对居住区机动车停车率的思考——以金坛市为例

薛文斌

(金坛市规划局，江苏 金坛 213200)

伴随着我国经济的高速发展，居民居住条件日益改善，购买汽车的普通家庭越来越多，但不少已经买车或准备买车的人为停车问题犯愁。停车问题涉及市容市貌、交通安全、小区安全、财产安全等等。笔者从规划管理的角度，以金坛市为对象，对居住区的机动车停车率(以下简称停车率)问题作初步探索。

一、金坛市机动车停车率管理状况

金坛市的居住区停车率指标管理按照管理的力度，到目前为止可以分为三个阶段。

(一)消极管理阶段(2001年之前)

这个阶段是金坛市出现第一个真正意义上的开发建设项目(通过招拍挂形式出让土地)之前。产生消极管理状态主要有以下几个原因：(1)规划管理职能的分分合合。最早的规划管理职能归在“大建委”之下，后来又划归规划国土局，直至2001年才参照常州市的行政管理职能划分，出现了真正意义上完整独立的规划行政管理部门——规划局，因此之前的管理人员不很确定，由此产生了对停车率指标管理无序的状况。(2)金坛市虽然地处苏南，早年的经济发展却不尽如人意，在苏南板块中处于下游，当地居民的收入不高，能买得起汽车的人少之又少，停车问题不很突出。(3)早年的居住建筑以公房为主，在以前的规划建设中主要考虑满足基本的居住条件，停车率指标不属于重点指标。(4)之前的居住建筑大多数是由国有公司开发建设的，有关的指标管理不是很严格。(5)尽管《城市居住区规划设计规范》GB50180—93(2002年)对停车率下了定义，即“停车率是指居住区内居民汽车的停车位数量与居住户数的比率(%)”，但是并没有明确的指标规定。《民用建筑设计通则》GB50352—2005第3.6.1规定：“新建、扩建的居住区应就近设置停车场(库)或将停车库附建在住宅建筑内。机动车和非机动车停车位数量应符合有关规范或当地城市规划行政主管部门的规定。”其条文说明作了解释：“随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，家庭拥有轿车越来越多，同时，我国是自行车王国，必须解决机动车和非机动车停车空间问题，否则会造成道路或场地阻塞，存在交通安全的隐患，破坏市容，给人民生活造成不便。因此，在居住区、公共场所应建停车场，或在民用建筑内附建停车库，或统筹建设公用的停车场、停车库。由于全国各地的经济发展水平和生活水平差异很大，各类民用建筑停车位的数量不宜作统一规定，应由当地行政主管部门根据当地的具体条件来制定。”没有标准造成了管理的随意性很大。

(二)温和管理阶段(2002～2004年)

这个阶段也叫做最低指标管理阶段。这一时期，随着收入的温和增加，金坛市的机动车保有量呈温和增长态势，而且规划局才成立不久，大量的日常事务使得规划管理人员没有足够的时间来研究相关专业问题。在这一阶段，规划部门对居住建筑的停车率指标管理只要满足江苏省颁布的最低指标即可。该阶段执行的标准是《江苏省城市规划管理技术规定》(2000年)第3.6.1条，见表1。

表1 2000年住宅建筑停车位最低控制指标

(三)积极管理阶段(2005年～今)

这一阶段早期，江苏省停车率指标有所提高，根据《江苏省城市规划管理技术规定》(2004年)第3.6.1条，住宅建筑停车位最低控制指标见表2。

表2 2004年住宅建筑停车位最低控制指标

事实上，这个最低控制指标在实际操作中全省各地不尽相同。迫于城市私家车保有量快速增长的压力，常州市在2005年专门出台了补充规定，对这个指标进行了调整。《常州市关于〈江苏省城市规划管理技术规定〉实施的补充规定》(2004年)第3.6.1条的调整见表3。

表3 2005年住宅建筑停车位最低控制指标

随着江苏省停车位指标的提高，金坛市也随之提高了停车率最低控制指标。但是由于行政机关车辆改革、居民收入大幅增长等因素的综合影响，城市居民拥有的私家车数量呈爆发性快速增长态势，而金坛市以前开发建设的居住建筑又是以老城改造项目为主，并且只要求满足最低控制指标，加上有的业主将底层车库改作他用，使得居住建筑停车位数量远远满足不了社会的需求。出于风俗习惯的原因，金坛市民对地下或半地下车位不感兴趣，他们宁愿在小区道路上甚至是市政道路上停车，也不愿把车停到地下室或半地下室里去，也有把一层车库改作他用而停车占用道路资源的例子①，以致于当时人们对居住建筑停车位规划建设的呼声以及对规划部门的指责和质疑越来越多。为此，规划部门在满足规范的前提下，将之后所有待开发建设的居住建筑地块的停车率指标提高到0.8，甚至在一些特定地块的规划条件中要求开发建设单位在满足本地块停车率0.8的基础上，额外还要向社会提供若干停车位。当时规划部门的做法基于以下考虑：在满足停车率指标0.8的前提下，不管地块内居民的实际停车位需求是多少，只要是多出来的，都可以经过一定程序向社会开放。通过这种方法来解决周边地块(已改造或不改造的)的停车需求。

