关于公共文化服务体系建设的调研

中国艺术研究院文化发展与建设调研课题组

一、引论

2006年10月，中共十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出把发展公益性文化事业作为保障人民文化权益的主要途径。要求加强公益性文化设施建设，加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系。2007年6月，胡锦涛总书记主持政治局会议。研究加强公共文化服务体系建设问题。8月，中办、国办下发《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》。10月。中共十七大报告再次阐述了公共文化服务体系建设的基本宗旨。近年来党的一系列重要会议和核心文件显示，关于公共文化服务体系建设，中央已形成明确思路，即强调公共文化服务的公益性，重视人民的基本文化权益，加大财政投入力度，重点在社区和乡村。

课题组通过实地调查和资料研究证明，中央的上述方针宗旨完全符合新世纪新阶段我国公共文化服务领域的基本国情。具有长期的理论指导意义。改革开放，特别是20世纪90年代以来，我国进入剧烈的社会转型期，各种社会矛盾和利益分歧呈增长态势；文化领域亦呈多元并存的局面，不同文化和精神力量之间形成了既相互协调又彼此斗争的关系。同时，部分地区和部门出现片面强调经济增长的倾向，忽视社会文化协调发展。忽视公共文化服务，特别是基层公共文化服务建设，导致在局部地区出现公共文化服务建设停顿乃至恶化的局面。针对这一基本国情，中央形成了上述判断和思路。其正确性将为历史所验证。

二、基本情况概述

公共文化服务体系是为满足人民的基本文化需求和文化权益，提供公共文化产品和劳务的系统的总称，是政府公共服务体系的有机组成部分。在我国目前阶段，公共文化服务体系是指以文化馆(站)、公共图书馆和博物馆等面向社会公众的文化机构和场所为中心，以非政府、非营利的相关社会组织为外围的，遍布城乡的文化服务节点和网络体系。公共文化服务体系由国家事业单位和部分社会组织构成，无偿向公众提供基础性的文化服务。区别于经营性的文化企业提供的有偿服务，是满足公众享受文化成果的需求、保障公众基本文化权益的基本路径。

建国以来，特别是改革开放30年来，我国公共文化服务体系建设取得了巨大成绩，也经历了曲折、摇摆和反复。以文化馆(站)系统为例：据统计，2006年，县以上群众艺术馆和文化馆共3226个，文化站38362个，从业人员12万多人；共举办展览111300个，文艺活动391439次，培训班190194次，培训人员666.5万人。自新世纪以来，群艺馆和文化馆总数保持稳定，基层文化站则明显减少(约10％)，并且主要集中在乡镇文化站这一领域，从2001年到2006年共减少近5千个(占总数的12％)。(参见黄春平：“我国群众文化服务体系的发展现状与特征”，李景源、陈威等主编：《中国公共文化服务发展报告(2007)》，社会科学文献出版社2007年)乡镇文化站大幅减少，除了近年撤乡并镇等客观原因外，乡镇公共文化服务体系的衰落甚至局部瓦解也是一个重要原因。例如统计表明，2006年在全国34593个乡镇文化站中，有机构无设施，或设施面积在50平方米以下、无法正常开展业务活动的就占78.2％。(黄小驹、韩宗树：“一封求助信37位乡镇文化专干的困惑”，《中国文化报》2007年3月30日)宏观统计数字所反映的情况，也为具体的调研采访所证实。

由于主客观条件的限制，课题组将选取若干关键点，侧重细节，强调深度，以此来透视公共文化服务建设方面的重大问题。

三、案例分析

由于中国当前仍处于城乡发展不平衡的状态，因此有必要将城乡公共文化服务体系的情况分开论述。

(一)乡镇

我国是农业大国，农业人口占总人口的63％(2006年)，庞大的农村人口将是中国长期的基本国情，因此，公共文化服务建设应长期以农村为重点。

1，一般情况

自1994年国家分税制改革以来，县乡财政逐渐面临严重困难，乡镇文化站大面积陷于困境。

东部地区：以福建省宁德市为例。该市文化局干部胡木贵曾撰写《论农村文化站》一文，他指出：全市127个乡镇文化站中许多工作人员被抽调从事乡镇其他工作(如包村、计生、收税)，文化站被迫常年关门。文化站人员专职专用并能坚持常年开门活动的不到5个。文化站全年业务经费2000元以上的6个。2000元以下14个，保工资无业务经费的103个，不能全额拨付工资的4个。(胡木贵：“论农村文化站”，见福建省艺术馆官方网站)调研期间，本课题组曾电话采访胡木贵，他表示，情况并无改善。

