再论水利综合经营的发展与需要

吴建洪

[摘 要]通过对水利综合经营的发展过程、存在问题以及当前水管体制改革的实际需要的分析，笔者就如何认清当前形势，明确自身优势，利用资源，盘活资产，开展汉江综合经营进行了探讨。

[关键词]水利综合经营 发展 探讨

随着国家水利部门水管体制改革的深入进行，各水利工程管理单位将分别面临机构精减、人员分流、经费拨离、产权分离等实际问题，只有充分发展水利综合经营，增强水管单位经营效益，才能缓解这些矛盾，实现人水和谐共同富裕的目标。

一、水利综合经营的由来及发展过程

水利综合经营是如何产生的？为什么能够存在和发展？不妨让我们回顾一下它的产生和发展过程。初步概括大体经过了三个阶段：

一是五、六十年代创立阶段。五、六十年代水利事业有了一定的发展，建成了一大批水利基础设施，如河道、堤防、水库、水电站、机电排灌站等，相应的成立了一些水利管理单位。这些管理单位当时有三个优势，即机电设备、人才和水土资源优势。因此，不少管理单位在做好管理工作的前提下，开始自发地搞一些零星的种植业、养殖业和加工业，目的就是为单位增收补充经费缺口。

二是七、八十年代推广和认定阶段。七、八十年代，随着乡镇企业在我国异军突起，对水利行业影响较大。特别是这一阶段我国水利的投入处于减少时期，水利的建设处于停滞时期，水利行业处于贫困时期，不少水利部门和水利管理单位要自己找饭吃。为此，开始学习和借鉴乡镇企业的经验，结合自己的水土、技术、人才设备和设施优势，发展种养业，建立水利工程队，办水利企业。有的水利工程队还走向社会，开发工民建设项目。为此，水利综合经营在全国广泛推开。也就是在这一阶段，中央提出加强水利经营管理的要求，水利部曾在七十年代末召开水利经营管理工作会议，提出了“一把钥匙、两个支柱”的方针，即以改革为钥匙，以水费征收和水利综合经营为支柱，全面推进和发展水利综合经营管理。水利综合经营已经得到了认定，成为水利行业一项职能性的工作。

三是九十年代大发展阶段。进入九十年代，随着改革开放的深入，特别是小平同志南巡重要谈话发表以后，水利行业已认识到水利行业脱贫致富的重要途径。为此，各级水利主管部门都普遍重视这一工作，加强领导，落实措施，推动了各级一手抓水利建设和管理，一手抓发展多种经营。开始调整自己的发展思路，注意从铺摊子小打小闹到发展规模经营，开发科技含量高、经济收入高的项目；有的还打破行业界线，越位发展，突破地区和国界，越境发展。据统计，1997年，全国水利系统经营收入达1172亿元，其中多种经营收入779亿元，占66.5%，是总收入的三分之二；1998年全国水利系统经营收入1236.9亿元，其中综合经营收入也占到60%左右。这些数字说明，九十年代水利综合经营处于大发展阶段。需要说明的是，九十年代提出水利是基础产业，并出台了《水利产业政策》，对水利综合经营的发展产生了重要作用。

回顾水利综合经营的由来及发燕尾服过程，我们可以得出两点认识：

第一从水利综合经营的形成看，水利综合经营是水利行业适应自身发展而创造出来的，也是形势“逼”出来的。这是因为水利在我国一直是弱势产业，国家不可能把水利建设投入和水利管理经费全部包下来，于是出现了需求与保障不足的矛盾，在这种情况下，水利行业只好为了补充经费不足和改善职工福利而找饭吃、搞创收，水利综合经营便出现和发展了。同时，水利综合经营的发展，确实解决了水利管理单位经费不足和职工福利以及扩大了职工子女就业等方面的问题，成为其存在和发展的基础。

第二，从未来的发展看，尽管水利被列为基础设施第一位，目前国家对水利的投入大幅度增加，但水利行业依然问题较多，行业依然比较贫穷，这就需要水利行业自身去发展水利综合经营以增加收入，补足经费上的不足。

二、水利综合经营的现状及存在的问题

（一）管理体制薄弱，经营机制不活。1、从水利综合经营的历史和由来看，水利建设的发展呈现一个M趋势，10年大发展10年大滑坡。经过30多年的水利综合经营的发展，尽管在90年代国家出台《水利产业政策》，但水利综合经营并没有形成“以水养水、以堤养堤、以林养堤”的产业链。水利产业依然随着水利建设的发展速度和领导的偏好而兴衰，水利产业还是沿袭几十年的管理模式，市场经济的东风并没有吹进水利行业。2、水利行业被誉为基础产业，但与交通、能源、通信等基础产业部门比较，水利行业的机制明显不活。尤其在市场机制的引入和融资渠道及领域的拓宽上明显不足。3、从水利综合经营的发展过程来看，特别是水管体制改革后，水利部门的经济管理体制明显薄弱。上从水利部到水利厅，下到汉江局，水利综合经营的管理机构仅仅只是一个统计的职能，水利综合经营工作氛围不浓。综合经营机构撤销，职能合并计财部门，水利经营工作放松了，许多项目也关停并转了，上下都在观望，尽管现在又把水利综合经营摆上日程，大会小会都说，但落到实处的少，资金投入的少，没有形成抓经济工作的良好氛围。

