失地与失业：城市化进程中失地农民就业状况调查

李富田

摘要：长期以来，农民问题始终是中国一切问题的根本问题。城市化的核心依旧是农民问题，农民问题解决得好，城市化才能顺利进行，社会转型过程才能保持稳定。随着我国城市化进程的加快，失地农民将不断增加，有效解决失地农民的就业问题，是关系到我国社会未来走势的一个战略问题。本文通过对28个省(市、区)的调查，分析了目前失地农民的就业状况、失地与失业之间的逻辑联系、地区经济差异与失地农民就业的相关性，提出了化解失地农民就业问题的对策与思路。

关键词：城市化；失地农民；就业

中图分类号：C912

文献标识码：A

文章编号：1003-854X(2009)02-0125-05

随着我国城市化进程的加快，征占农村土地的力度越来越大，失地农民的数量越来越多。从1997年到2003年的7年间，我国耕地从19.5亿亩锐减到18.5亿亩，这其中主要是城市化进程中的建设用地。目前，全国失地农民总数估计在4000万人左右，而且每年还将以大约250万到300万的数量增加，若按照目前城市化发展速度，到2020年我国将出现约l亿失地农民0。由于制度和技术等多种原因，一部分农民失去土地的同时也失去了就业的机会，失去了劳动收入来源，成为我国转型时期新的困难群体。这个特殊群体的就业生计问题与其他社会问题相交汇，在一定程度上可能延缓我国城市化的进程和干扰和谐社会建设的总体部署。所以，按照统筹城乡、协调发展的思路，解决失地农民就业和再就业问题既是迫在眉睫的现实问题，也是关系到中国未来走势的一个战略问题。

一、简要综述

基于中国的国情，在城市化进程中农民失地又失业具有一定的必然性。随着城市化进程的加快，被征占的耕地必然会越来越多，而土地是农民最基本的生产资料，农民失去土地以后，其劳动力只有与土地以外的其它生产资料相结合才可能就业。但是，由于城乡二元结构的国情和计划经济时代为实现工业化而采取的“以农补工、重工轻农”的发展战略，使广大农民长期不能享受“国民待遇”(最典型的是农民难以同城市居民享受平等的基本公共产品)，其受教育程度明显低于城市居民，就业所必须的社会资本非常有限，在与市民在非农产业的就业竞争中必然处于不利地位，败下阵来在所难免。

关于我国失地农民的就业现状，目前还缺乏权威的统计数据，但是，一些学者的调查和估计能够反映出大致的情况。严燕飞和付继元(2004)认为，全国不论是经济发达地区，还是经济欠发达地区，失地农民与其他群体相比较，都存在着相对较高的失业率，他们估计一般失地农民中约有15-30％无法就业。据报道，经济发达的浙江省绍兴、宁波、杭州和福建省福州等市被调查的失地农民中失业率分别为16.9％、19.16％、28.7％和30％，其中，年龄在40-50岁之间的占43％，50岁以上的占35％；从性别上看，妇女失业率则高达29.4％。经济发达地区失地农民的就业状况尚且如此，经济欠发达地区的情况可能更糟。

很多学者都已经意识到解决失地农民就业问题的重要性。丁建嵘认为农民失地失业是一个严重的政治问题，最为突出的表现就是对社会稳定将构成长久的威胁。宋斌文、樊小钢、周慧文等也认为失地农民问题是事关社会稳定的大问题，保护农民利益，做好失地农民的安置补偿工作，不只是一个经济问题，更是一个社会问题、政治问题，应带着对农民群众的深厚感情，从维护社会稳定出发，不断深化改革，采取有力措施，下决心解决好这一问题。

