论流域跨界水污染的府际合作治理机制

易志斌　马晓明

摘 要：流域跨界水污染问题产生的根源在于地方政府的个体理性与集体理性的冲突。基于属地原则的传统治理方式已经陷入了困境，进而催生了地方政府合作治理的制度安排需求。分析当前地方政府合作治理流域跨界水污染存在的问题及困境，可以发现制度创新是流域跨界水污染的府际合作治理的关键所在；必须从制度环境、组织安排和合作规则等方面全方位着手，才能促使地方政府合作更为高效和有序。

关键词：跨界水污染；地方政府；合作治理；制度创新

中图分类号：D693.62；F062.2；F12 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2009)03-0020-06

作者简介：易志斌，北京大学环境科学与工程学院博士研究生 (北京 100871)；马晓明，北京大学环境科学与工程学院教授 (北京 100871)

随着中国经济的高速增长，流域跨界水污染现象及其带来的矛盾纠纷在我国正变得越来越普遍。这一问题产生的根源在于地方政府的“个体理性”与集体理性的冲突。目前我国治理流域跨界水污染还停留在传统方式上，主要还是“行政区行政”治理模式。由于流域跨界水污染这种区域公共问题的复杂性，决定了传统的治理模式的失效，必将走向区域公共管理的过程。

尽管近年来各地政府将环境保护纳入到自身的发展战略重点中来，也根据自身发展的内在逻辑和实际需要，就流域水污染治理问题，采取了合作行动。但是这些合作行动的制度化程度相对较低，一旦涉及到实质性利益，往往会由于分歧太大而无法达成共识。尤其在当前财政分权改革的宏观背景下，建立完善且稳定的制度安排，为流域跨界水污染合作治理提供保障很有必要。

一、流域跨界水污染的府际合作治理的必要性

1.流域水环境的公共物品属性

从公共经济学的角度看，流域水环境是介于纯公共物品和私人物品之间的准公共物品(注：Samuelson，P.A.，“The Pure Theory of Public Expenditure”，Review of Economics and Statistics，vol.36，No.9，1954，pp.387-389.)。该属性是由两种原因引起的：一是由流域水环境在一定范围内的外部性引起的；二是由流域水环境作为物品本身具有消费的非竞争性又具有受益的排他性引起的。流域水环境的基本特点是跨界流动、污染自然累积。流域水环境即使有行政边界的限制，单一地方政府也总是能够采取措施让污染物随着水体流动通过行政边界，决定多少污染物保留在本地区或转移到下游邻近的地区。无论是选择保留还是转移污染物，流域水环境本身都具有外部性效应。而且流域水环境作为一种公共资源，具有生态系统的完整性和环境系统关联机制，不会因行政区的划分而改变其自然规律。流域内水资源的任何一部分受到污染，都可能破坏整个流域循环系统，从而呈现跨区域的特征。上游污染可以通过径流携带到下游地区，形成区际环境系统的恶性关联；如果上游地区进行合理的经济开发，改良了生态环境，就会优化中下游地区、相邻或相关区域的环境系统，形成区际环境系统的良性关联。面对流域内跨界水污染问题，没有一个地方是可以独善其身的。因此，流域水环境的公共物品属性决定了只有地方政府合作治理才能有效控制流域水环境污染。