中部地区：以湖南省常德市为例。2007年3月，湖南省常德市32个乡镇文化站的37位文化专干致信《中国文化报》社，披露了基层文化站的困境。他们指出：“1995年实行财政切块包干后，我们的工资及福利待遇被改变，本来属于全额拨款的也名为差额拨款，实为‘白条。特别是2000年以来，各种待遇已完全无着落。”“文化站形同虚设，工作人员有的被迫离开本职投靠其他单位或部门糊口，有的外出去打工。”(黄小驹、韩宗树：“一封求助信37位乡镇文化专干的困惑”。《中国文化报》2007年3月30日)这封联名信受到《中国文化报》社的高度重视，报社专门派记者实地调查采访，证实了问题的严重性。

西部地区：以甘肃省武都县为例。武都县草河乡文化站张彦录在《甘肃农民报》上撰文指出：“在我们县、乡，文化站不但活动项目少，大多数乡镇文化站一无所有，没图书、没房子、没活动器材。笔者在农村文化站工作数年，上级从未给分文投资，就连订张报纸都没钱，更谈不上购买图书、活动器材。修建‘四室一场的活动场所了。”“编制不落实，待遇差，文化站工作人员无法安心工作。就我们武都县而言，全县44个乡镇，正式专干不足10名。”(张彦录：“农村文化站建设亟待加强”，《甘肃农民报》2003年7月8日)由于西部社会经济相比全国其他地区较为落后，基层公共文化建设的困难也就更加严重。

2，咸安改革模式

2004年，湖北省以咸宁市咸安区的改革为模式。全面改变传统乡镇站所的运行方式。咸安改革的内容是：除保留税务、国土、公安、交通、林业等机构外，其余的“摘牌、收章、改制、走人”，包括文化站在内的原站所人员全部走向市场，转制为自主经营、自负盈亏的服务组织，定性为企业或中介性服务机构，然后由政府花钱，购买有资质的服务组织或专业人员的劳务，以向农民提供优于传统乡镇“七站八所”的服务。该项改革的主观意图是，引入竞争机制，构建一个“花钱买服务，养事不养人”，适应农村市场经济发展要求的新机制。(参见玛雅：“湖北咸安乡镇改革可复制性调查”，《决策与信息》2006年第9期，另见《香港传真》2006年第34期)这一改革措施对乡镇公共文化服务造成一定的负面影响。

课题组实地考察了湖北省沙洋县高阳镇。转制前，高阳镇文化站有工作人员6名，转制后文化站、广播站合并为文化服务中心，以向村民提供安装有线电视等经营性服务项目获取收益。文化服务中心作为市场主体以利润最大化为原则，尽可能裁减员工，文化口仅保留一人，为原文化站站长杨启荣(1974年参加工作，现年51岁，同时还被镇政府返聘，在党政综合办公室做文书工作)。文化服务中心年初制定文化服务项目(如村级文化培训等)，经审批后，与政府部门签订合同，获取拨款，年终考评。高阳镇面积204平方公里，人口41500(2005年底)，辖1个居委会、24个村委会，面对这样广大的地域和众多的人口，一个人根本无法提供保质保量的公共文化服务，年终考评也只能流于形式。在高阳镇所属村庄考察时，随机访问的村民，他们都表示没有享受到镇里所提供的任何文化服务。老站长杨启荣也说，乡镇基层应设置一个稳定的公共文化机构，目前的公共文化服务最多只能维持几个点的热闹。

乡镇基层政权职能弱化、公共文化服务网络瘫痪必然导致农村文化处于放任自流或自生自灭的状态，其结果是农村赌博和地下教会的蔓延。

近年来，地下“六合彩”在我国农村十分猖獗。地下赌博的泛滥取代了健康有益的文化活动，不仅严重动摇了我国农民勤劳节俭的传统生活一工作伦理，而且造成大量资金从农村外流，严重破坏了地方经济。