学者们提出了很多解决失地农民就业问题的思路。李敏认为城市化的一个重要标志是农民“市民化”，农民身份的变化，不仅仅是户口的“农转非”，其关键在于就业、教育以及其他方面与市民一视同仁；刘伯正也认为要很好地解决失地农民的就业问题，必须实行城乡一体化的就业政策，即失地农民享受与城镇劳动力相同的就业服务和就业优惠政策，企业吸纳失地农民与吸纳下岗人员一样，都可视作吸纳失业人员，可以申请减免营业税、教育附加、城市建设维护费、所得税等；郑红君则认为，对公益性用地，要合理确定征地补偿标准，在被征地农民的利益得到补偿的条件下，实行市场化就业：王子生认为由原来的“先征后转变成先转后征”，即在解决好拟被征占土地的农民就业问题以后再实质性征占土地，就不会出现如此突出的农民失地失业问题，针对目前已经存在的失地农民就业难题，他认为需要建立城乡统一的就业服务机构，要在土地被征用的行政村建立再就业与救助服务室，公开招聘工作人员，组织政策业务培训，从而构筑起区、街道(镇)、村(社区)三级劳动就业服务网络，为失地农民就业提供各种便利。

二、基本概念、数据说明和假设

1、失地农民的界定

本文中的失地农民是指近5年在城市化进程中土地被完全征占、完全丧失农村集体土地使用权的农村居民。这些“农民”有可能在户籍身份上转化成了城镇“居民”，但是由于身份转化的时间很短，并且没有真正享受到“市民”的待遇，所以，无论是在城市人看来，还是他们自己看来都还是农民。有三种情况不是属于本文所指的失地农民：(1)由于非城市化原因而失地的农民；(2)由于城市化而失地，但只是部分失地，没有完全丧失农村集体土地使用权的农民；(3)土地二轮承包后新出生而完全没有农村集体土地使用权的所谓“隐性失地农民”。

2、数据来源

本文除引用和特别说明出处的数据外，均来源于调查。本次调查采用非几率抽样的形式进行，由西南科技大学经济管理学院的学生在2005年寒假完成，共发放问卷1800份，回收问卷1730份，有效回收问卷1537份。调查的省(市、区)28个。在进行数据整理时，把有效问卷划分为东部、中部和西部地区，其中，东、中、西部地区的样本分别为314、338、885个。调查的基本数据见表1。

3、研究假设

(1)失地农民的就业问题并不仅仅是失地农民自己的问题，单纯依靠市场化方式不能够有效解决失地农民的就业问题。

(2)失地农民的就业状况与地区经济发展水平、城市化进程存在着必然的联系，发达地区失地农民的就业状况优于欠发达地区。

三、数据分析：失地农民的就业现状和问题

1、失地农民的就业现状

在有效样本中，完全未就业的失地农民为168人，占10.93％，如果加上就业不稳定的242人，则处于失业和半失业状态的失地农民所占比重高达26.68％。从失地农民的就业产业分布来看，绝大多数失地农民在第三产业就业，占到45.60％，在第二产业的就业比重为21.08％，在第一产业就业的比重仅为6.64％(见表2)。

从不同区域失地农民的就业情况来看，东部地区失地农民的就业情况明显好于中、西部地区，东、中、西部地区处于失业和半失业状态的失地农民的比重分别为

19.10％、31.06％和27.68％。在就业的产业分布上，东、中、西部地区失地农民在第一、二、三产业的分布分别是11.14％、10.19％、59.55％，6.21％、20.07％、38.64％和5.19％、24.18％、42.93％(见表2)。

从性别上看，女性失地农民的就业水平相对低一些，有18.25％的女性完全没有就业，还有11.82％的女性就业不稳定，两项合计，有30％以上的女性失地农民处于失业和半失业状态。男性失地农民中有8.44％的人完全没有就业，有16.78％的人就业不稳定，合计有25.22％的男性失地农民处于失业和半失业状态。性别的差异在就业的产业分布上体现得并不明显，男、女性失地农民在第一、二、三产业的就业分布分别是6.96％、21.34％、46.16％和5.65％、20.30％、43.95％。