2.现行的地方政府治理模式难以解决流域跨界水污染问题

根据《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这就导致我国当前环境管理体系奉行的是属地管理原则。环境管理一旦奉行属地原则，在涉及跨界污染时，就难以避免地方保护主义对环境管理的干预。由于地方政府只需对当地环境质量负责，无须关注其他地方的环境质量，尤其当存在通过转移污染的外部成本获得本地经济发展优势时，地方政府更有动机采取地方保护主义行为。在这种行为的庇护下，“三同时”、环境影响评价、限期治理等一系列环境政策法规的执行程度都大大削弱。流域跨界水污染问题就是当前我国的环境管理奉行属地原则的产物，因为上游污染企业排放污染物污染了下游水体，下游地方政府又无权管理上游排污企业，无权要求其减少污染或者对污染实施补偿；而且上游的政府也没有动力去控制排污企业(注：自从1994年我国实行“分税制”后，地方政府维持自身运转的支出在很大程度上只能依靠其所管辖地区的企业利税，因此地方政府与当地企业在经济利益方面表现出高度一致性。如果因为治理污染而使企业的经济效益下降，则直接受损的是地方政府的财政收入。)；因为排放只给上游地区带来经济利益，并不造成损害；或者说带来的损害上下游一起承担。由于跨界河流的受益不可分性，再加上“搭便车”现象的存在，许多地方政府不愿意建设污染处理设施，从而导致污染治理投入不足。据中国水网专题报道，“十五”规划期间，郑州市日均向下游排放污水240万吨，但经过处理的仅37万吨；安徽省蚌埠、淮南等城市的生活污水平均处理量更是不到产生量的1/10。

当前的地方政府治理模式实际上是“画地为牢”、“各自为政”，很少关心跨行政区域的“流域公共问题”。从理论角度分析，流域跨界水污染问题的产生，可以用“公地的悲剧、囚徒博弈的困境、集体行动的逻辑”以及“个体理性与集体理性的冲突”等非常经典的概括来加以阐释。由此，跨界水污染的治理并不是单个地方尤其是单个地方政府所能完成的。所以说，现行的基于行政区划的“行政区行政”治理方式已经陷入了困境，已经不足以解决流域跨界水污染之类的区域公共问题(注：参见郎友兴《走向共赢的格局：中国环境治理与地方政府跨区域合作》，《中共宁波市委党校学报》2007年第2期。)。按照环境管理所必须遵循的“双赢”原则(注：参见叶文虎《环境管理学》，高等教育出版社2000年版，第38页。)，而且考虑到环境问题的跨界性及其公共物品效用的外溢性，建立政府间的合作治理机制是非常必要的。

二、当前跨界水污染的府际合作治理存在的问题及困境

作为政府间的一种重要关系，地方政府合作往往受政治制度、经济关系、社会文化等因素的影响，因此很有必要从渊源入手，探究和分析地方政府合作存在的问题及制度困境。

1.地方保护主义对府际合作的阻碍

“本位主义”是为了追求局部利益甚至不惜损害整体利益。唐斯认为，每一个社会行为人包括个人与团体都是“领域的霸主”，并将这个观念应用到官僚体系。这种“领域的霸主”本位主义造成不同政府之间合作的困难和阻力，甚至膨胀为地方保护主义(注：参见Downs，A.，Inside Bureaucracy，Boston：Little，Brown，and Company，1967，p.85.)。地方保护主义这一现象在环境管理领域尤为突出，充当了跨区域环境污染产生的温床和保护伞。在我国现行的政治经济体制和环境考核制度下，我国的各级地方政府既担负保护环境的责任，又担负发展地方经济的责任，地方政府不能有效地协调经济增长与环境保护两者的关系，存在着片面重视经济增长而忽视环境保护的内在冲动(注：参见许庆明《环境保护和环境容量产权的合理界定》，《中国环境科学》1999年第4期。)。作为独立的经济实体的地方政府有着追求自身利益最大化和片面追求经济增长的倾向。地方政府与当地企业存在着利益上的一致性，地方政府对企业污染行为限制就意味着自身利益的减少。因此，地方政府就难以积极地对当地企业的污染行为采取有效的干预；许多时候，地方政府不但不去制止当地企业的行为，而且还充当地方污染企业的保护伞，使污染行为更加肆无忌惮。当发生跨界水污染纠纷时，各地区在水资源利用和环境保护上，均有最大限度地为本地区谋利益的倾向，结果常常是“公对公，一对空”，问题得不到有效解决。