与地下赌博相比，地下教会在思想文化上的挑战更为严峻。目前，参加地下教会活动已成为许多村民的基本精神文化生活，地下教会也已经以半公开甚至公开的形式举行活动。

3，村级老年协会的探索

世纪之交，“三农”问题日益引起各方面的重视。在华中科技大学中国乡村治理研究中心帮助下。湖北省沙洋县高阳镇的新贺村、贺集村、官桥村的村民分别创办了老年协会。调研期间，本课题组做了实地考察，并与中国乡村治理研究中心的师生进行座谈，取得了第一手材料。

新贺村户籍人口约1240人，几十人常住外地，200多人外出打工。新贺村老年协会成立于2004年7月3日，由华中科技大学中国乡村治理研究中心联系日本政府捐款4万元作为启动资金。该中心每年资助5千元作为日常运行经费，按严格的财务制度管理使用。老年协会下设老年活动中心，组建有腰鼓队、健身舞组、采茶舞组、渔鼓词编演组、乐器组、旱船表演组等。会长韩承贵1940年生，党员，曾任会计和大队团支书；另有副会长4人、理事5人、顾问一人。村中年满58岁的老人即自动成为会员。会员照片张贴在老年活动中心室内墙壁上。中心由理事会成员轮流值班，负责放映影碟、打扫卫生、供应茶水和提供其他服务。中心设在原当地管理区办公室，有一个院子，包括十几问房和一个篮球场，另有乒乓球、台球、棋牌、电视和影碟机等设备。中心人气很旺，每天约有40个老人参加活动，包括跳健美舞、打麻将、看影碟、聊天等。农历每月1日和15日为规定的活动日，全体会员都到这里聚会和娱乐。每逢有会员过生日(一般是70岁、80岁等整数)，协会都要去打腰鼓、送寿匾；有老人去世，协会也会送花圈，参加悼念。同时，老年协会作为地方NGO(非政府组织)和NPO(非营利组织)积极调解邻里和家庭纠纷，并承担资助生活困难老人、看望安慰患病老人等工作。事实上已成为乡村社会治理的一种健康力量。

(二)城市

我国正处于城市化高峰期，每年约有1500万人口从农村转移到城市。城市治理日益成为我国所面临的重大问题。在市场经济环境中，人际关系也日益松散化、冷漠化，公共文化服务机构作为政府职能的延伸，可以成为治理社会、稳定基层的重要辅助手段。使“文化”成为社会公众联结起来的纽带。近年来。城市，特别是大型城市的公共文化服务建设有较大投入。但由于各种原因，其实际功能和效果仍不尽如人意。公共文化服务体系作为一种文化保障体系，应主要面向低收入人群或城市边缘人群。下面将以农民工和老年人群体为论述重点。

1，农民工

目前我国农民工数量约1.2亿人。他们处于城市生活的底层，除了与所属企业签订暂时的经济合同外。缺少有效的社会组织关系。

农民工基本文化状况。根据华中师范大学农民工文化生活状况调查课题组对福州、深圳、太原、驻马店、南京、杭州、郑州、合肥、阜阳和成都等14个地区8000余农民工的问卷调查和实地访谈，并对6268份有效问卷进行统计分析后，证明农民工群体的文化生活极为贫乏。打工之余，所从事的主要活动是睡觉(35％)、看电视(34.7％)和聊天(25％)，此外还有读书看报(15.1％)、打牌或打麻将(15.1％)、听收音机(11.7％)，较少农民工上网(9.1％)、看电影(5.3％)、看录像(3.9％)和上歌舞厅(2.8％)。同项调查显示。农民工在文化方面的开支非常小，每月文化消费不足10元的占29.7％，50元以下的占83.8％，每月超出100元的仅占5.8％，而没有任何文化方面开支的高达31.4％(参见傅才武等：“当前我国农民工群体文化生活状况调研及对策研究”，李景源、陈威等主编：《中国公共文化服务发展报告(2007)》，社会科学文献出版社2007年)。