从年龄上看，年龄的优势在失地农民的就业中体现得比较充分，34岁以下的失地农民就业率在80％以上，35岁至44岁的失地农民就业率在78％左右，45岁至54岁的失地农民就业率在71％左右，54岁至60岁的失地农民就业率仅为61.65％左右。年龄的差异反映在就业结构上主要体现在第一和第二产业，34岁以下年龄段的失地农民，有30.12-34.51％在第二产业就业，35-44岁年龄段的失地农民只有20.93-23.48％在第二产业就业：而低年龄段和高年龄段的失地农民在第一产业就业的比重较高，24岁以下为6.02％，54-60岁为11.87％。特别值得注意的是，61岁以上的失地农民还有近40％的人在第一产业就业。

劳动力的文化程度与就业存在很大的相关性，一般都认为，受教育程度越高的人越容易就业，相反，受教育程度越低的人越容易失业。但是，这一普遍性的认识在本次调查的失地农民中却没有得到应证。从表1可以看出，稳定就业率最高的群体是初中文化程度的失地农民，达到76.59％，其次是高中(包括中专和职业学校)，为74.84％，再次是小学及以下文化程度，为70.95％，稳定就业率最低的群体是大专及以上文化程度的失地农民，仅65.52％。对这一“反常”现象的可能解释是：(1)本次调查是在寒假期间进行，有相当一部分文化程度较高的失地农民可能没有赋闲在家(在外地就业)，而接受调查的文化程度较高的失地农民大多没有就业；(2)文化程度较高的失地农民在就业取向上存在偏差，不愿意屈就一般的工作岗位。

2、失地农民就业中的主要问题

一是失地农民的失业率过高，就业稳定性较差，生活状况堪忧。当前，我国失地农民就业中最主要的问题是：失业率过高，就业的稳定性较差，以及南此而造成的收入水平较低。从表2可以看出，在调查的样本中有10.93％的失地农民处于完全失业状态，大大高于国家公布的城镇登记失业率，另外还有15.74％的失地农民处于不稳定就业状态。前者完全没有劳动收入来源，除非享受“低保”，否则只能靠家庭供养，后者虽然有一定的收入来源，但是收入极不稳定。这两种情况的失地农民都可能成为新时期的特殊困难群体。即使已经就业的失地农民。由于缺乏非农产业的生产经验和工作技能，其就业形式也多为简单、初级、体力劳动岗位，劳动收入相对较低。在稳定就业的1127个调查样本中，“劳动收入水平高于失地前”的有231个，“劳动收入水平与失地前大致相当”的有226个，“劳动收入水平低于失地前”的有670个，分别占已就业失地农民的比重为20.49％、20.05％和59.44％，也即是说，有将近60％的已就业失地农民的生活水平可能会下降。

二是对失地农民缺乏有效的就业指导、培训和规划。在调查样本中，有983人(占64％)接受过各种形式的就业指导，有568人(占37％)接受过各种形式的职业培训，有427人(占27.78％)明确表示知道政府有专门针对失地农民的就业规划。从这些数据看，政府在解决失地农民的就业问题上已经做了大量的工作，但是，由于指导和培训工作缺乏针对性，所以收效并不明显。只有28％的失地农民认为政府的就业指导有实际意义，有57％的失地农民认为当地政府的就业指导仅仅是为了完成任务，还有15％的失地农民认为当地政府的就业指导纯粹流于形式。对于再就业培训，89.65％的失地农民都认为有必要，但是，对于目前的就业培训工作，只有24.32％的人认为对就业有帮助。还有83.86％的人对就业培训的费用分摊有意见，几乎所有的人(97.46％)都认为政府应该免费为失地农民提供职业培训。

三是国家的劳动就业政策没有涵盖失地农民群体。目前，失地农民的就业尚未纳入我国现行的就业政策体系，国家对此也没有单独的政策和措施，致使失地农民的就业面临重重困难。比如，在宏观政策层面上，国家强调扩大就业和再就业，但是，主要是针对城镇居民和城市下岗人员。从具体的政府就业服务机构来看，准确意义上讲是城市就业服务机构，面对的是城镇居民，局限于城镇范围，所以，失地农民几乎享受不到城市居民的就业待遇。现在国家提出“统筹城乡就业”，失地农民却因为尴尬的身份——既不是城市居民，也不再是农民，很难纳入政策的框架范围之内。