二是建立科学的地方政府绩效评估制度，转变政府职能，淡化地方政府的“经济人”特性。由于环境治理具有外部性，而且地方政府具有“经济人”特征；坐等其他地方政府开展治理活动，分享“搭便车”之利，是一般地方政府的“理性选择”。要从根本上减少地方政府为维护自身利益所导致的流域跨界水污染现象，中央政府应该构建合理的任期目标责任考核制度来激励地方政府按照可持续发展的要求行事，有效整合流域和地方利益。构建合理的任期目标责任考核制度，考核范围和指向不能仅限于单个行政区，要考虑对周围行政区的贡献和损失，反对地方垄断、割据和地方保护主义等不良行为；考核内容不仅应把人口、资源、环境保护指标列入考核体系，而且还应把公众对地方政府为环境保护而努力的满意程度纳入到考核内容之中。

2.管理层面上的创新

一是建立权威的流域协调机构。流域跨界环境管理问题涉及面大、复杂性高，而条块分割的环境管理体系更加重了治理的复杂性，因此有必要建立跨行政区域的、技术性高和权威性强的流域管理机构来承担这项工作(注：参见张志耀、贾劼《跨行政区环境污染产生的原因及防治对策》，《中国人口·资源与环境》2001年第S2期。)。流域协调机构面对地方政府间的利益争端，可以超脱公正地担任裁判，组织地方政府参与流域水污染联防会议，在地方政府的博弈中，充当信息沟通与冲突协调裁判的作用；对各地方政府而言，流域协调机构的有利协调也能大大降低彼此协调的交易成本，提高交易的效率。另一方面，流域协调机构也需要从体制内实行宏观调控，对各地方的不当行为予以纠正和调整，督促流域内各地方政府组织制定科学合理的产业发展规划、污染控制和闸坝调控方案，并监督落实，保证合作的公平和有序，从而使环保与经济发展并重、同步的转变得以实现，也保障国家环保目标的完成。

二是建立地方政府间的信任机制。信任是合作的粘合剂，信任的缺乏会破坏合作的关系。作为经典社会学的一名奠基人齐美尔认为，信任是社会中最重要的综合力量之一(注：参见[德]格奥尔格·齐美尔《社会是如何可能的》，广西师范大学出版社2002年版，第178-179页。)；卢曼在《信任与权力》中提出，信任是简化复杂性的机制之一(注：参见郑也夫《信任：溯源与定义》，《北京社会科学》1999年第4期。)；福山认为，信任是指正式的、诚实和合作行为的共同体内，基于共享规范的期望(注：参见[美]弗兰西斯·福山《信任：社会美德与创造经济繁荣》，海南出版社2001年版，第30页。)。可见，互相信任可以推动地方政府间合作，减少集体行动的障碍，出现一个正和的博弈结果。因此，构建跨界水污染的府际合作治理的信任机制必须消除中央政府和流域机构与地方政府之间的命令与服从关系，努力构建为利益协调一致关系；消除地方政府之间利益竞争关系，上游地区对闸坝的调控及时通知下游地区，上游地区增设水污染企业时，及时向邻域下游通报信息且征求其意见，努力构建互为信任的伙伴关系。同时，由于缺少严格的契约约束和权力保证，为了避免信任机制存在的风险，建立各种信息强制披露机制、水环境保护联合执法机制、完善的公众参与机制乃至具有实效的政策评估机制，消除地方政府之间的竞争关系，努力构建流域上下游地方政府之间的平等对话关系，使全流域产生良性互动。

三是建立协调机制。为了更好地培育地方政府之间的信任关系，单独依靠上级政府或流域机构的管制是不够的，更重要的在于协调机制。合作治理事实上也是一个集体行动的问题，通过一定的协调机制设计安排来激励人们为集体作贡献，从而实现个人为公共利益贡献力量的结果(注：参见[美]埃莉诺·奥斯特罗姆《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第65、66页。)。协调机制能实现专用资源、隐喻信息与知识的共享，参与者能利用资源、隐喻信息与知识的超边界的流动与传播来扩展自身的竞争优势和发展潜在的核心能力；更为重要的是，协调机制能节约合作的运行成本与参与者之间的交易费用。流域跨界水污染的府际合作治理协调机制主要包括利益协调和信息共享。在流域跨界水污染治理过程中，由于污染治理存在外部性，即指一部分人通过集体行动对另一部分人施加的外部成本(或收益)；如果缺少利益协调机制，肯定会导致流域跨界水污染治理投入不足和排污过度现象的发生。流域跨界水污染的府际合作治理利益协调机制实质上是通过横向或纵向财政转移支付的方式，将流域跨界水污染治理成本在相关行政区之间进行合理的再分配，它主要包括补偿主体与客体的界定、补偿资金的测算及其分摊机制、补偿资金的筹集、使用和管理机制等基本内容。此外，信息共享也是协调机制的一个重要组成部分。在流域跨界水污染的合作治理过程中，水量、水质、水文、治理技术以及闸坝运行等信息对制定水污染防治方案和规划具有举足轻重的作用；而且也更进一步促进合作治理主体之间的信任关系。下游地区能及时掌握上游的水量、水质、水文数据，对可能的污染及时采取预警和防范，减少可能发生的水污染事故。因此，就目前流域跨界水污染的府际合作治理而言，流域管理机构应该构建地方政府间对话交流平台，促使地方政府之间利益协调和信息共享。