在目前的社会经济条件和文化氛围下，需要有较大力度的政策措施，加快扭转和改善农民工的社会文化处境。在这方面，重庆市近来的举措值得借鉴。

重庆市的案例。重庆市总人口为3100万人，是农民工较集中的地区，目前在建筑、工矿、环卫、餐饮和社会服务等行业务工的农民工达700多万人(2007年)。2007年11月4日，重庆市设立全国首个“农民工日”(定为每年11月第一个星期日)，主题是“融入城市、体现价值”，并围绕该主题，组织了一系列宣传、演出、参观和评选活动。例如举办了大型文艺晚会“共建和谐家园”，评选“十佳农民工”，举办农民工趣味运动会、图书展销和“龙凤呈祥——重庆市进城务工青年集体婚礼”，组织医生为农民工免费体检，为农民工提供教育、法律等方面的咨询，渝中区总工会还举办了“渝中区餐饮业农民工技能大赛”等。在目前的社会舆论环境下，有必要在全国推广重庆市的“农民工日”的做法。以节日带动平时，以政府引导社会，促进社会逐渐形成尊重、关爱和帮助农民工的社会人文环境，推动农民工各项问题，包括享受基本文化权益问题的落实和解决。

除设立“农民工日”外，重庆市另有多项举措用于改善农民工的生活和工作条件，阳光公寓就是其中一例。

课题组实地考察了位于重庆南岸区的一所“阳光公寓”。这所公寓设在一座高层住宅楼的第二层(一层为底商)，有多间居室，每间约10平方米，可住6—8人；另有公共卫生间、厨房、活动室和图书阅览室等：活动室配有电视和各种宣传栏，宣传栏内有教育、计生、法律、安防等各方面信息，还有农民工自己的故事栏。公

寓管理员有3人，主任为退休党员；管理员负责公共区域的卫生、问题咨询和农民工管理。并帮助农民工联系或提供招聘、就业、教育、考试等信息。还经常通过上级部门联系相关人士为农民工举办免费讲座，或组织农民工接受免费培训，如学电脑等。该公寓设有党支部、妇联、计生、安防等组织。一人一天一元，外加每月16元水电费。该公寓最近有人入党，有人通过成人自考(法律专科)，有人向政府提出建议被采纳，等等。在改善农民工居住条件的基础上。可使他们享受到较高质量的文化服务。目前，南岸区已建成7个阳光公寓，入住农民工5000多人。

2，老年人

2000年我国第五次人口普查表明，65岁以上老龄人口为8687万，占总人口的7％，并以年均3％的速度持续增长。按国际标准，我国已成为老龄化国家，且呈现“未富先老”的特征。根据现有资料和本课题组的抽样调查。目前城市老年人的集体文体活动(如唱歌、舞蹈、健身等)只有极少数得到公共文化部门的支持和协助，其余大多数仍处于自发状态，缺少适当的场地、设备和专业指导。城市老年大学一般也仅限于地市级以上，很少延伸到县。

应当指出，目前已步入老龄阶段的人群，均在60年代及以前参加工作，无论从收入水平、生活质量和健康状况来看，他们大多是社会上的弱势群体。有鉴于此，国家应通过各种方式，如经济收入、社会地位和文化服务等，对这个群体在历史上的付出进行适当补偿，以体现社会公正，真正做到老有所养、老有所乐、老有所为。

四、政策建议

通过本次调研，课题组认为：应建立国家文化领导小组，统筹指导包括公共文化服务体系建设在内的文化建设工作，以保障有关文化决策的执行力度：调整公共文化服务理念，进一步强化公共文化服务体系作为国家社会治理重要手段的功能：进一步明确公共文化服务的性质，为切实保障人民群众的文化权益。应切实贯彻中央关于公共文化服务体系之公益性质的政策精神，对公共文化服务部门采取全额拨款；加大财政投入，建议随着财政收入的快速增长，按不低于1％的份额增加投入；建立乡镇文化站引进人才的机制，在切实保证乡镇文化站财政基础、稳步提高从业人员工资待遇的前提下，建立制度化的人才引进机制；乡镇公共文化建设的重点应下沉到行政村一级，采取“民办公助”方式，鼓励、引导和帮助村民以在乡常住的中老年人群为主体，成立文化协会等组织；城市的公共文化服务机构应与企业合作为农民工提供服务；广泛支持和资助老年人的文体活动，以居住小区为单位将城市老年人适度地组织起来，如成立文体协会，资助和引导其文体活动；建立切实合理的考评体系，量化考评指标，将考核指标分为三级：单位指标、部门指标、岗位指标，把公共文化服务建设纳入当地党政领导的考核指标。