或替代协作。其中，政府内合作机制的生成意味着层级支配的格局将为合作结构所取代。虽然还会有中央政府和地方政府、上级和下级的结构，但是，这种结构不再是从属于和服务于层级支配；它们之间的关系转而成为一种合作关系。中央政府对地方政府的指导权以及对地方事务的最终裁决权，让位于合作理念指导下的共同探讨解决重大问题的合作行动。在地方政府间的合作问题上，中央政府担负着组织和引导的职能。此外，政府还应该具有致力于促进社会合作的职能。然而，现代政府特别是那些处于经济飞速发展时期的国家政府，往往不是通过促进合作而是强化社会差异和矛盾去谋求经济发展动力的。即使在促进社会合作职能履行上，现代政府也往往是通过强制性的管理制度和公共政策来实施追求合作的目的。这种路径选择完全违背了合作精神，因而，它至多只能是在形式上获得一种工具性的协作。所以，现代政府在根本性质上还不属于合作模式(注：参见张康之《论社会治理中的协作与合作》，《社会科学研究》2008年第1期。)；而走向后工业社会的“合作政府”之构建无疑将是一个长期的历史发展过程。

显然，“合作政府”以及“环境合作政府”都是面向后工业社会的政府范式。我国有学者将托马斯·库恩所提出的“范式”看作是介于科学共同体和外部自然之间的有一定层次、结构和功能的独立系统的思想，并认为“范式”可以在不同层次上归结为三种类型：(1)观念范式——一套由特有的价值观念和标准所形成的关于外部世界的形而上学的信念；(2)规则范式——在观念范式基础上衍生出来的一套概念、定律、定理、学习方法、仪器设备的使用规则和程序等规则系统；(3)操作范式——一些公认的或具体的科学成就、经典著作、工具仪器、已解决的难题以及未解决但已明确了解决途径的问题。且这三种类型的范式间不是平行孤立的，它们相互嵌套，形成一个特定的、有层次的系统。该系统的承担者就是“科学共同体”。其中观念范式是核心，规则范式是中层结构，而操作范式是联结外部自然的“外围”(注：孙启贵：《库恩“范式”的文化涵义》，《合肥工业大学学报》(社会科学版)2000年第1期。)。如果将这种“范式”的理论模型引进到公共行政理论中来，那么，所谓“合作政府”以及“环境合作政府”范式也应当是由合作或环境合作的观念或理念范式、规则或制度范式和操作或行为范式三个类型相互嵌套而构成的一个特定的有层次的系统。

因此，着眼于构建“合作政府”范式的高度，不断加强环境合作政府建设的主要内容也在于：一是不断树立政府的环境合作理念。这种环境合作理念既包括追求人与自然和谐为价值取向的生态环境理念，也包含基于自我与共同体共在的总体性体验以及人的道德自主性的合作理念。树立政府环境合作理念的目标就在于使政府人员成为“生态人”和“道德人”，其核心在于能够激发政府人员的原始道德冲动。因为这里的环境合作在主观上主要是基于一种真诚的信任而不是某种强制力量或互惠诱导的作用，所以，树立环境合作理念也不能通过传统的知识教育或知识灌输就可以完全做到的，而是主要在于通过体现包括生态环境伦理精神和道德原则、规范在内的伦理化或道德化制度的引导和保障才能见效，当然也在于通过一定的环境合作的舆论导向和典型的环境合作的行为示范和感化去得以实现。二是不断设计政府的环境合作制度。这种环境合作制度的常规性内容应是一种道德规范，它不仅规范人们的环境行为，而且造就人们对地球生态环境共同体的内心认同。这种环境合作制度也基本上是引导性规范而不是强制性规范，人们的行为受到引导性规范调节就会增强环境合作治理中的自愿行为。这种环境合作制度是从属于而不是决定着环境合作的需要，它不会僵化为一种对环境合作过程中的创造性而构成的束缚。这种环境合作制度的道德基础也最能确保人们建立真正的、直接的信任关系以及充分的信任，从而增强环境合作的有机性，以有利于提升环境治理行为的效率和效能。特别是在当前没有“世界政府”的前提下，全球环境治理更是需要呼唤和选择这种基于道德自觉的环境合作制度。当然，这种环境合作制度也是时时建立在政府人员的环境合作理念、精神和意愿之上的，是处处根植于政府人员的环境合作行为之中的。三是不断优化政府的环境合作行为。这种环境合作行为在基本性质上也是一种道德行为，它不会因为受到某种僵化的文本规则及其组织结构的限定而放弃自己的道德自觉和道德判断。在环境合作行为中，政府只要是出于维护环境公共利益和提供环境公共服务之目的，做什么和不做什么的行为边界都可以自由自主地打破和调整。当然，优化政府环境合作行为还是直接取决于政府的环境合作理念的不断强化以及环境合作制度的逐步完善，但它本身实质上是环境合作政府的直接实现和最终结果。