3.法制层面上的创新

一是修订和完善现有的环境保护法律法规。首先，《中华人民共和国环境法》应该对有关区域环境治理方面作出具体规定，制定统一的各类污染物排放标准和环境评估方法，以强制性的法律、法规和措施来进行跨区域间的环境治理事务。目前，《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》及环境保护部《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》中对跨区域环境问题的责任追溯程序及赔付金额的确定均没有明确规定，对水污染事故的处理仍是采取当事双方政府间协调解决的办法，没有充分发挥仲裁机构、人民法院和民主协商机构在处理流域跨界水污染纠纷中的作用。而且《水法》和《水污染防治法》中关于水事纠纷的处理方式还不统一(注：《中华人民共和国水污染防治法》第28条规定，不同行政区域之间的水事纠纷的处理方式是由有关的地方人民政府共同协商解决，或者直接由共同的上级人民政府来协调解决。同样为跨行政区域之间的水事纠纷，新《水法》第56条却规定以相关当事人协商处理为前置，协商不成才能请求上一级人民政府裁决处理，而《水污染防治法》并未作出这样的前置规定，并且在《中华人民共和国水污染防治法》中，这种处理纠纷的方式只限于协调解决，上一级人民政府不能像《中华人民共和国水法》中规定的一样具有作出裁决的权力。)。从国内各流域历年跨界水污染纠纷事件来看，目前地方政府协调的办法难以有效地解决跨区域的环境问题。其次，明确权威性流域协调机构的法律地位和管理权限，尤其是要赋予流域协调机构参与流域内各地区环境与发展综合决策、监理流域跨界水污染问题的法定权限，并保证其具有相应的执法权。凡是不利于流域水环境保护的企业、项目以及有关规划、战略，流域协调机构有权依法给予废止、取缔或者责令其限期改进，并进行相应处罚。最后，根据现行的法律法规，流域跨界水污染纠纷的责任主体仅为排污企业，没有将地方政府确定为跨界水污染纠纷的责任主体。近年来跨界水污染事件频发的事实证明，地方政府在跨界水污染防治责任主体上的缺位也是地方政府参与跨区域合作治理积极性不高的重要原因。因此，建议在法律修改时，将地方政府也确定为跨区域环境污染纠纷的责任主体，而且与企业一样，地方政府对所辖行政区域的水污染状况亦应负责，对下游造成水污染的行政区政府必须承担相应的法律责任和经济补偿。

二是建立地方政府跨区域合作法。如前文所述，我国对于流域跨界水污染治理，地方政府合作缺乏法律依据，尤其是对跨区域水污染治理所应规范之权力行使、责任分担、费用分担等都没有规定。没有这些法律作合作保障，地方政府不合作将得不到任何应该的惩罚，很难保证地方政府之间的合作行为。因此，为了防止跨界水污染府际合作中的机会主义行为，保障区域合作关系健康发展，需要建立《我国地方政府跨区域合作法》。该法应该明确合作章程中的行为规则条款；对地方政府采取非规范行为所造成的经济和其他方面损失应做经济赔偿等规定，让政府间的合作交流活动走向规范化、法治化、制度化的道路。

(责任编辑：李 申)