四是失地农民的适应性较差。从失地农民自身来看，总体上讲，他们的就业观念落后、素质和技能较低，是失地农民就业困难的一个重要原因。城市化进程中的失地农民主要分布在城市郊区或城乡结合部，由于优越的地理位置，他们失地以前一般生活水准都比较高，对劳动报酬的要求也比较高，不愿屈身于一般性就业，在就业形势十分严峻的情况下，“能吃苦、报酬低”的外来民工无疑会对这部分失地农民形成巨大的就业冲击，从而错失大量的就业机会。当然，企业也更乐意使用低工资的外来人员，而不愿吸纳当地失地农民。另外，失地农民整体素质不高也是不争的事实。相当一部分中年失地农民甚至是文盲、半文盲，没有或缺乏非农产业的生产经验和劳动技能，随着许多中小企业纷纷由劳动力密集型向科技型企业发展，一部分失地农民因为素质和劳动技能原因而被排斥于就业市场之外。

四、制度缺陷：失地与失业的逻辑关系

在我国现行的制度安排下，农民失地与失业之间存在着一定的逻辑联系。

1、城乡二元制度下的农民就业安排

在长期存续的城乡二元制度设计中，土地既是农民的基本生活保障，也是农民的专有劳动对象。有了土地，农民就有了安身立命之本，就有了安全感，就有了生活的追求和希望，就有了最低的生存空间。相反，农民失去土地，就失去了劳动的对象，失去了工作的场所，成为“剩余劳动力”。所以，中国农民对土地的依赖程度非常高。安守“本份”的农民(也是多数农民)在这种制度安排下，考虑得最多的是如何通过自己的努力，“把沙子变成金子”，所拥有的生产经验和技能也都是与土地

和农业生产相关的经验和技能。并且，在一个比较长的时期，如果农民不守“本份”而脱离土地，不仅不为政策所允许，而且会受到制度的惩罚。所以。这种制度安排再加上几千年“农本”社会的传统，是不可能、也不应该苛求农民掌握多少非农生产经验和技能的。很自然，失去土地的农民，也就失去了他们力所能及的就业岗位。现在要让他们“走向市场”、走向一个陌生的领域参与竞争，他们所面对的就业风险和工作压力是可想而知的，再加上农民自身的素质和能力问题，如果没有政府的保护和引导，失地的同时可能就是失业的开始。

2、现行征地制度下的农民就业安排

我国《土地管理法》规定，政府在履行征地手续后，农民对被征用土地不再享有相关权益。这一征地制度实质上剥夺了农民土地的财产权，排斥了农民参与土地增殖过程中利益再分配的权利。现行《土地法实施条例》规定对被征用土地农民的安置有三种方式：一是传统的以“土地换就业”。即南征地单位吸纳失地农民就业，随着市场化改革的深入，征地模式发生了根本性变化，尤其随着劳动用工的完全市场化，传统的“土地换就业”模式已不能适应新形势的需要；二是由失地农民所在乡村集体负责安置的方式，即把征地款付给当地组织，让其妥善安置失地农民，试图通过兴办各种经济实体来吸纳失地农民就业，但由于集体所有制企业在经济转轨过程中大多名存实亡，限制了就业容量；三是对失地农民一次性货币补偿方式，这种安置方式的做法是将征地补偿费一次性支付给失地农民本人，按照《土地管理法》的规定，征用耕地的土地补偿费用由三部分组成：第一部分是土地补偿费，标准为该耕地征用前年平均产值的6-10倍：第二部分是安置补助费，标准为该耕地年产值的4-6倍：第三部分是被征用土地上附着物和青苗的补偿费。失地农民拿到补偿款如同国有企业职工买断工龄一样，实质均是失业，而且按法定标准而非市场标准算出来的补偿费非常有限，还不一定能够补偿到位，抗风险能力极差。难以解决失地农民的长远生计。上述三种征地途径都不能有效保障就业容量，从而使失地农民失业成为必然。