其次，政府应当从培育成熟社会目标的高度来逐步引导社会环境自治力量的成长。

面向后工业社会的环境合作治理是应当建立在社会环境自治力量的成长基础之上的，而在现实中的社会环境自治力量的发展并不总是平衡的，对于一些其发展还比较落后或弱势的国家或地区，政府就应当发挥积极培育和引导作用。因为，“政府作为社会普遍利益的代表，不应仅仅满足于维护社会普遍利益，它的自为性决定了它应当有更高的追求，那就是把自觉地培育健全而成熟的社会作为自己的终极政治任务”(注：张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第236页。)。所以，立足于这种历史责任的高度，在走向环境合作治理的历史进程中，为了顺应社会治理发展规律，进一步地创造走向环境合作治理的条件，政府也应当逐步引导社会环境自治力量的成长，其主要任务在于：

一是通过对社会环境自治资源的适度支持来促进社会环境自治力量的基本形成。社会环境自治力量形成或能力具备必然需要一些基本条件，它们构成了社会环境自治的必要资源即环境自治所依赖的热情、信任、知识、技术、规则、体制、资金、信息等要素。从这个意义上说，社会环境自治逐步形成的过程也就是这些资源积累或集聚的过程。这一过程的展开可以通过社会与政府双方的共同努力。其中，社会自身理应担负起主要的和一些不可替代的责任；而政府也需要在社会环境自治形成过程中发挥一定的最初支持作用。但是，政府的这种“支持”在现实中也会导致对社会环境自治力量的“干扰”或“干预”。如果不能使这种“支持”科学化或合理化，也势必会造成阻碍或破坏社会环境自治力量的形成及其发展，而科学化或合理化的标准主要在于坚持适度的原则，即政府支持要从政府实际能力和社会环境自治力量孕育的实际出发，以维护社会环境自治基本性质为原则限度，以促进社会环境自治力量基本形成为目标限度，并根据实际情况的变化适时调整资源支持的内容和力度。随着社会环境自治力量的形成，政府就应当放手让社会环境自治的实践自己去优化自治的体系，自己去不断地提高自治的能力和水平。

二是通过对政府环境管理职能的科学转变来开拓社会环境自治力量成长的应有空间。对于一定的公共事务治理来说，社会自治与政府治理的力量大小存在着此消彼长的竞争关系。在这种关系中，“社会自治也是通过政府职能的改变和政府规模的缩小来获得自治空间的。政府在何种程度上从社会日常生活的领域中退出，社会自治的成长也就在何种程度上成为可能”(注：张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社2004年版，第244页。)。所以，在环境治理中，如果政府扮演着“全能政府”的角色，政府职能覆盖着从宏观到微观的所有环境治理领域，那么往往不仅会造成政府环境治理成本的不堪重负，而且也无法满足不同区域具体环境治理的特殊要求，甚至必然会大大抑制着社会环境自治力量的生成。在环境治理中，由于社会自治一般具有民主和效率等方面的优势，也由于政府包办治理会不断降低社会自治的热情和能力，所以，政府应注重从社会环境自治力量已经形成的事务范围内适时和适度退出。这种“退出”应该是促进一种全新的社会环境治理方式的生成，它不能简单地被理解为政府向社会放权或政府和社会的分权，因为这很可能导致社会环境自治组织的行政组织化。它也不会简单地表现为一蹴而就的实践行为，而往往表现为一个不断破解政府改革阻力和社会依赖惰性的逐渐退出的实践过程。

三是通过对社会环境自治行为的必要监督来确保社会环境自治力量的健康发展。在公共事务治理实践中，社会自治与政府治理的公共代表性都存在着从局部与整体或特殊与普遍的相对区别，而政府及政府职能存在的理由也在于它们往往需要维护更加广泛的公共利益，体现更为普遍的公共代表性。所以，在政府治理与社会自治并存时，政府与社会在原则上可以相互平等地监督。其中，政府为了更具广泛性和普遍性的公共利益，也有必要对社会自治行为进行适当的监督与管理。这种监督任务主要在于：一是预防社会环境自治行为偏离维护公共环境利益的宗旨；二是防止社会环境自治行为侵害自治体内社会成员的基本权利；三是阻止特定范围内的社会环境自治行为损害更大范围的公共利益。但是，政府对社会环境自治行为的监督不应该演变为对社会环境自治的不当干预或破坏。社会环境自治力量的形成就标志着其应当有资格也有能力去自主地解决一定范围内的环境治理事务，政府也不应对这个特定范围内的环境治理事务进行任何形式的参与或管理。但是，当社会环境自治行为超越了这个特定范围内的环境治理事务，影响到非环境治理的公共事务或范围更广泛的环境治理事务，并侵害其更为普遍的公共利益，如以环境利益绝对地反对经济利益或以局部环境利益绝对地对抗整体环境利益等，而同时社会自治力量本身又无力解决时，政府就可以利用适当的手段来实施必要的监督和约束。总之，政府这种监督的目的不是妨碍而恰恰是要服务于社会环境自治，是为其健康成长和发展创造更加有利的条件。

(责任编辑：李 申)