（二）经营方式粗放，需求与投入不足。结合汉江局的实际来看，水利综合经营的发展仅仅是维持简单再生产，生存和发展缺乏后劲。林木更新后直接销售，林地租种，资产出租，管理方式等仅停留在粗放经营的水平上，没有充分发挥林木林地，资产和资源的优势。工程养护队主要是自己堤防的维护和养护，后勤服务中心主要服务机关，这种自己提供需求。自己解决需求的做法，仅是一种小农经济的经营模式。

（三）资源利用不够，结构不平衡。一是两林没有充分利用。堤防林木为防护和防浪林，林木性质决定更新指标，虽誉为绿色银行，其实只是一个死期存款。按目前蓄积量和树木生长周期测算，我局每年可更新2-3万立方米林木，但目前年约更新大约在1万立方米左右，这样大大浪费了林木资源，降低了地力和地利，在现有的林木中有的树木已生存了近30年，有的树木已经烂心或长上青苔。二是河道内沙土资源未充分开发利用，实际上沿江建筑市场在河道范围内采砂取土每年在100万立方米以上，按政策收取采砂管理费也应在100万元以上，但由于管理不到位，每年只收3-5万元。三是可耕土地资源没有充分利用，有的是由分段职工广种薄收，有的是多次给当地村民耕种，没有形成规模的种养业。

三、水利综合经营的发展思路

进入新的历史时期，水利综合经营必须有一个大的发展才能适应水利体制改革的需要，才能真正从传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变。为此我们必须在以下几方面拓宽思路。

（一）切实解放思想，认清综合经营重要意义。一个行业能否持续稳定的发展，关键是经济问题。当前，尽管水利被摆在基础建设的首位，国家加大了投入，但是其投入重点是用于大江大河的防洪安全和大的水工程建设，而水利的事业费包括水利工程管理单位的人员经费、运行管理费并没有增加多少。水利职工待遇的改善仍然要靠自己去创收。现在大部分水管单位是靠吃皇粮，一旦皇粮不足，水利行业将捉襟见肘难以为继。需要指出的是，大的治水高潮是有周期的，不可能永远是高潮，水利工作重点将转向更新改造为主、涵养维护为辅。在完善社会主义经济体制之后，国家对事业单位将逐步减少投入，甚至“断奶”。到那个时候，我们水管单位职工如何养活？事业如何发展？出路之一就是发展水利综合经营。

（二）加强经营领导，实行分类指导。三十多年来，水利综合经营之所以能够持续发展，重要一条就是领导重视这项工作，一把手亲自抓，分管领导具体抓，班子成员共同抓，形成了有位子、有班子、有工作路子的局面。今后，仍要继续加强水利多种经营的领导，要“硬手”、不要“软手”；要“在手”、不要“松手”；不仅要增加投入，而且要不断研究发展战略和发展政策；要实施分类指导，对不同方面的多种经营工作实行不同方式的指导，能发展快的就促进其快点发展，能稳步前进的就要求其稳步前进，不要一刀切，急功近利。

（三）深化内部改革，实行制度创新。改革是动力，发展是目的，稳定是基础。所谓改革，就是调整生产关系以适应生产力的发展。发展水利综合经营也是这样，要调整生产关系，改变不适应生产经营活动的僵化管理体制和行为方式。一是改革体制，按照水利综合经营企业做到“产权明晰，权责分明，政企分开，管理科学”。二是改革内部运行机制，即要做到干部能上能下，人员能进能出，收入能高能低，同时要建立激励竞争机制。三要拓宽融资渠道，解决目前水利综合经营单一的投资方式和不足的矛盾，引入市场机制激活综合经营发展。

（四）认真研究政策，加强水政执法力度。政策是财富，法规是保障，我们要发挥水政监察队伍的执法能力，加强水政的执法力度，加大对违法采砂取土、违章占地、偷砍林木的打击力度，加强堤防补偿、水土保护和水费的协助征收工作，不让政策性收费项目流失。

（五）立足自身资源，提高经济效益。以资源为纽带，充分发挥林地和林木的优势，挖掘现有资产和区位资源、水土资源及河沙资源的潜力，调动职工在资金、技术、人力资源等方面的积极性，使优势增利，资产增值，资源增效，做到一空一分地，不空一段堤，不闲一个人，不费一分钱。一是分局划一定的土地或资产给管理段，由职工自己经营，自担风险，解决管理段职工福利，提高职工的积极性。二是实行林木的分类经营，在以社会效益为主，经济效益为辅的条件下，全面规划、科学定性，合理划分生态防护林和商业用林，充分利用现有的地力和地利，确立“以林养林”和“以林养堤”的经营模式。三是拓宽思路引进非公有制经营模式，全面实施以林业产业化为主的堤防经济发展战略，建立育苗、造林、销售、加工一条龙的林业产业链。可引进民营资本，拍卖林地经营权，实行个人投资或股份制投资的经营管理模式。也可实行林地租赁，承包等方式经营管理，内部职工或社会人员均可参加。还可自办林业加工厂，进行深加工。省汉江局每年更新的林木达2-3万方，大都直接进入市场销售，按照每方增值100元计算，林木深加工可增值200-300万元。在经营方式上还可划区块经营，或者我们出地、出林木材料入股经营，风险共担、效益共享。