3、现行劳动用工制度下失地农民的就业安排

在现行的劳动用工制度下，失地农民的就业面临一个尴尬的境地。一方面，他们没有城市下岗人员的优势，用工单位雇佣下岗人员，可以申请减免包括营业税、城市建设维护费、教育费附加，甚至所得税在内的多种税费，而雇佣失地农民却没有相应的政策优惠。所以，在其他条件相同的情况下，他们在与城市下岗人员的就业竞争中总是处于不利地位。另一方面，他们在与普通农民工的就业竞争中也没有优势，普通农民工有土地作为生活保障，他们可以接受用工单位开出的低工资、低福利，而失地农民由于缺乏土地保障，很难接受低工资和低福利。这样，失地农民就被推到了一个两难的就业境地。

4、现行社会保障制度下失地农民的就业安排

针对市场化和城市化过程中出现的诸多社会问题，国家动用巨额资金启动和建立了社会保障制度，全国约有5000万社保对象受到了不同程度的资助。但是，国家在制定和落实社会保障政策时存在着严重的重城市轻农村现象，许多的优惠政策和措施只在城市实行，农村的优惠政策不是难制定就是难落实，社会保障资金分配于城镇的权重远远大于农村。在这样的背景下，失地农民获得数量极其有限的征地补偿后，几乎不可能像城市下岗职工一样可以享受到社会最低保障。这至少在两个方面会加剧他们的就业难度：第一，如前所述，由于他们没有基本的生活保障，他们不可能接受普通农民工能够接受的低工资和差待遇，从而导致失业；第二，由于缺乏基本的生活保障，他们更没有必须的支付能力来承担教育培训费用，提高自己的能力，从而大大减弱了他们的寻职能力和职业竞争能力。

五、实证分析：地区经济差异对失地农民的就业影响

现行的制度设计固然是产生失地农民失业问题的一个基本原因，但是，如果一个地区的经济发展水平很高、非农产业足够发达、就业容量非常充分，失地农民的失业问题也不一定会产生，即使产生了，也是很容易解决的。所以，化解失地农民就业难题的根本路径仍然是加快经济发展速度，扩大非农就业空间，增加非农就业岗位。本次调查“失地农民的就业地区分布”项能够从趋势上反映出地区经济发展水平的差异对失地农民就业的影响(见表3)。

从表3可以看出，失地就业农民的地区分布是：东部、中部和西部分别为67.52％、16.93％和25.53％，这从趋势上反映出东部经济发达地区吸纳了更多的失地农民就业。为什么中部经济发展水平高于西部，而其所吸纳的就业失地农民比例却低于西部呢?主要原因是由于两部的样本数多，在本地就业的人数绝对数大。进一步分析可以发现：东部有88.04％的失地农民在本地就业，尽管文化程度的差异对就业地的选择影响不大，但是呈现出一个大致的趋势是文化程度越低的失地农民越愿意就地就业；中部有49.34％的失地农民在东部就业，还有13.10％的失地农民在西部就业，留在本地就业的有37.55％，不同文化程度的失地农民对就业地的选择存在较大的差异，高中以上文化程度的失地农民流动性很大，有77.47％的人选择外地就业(其中选择东部的达到61.97％)，初中文化程度者就地就业的比重较高，为45.04％；西部有48.42％的失地农民在东部就业，有13.99％的失地农民在中部就业，还有37.57％的失地农民在本地就业，文化程度对就业地的选择呈现出两种完全相反的趋势，文化程度越高的失地者越倾向于向东部流动，文化程度越低的失地者越倾向于就地就业。

