对社会事业领域“管办分离”改革的思考

李　强

近年来，我国部分地区在卫生、文化、教育等社会事业领域推行了“管办分离”改革，引起了高层领导的重视，受到了社会各界的关注。“管办分离”还被作为事业单位分类改革的原则，写入了党的重要文件(十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》)。因此，总结各地“管办分离”改革的不同模式和主要做法，分析“管办分离”改革下一步的发展趋势，对于全面看待改革、深入推进改革，具有十分重要的意义。

一、“管办分离”改革的不同模式

长期以来，我国社会事业发展实行的是政府出资建设、政府统一管理的体制，政府主管部门既是实施全行业监督管理的公共管理者，又是举办社会事业的出资人。这种既管又办的状况，容易造成政府职能“越位”、“缺位”的问题，不利于形成多层次、多样化、有序竞争的公益事业发展格局。无法有效满足人们的公益服务需求。为改变政府主管部门既管又办、管办不分的旧体制，近年来，一些地区进行了积极探索，在社会事业领域推行“管办分离”改革。从各地的实践来看，根据公益事业举办主体、举办方式的不同，主要有三类模式：

第一类模式：“政府管、机构办”。就是将有关公益类事业单位与原政府主管部门切断隶属关系后。改由另外组建的有关机构负责举办。根据举办机构的不同组建方式，又可细分为两小类：一类为统一组建公共事业举办机构，另一类为按行业组建公共事业举办机构。前者以北京市海淀区为代表。后者以无锡市、上海市为代表。

第二类模式：“政府管、社会办”。就是将有关公益类事业单位与原政府主管部门完全脱钩，对其实施转企改制，主要由社会力量举办公益事业。江苏省宿迁市是这一模式的代表。

第三类模式：“政府管、单位办”。就是强化事业单位的独立性和自主性。建立和完善事业单位法人治理结构，由事业单位自主实现其举办宗旨、独立开展业务活动、实现公益目标。深圳市正在按照这一思路进行改革探索。

二、对“管办分离”改革的认识和建议

(一)社会事业领域实行“管办分离”改革确有必要。符合行政管理体制和事业单位改革的基本原则和总体方向

“管办分离”改革是针对社会事业领域中存在问题的体制机制创新，符合行政管理体制和事业单位改革的基本原则和总体方向。从实际运行效果看，尽管改革中存在着职能有交叉、上下不贯通等问题，但改革已经取得了初步成效。如通过改革，截至2006年底，无锡市卫生服务体系健全率由2005年的72％上升至98，67％，全市社区卫生服务普及率达到100％，医疗纠纷投诉量下降了40％，市民对医疗服务的满意率达92％。

(二)各地“管办分离”改革模式各有利弊。要全面看待、具体分析

首先看“政府管、机构办”模式。这种做法为推进政府职能转变、促进公益事业发展提供了体制保障。但从目前各地的试点情况看，改革后除原政府主管部门外，又增加了举办机构，加大了行政运行的成本。更重要的是，若举办机构仍沿袭过去政府主管部门的管理内容和管理方式，对事业单位管得过多、过细、过死的问题就很难得到根本性的改变，就难以在事业单位建立既能充分激发其生机与活力又能有效约束其行为的管理体制和运行机制，“管办分离”改革也就无法真正取得实效。同时，由于事业单位专业性很强，若改革起步阶段举办机构下属事业单位过多的话，也很难实施有效管理。

其次看“政府管、社会办”模式。为适应社会主义市场经济的要求，增强公益事业的运行效率和社会效益，必须解放思想、更新观念，打破社会事业领域国家垄断的格局。积极鼓励社会力量参与兴办公益事业，走创办主体、投资主体、出资形式、举办方式多元化的路子，共同促进社会事业的繁荣和发展。但根据公共产品和公益服务的特性以及有关法律、法规和政策的规定，一些公益事业并不适合或不允许社会力量举办，政府还要负责办好部分公益类事业单位。

再次看“政府管、单位办”模式。为落实法律、法规赋予的法人地位，更好地行使权利、承担责任，事业单位必须建立法人治理结构。为此，要进一步推进所有权和运营权分离，充分授权给事业单位，明确事业单位的责、权、利，促使其在法律、法规的规范下，独立自主地开展业务活动，提供公益服务和公共产品。但由于目前缺乏配套的法律、法规，事业单位法人治理结构的建立不可能一蹴而就，完全实现“政府管、单位办”需要一个相当长的过程。

(三)“管办分离”改革是一个渐进的过程，当前可继续做好扩大试点工作

“管办分离”改革最关键的是要解决好“谁管、谁办；怎么管、怎么办”的问题。笔者认为，政府主管部门应依法履行行业管理职能。要从直接管理向间接管理转变，从对下属事业单位微观事务的管理向定规划、定政策、定标准和抓监管等宏观管理转变，从过分关注下属事业单位向更加公平、公正地对待全社会和不同所有制单位转变。要充分发挥市场和政府两方面的积极性，按照“政事分开”的原则，坚持“保住一头、放开一片”，在保住管好必须由政府举办的公益性社会事业同时，制定优惠政策，采取有力举措，鼓励和引导社会力量举办公益事业，对适合放开的领域实行社会化投资、市场化运营、产业化发展。逐渐形成多种所有制形式长期共存、共同发展、平等竞争的公益事业发展格局，促进各项公益事业的繁荣发展。对于一些政府举办的公益事业，要进一步推进所有权和经营权的分离。探索建立政府出资人制度和事业单位法人治理结构，从“政府管、机构办”逐步过渡到“政府管、单位办”。

要合理界定政府主管部门、举办机构、事业单位各自的职责。政府主管部门主要承担政策导向、规划布局、业务指导、行业监管和营造发展环境等职责。使全社会都能公平有效地享受公共服务。举办机构主要履行出资人职责，对所属事业单位承担管资产、管班子、管绩效考核的责任，促进公益事业单位提高服务质量和效率。举办机构要充分放权给事业单位，真正落实事业单位在用人、分配、内部管理和自我发展等方面的自主权，逐步建立起符合事业单位自身特点的法人治理结构，促进其早日成为独立享有民事权利和承担民事责任、面向社会自主提供公共服务的法人实体。根据积极稳妥的原则，在改革起步阶段，可按行业分别组建不同的举办机构，但为更好地整合公益服务资源，政府出资人职能应逐步归并为一个机构承担。同时。由于政府主管部门不再直接举办事业单位，这就为进一步整合政府部门、综合设置行政机构奠定了基础。

对改革中出现的具体问题，如职能交叉问题，可以通过试点不断完善；如上下不对口问题，是试点过程中必然存在以及管理中心职能定位不准确造成的，应正确对待、逐步改进。要遵循不同社会事业领域的发展规律，有针对性地推进改革。如在医疗领域，可在具备条件的地区，进一步扩大公立医院“管办分离”改革试点：在教育领域，可充分放权给学校，扩大学校自主权，强化学校的独立法人地位，教育行政主管部门主要管宏观、管政策、抓监管。总之，“管办分离”改革必须在切实转变政府职能、合理规范举办机构的职责和设置、充分给予事业单位自主权上下工夫，才能不背离改革初衷，真正取得成效。