如果以受教育程度的高低作为衡量失地农民理性程度标志的话，我们可以得出以下结论：(1)67.52％的失地就业农民选择东部地区并不是盲目的，那是因为相对于中、西部地区而言，东部地区的经济发达，城市化水平较高，第二、三产业所占比重较大，非农就业岗位较多；从表2也可以看出，东部地区失地农民的就业率(80％以上)明显高于中、西部地区；(2)地区间的经济差异是失地农民选择就业区域的主要原因，但不是唯一原因，对故土的依恋及其它非经济因素也在一定程度上影响着失地农民的就业取向。(3)要解决好失地农民的就业问题，除了必须完善现有的制度外，从根本上讲必须大力发展生产力。

六、化解城市化进程中失地农民就业问题的对策

1、按照统筹城乡的原则，完善相关制度，建立失地农民的失业补偿机制

由于失地农民的失业在一定程度上是制度设计的必然结果，所以，要解决失地农民的失业问题。政府必须首先对原来的制度设计进行调整和完善。比如，与二元体制相关的户籍、就业、教育、社会保障、征地等一系列制度都必须在“统筹城乡”的大原则下进行修订、调整和完善，让失地农民真正享受到“国民待遇”。针对现

在已经非常突出、今后还将大量出现的失地农民的就业问题。建立失地农民的失业补偿和安置机制。基本的思路可以是：在现有的安置补偿内容中增加失业补偿，补偿的标准应确保失地农民的生活水平不低于失去土地前和目前农村的人均生活水平，至少不能因为征地的因素而使他们陷入贫困，补偿的期限应不低于城市失业人员领取失业保险的期限。

2、加快发展第二、三产业的步伐，拓展非农就业空间

从根本上讲，解决就业问题要依赖经济发展。只有经济发展速度提高了，经济总量扩大了，才会对劳动力产生有效的需求。就我国目前的情况而言，第一产业的劳动力已经严重过剩，所以，指望在农业领域解决失地农民的就业问题，最多只是权宜之计，长远看，只有通过发展第二、三产业拓展就业空间。

3、疏通就业渠道，搞好就业服务工作

在制度设计合理、岗位需求充分的情况下，疏通就业渠道，完善就业服务能够使失地农民尽早找到适宜的就业岗位。首先，要建立高效畅通的就业服务信息网络，开展规范化服务。可以在多镇、社区设立劳动就业服务信息中心或工作站，村社或街道设联络员，开展用工信息搜集、失业登记、求职登记、职业指导、就业介绍、政策咨询、劳动事务代理等服务，最大限度地减少失地农民盲目和无序的流动，形成一定区域内城乡统筹的就业机制。其次，要强化就业培训服务，提高失地农民的就业能力。目前急需解决的问题是：(1)培训经费的落实，失地农民的职业技能培训费用应纳入地方财政预算，对地方财力不足的少数地区，可通过中央转移支付的方式给予特殊解决；(2)培训内容要有针对性、实用性，注重培训效果，学用结合，重在就业。

4、加强对失地农民就业后利益的保护

解决失地农民的就业问题，并不是简单地给他们一个工作岗位的问题，而是要使他们在适当的工作岗位上既为社会创造财富，又实现个人的价值，还获得应有的劳动报酬。现在的问题是，已经就业的失地农民为社会创造财富是肯定的，但是他们的价值是否得到体现，他们的合法利益是否得到维护?如果没有一套完整的保护失地农民就业后利益的制度，也许就业还不如失业(比如，付出了劳动却得不到工资)。所以，保护包括失地农民在内的农民工合法权益是当前急需解决的问题。为此，建议：(1)尽快制定颁发“农民工权益保障法”，从制度上给予农民工权益保证；(2)尽快建立农民工工资支付监控制度和监控网络；(3)加大对农民工私人雇主的监管力度，促使其依法足额给其雇佣的农民工交纳各类社会保险；(4)完善劳务合同，规范劳动力市场。

(责任编辑陈孝兵)