二、对金坛市机动车停车率指标的分析思考

由于地块的开发建设特别是规划设计与规划条件的编制客观上存在着滞后性，一些开发建设单位从拿地到规划设计有一年甚至更长的时间差，这样，当时的规划设计条件与现在的实际需求就会有出入。在碰到一些具体问题后，规划部门开始思考停车率指标值的科学合理性问题。

提出停车率为0.8这一指标有以下几个好处：一是满足了本地块内居民的停车需求；二是能够满足周边地块的居民停车需求，从而大大缓解停车难的问题；三是社会公众对规划部门这方面的指责明显减少。从自组织演化率②中的“城市规划与自组织演化互动”，规划部门也可以找到相应的理论依据——补救性干预。

城市不是规划出来的，规划只起干预作用，而且这种干预过强或过弱对城市空间结构系统的健康运行都是不利的。规划的干预作用分为两种：展望性干预和补救性干预。展望性干预属于远景性或战略性干预，它应根据对城市空间发展相关的各系统的发展预测、空间发展规律和人们对未来的要求，提出发展目标，起到克服或减少未来发展过程中矛盾的作用。补救性干预是一种发现当前问题并促进问题解决的方法。通过这种干预能发挥城市规划促进城市空间完善自组织系统、综合协调和宏观控制的作用③。

随着2006年国家对房地产业宏观调控政策的实施，由于对特定区位及特定区位地块内居民需求的研究不够深入，特别是对规划干预作用的认识存在偏差，问题随之出现。

《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》规定，套型建筑面积在90 m2以下的占整个地块居住建筑面积的70%以上。国家对房地产业宏观调控的本质是保障居民住房，其最终目的是要让大多数人都能“居者有其屋”。像金坛市这样一个未来的中等城市，总体上市民的收入不是很高，假设某地块套型建筑面积在90 m2以下的占整个地块居住建筑面积的70%以上，实际上该地块内套型建筑面积90 m2以下的户数肯定超过总户数的70%。只能买得起90 m2以下住房的市民，在相当长一段时间内是没有能力买车的，即使以后他们的收入增加了，按照传统习惯，他们的第一选择是换更大的房而不是买车④。另外，停车率指标过高，会加大开发建设成本，而这些成本最终还是会转嫁到消费者的头上，房价高导致购买意愿低，这与国家对房地产业宏观调控的本意是相违背的。

举例来说，开发于2008年上半年的某小区，位于工业区与居住区交汇处，规划要求其停车率指标为0.8。开发商经过市场调研，认为其楼盘的主要目标客户是周边拆迁户和外来务工人员，因此在规划设计时，80%为小户型，但是在停车率指标上，只做到了0.5多一点，这就与规划要求产生了矛盾。经过协调虽然问题得到了圆满解决，但是对硬性规定为0.8的反思和科学合理的管理还是提到了规划部门的议事日程上。

经过分析研究，笔者认为金坛市的停车率指标管理有三个问题没有解决：一是对停车率的本质属性认识不彻底，二是对规划的干预作用认识不全面，三是对金坛市的市情认识不到位。

三、对策和建议

回顾金坛市的居住建筑停车率指标管理的三个阶段，消极管理—温和管理—积极管理，实际上就是从一个极端走到另一个极端，用一种单一的、静态的思路和方法发现问题、分析问题和解决问题。当时将停车率指标硬性规定为0.8就属于过分强调补救性干预，弱化了展望性干预的作用。如果还是硬性要求地块停车率为0.8，说明对特定区位的研究和对特定区位地块内居民需求的研究还不够深入，没有对规划的干预作用进行综合考虑。直接可以预测的结果就是车位供应与车位需求不对应，矛盾仍会很突出。要处理好这个问题，需要进行综合、动态分析，需要借鉴自组织演化率的思路，综合规划展望性干预和补救性干预的作用，以此来解决停车率指标管理的问题。自组织演化率强调城市规划通过干预促进城市自组织机能的提高，根据城市发展的规律进行展望性干预，避免不必要的损耗；同时通过补救性干预使我们的生存空间不断优化。按照这个思路，要解决金坛市机动车停车率问题，就要综合考虑停车率的经济属性、规划的合理干预和金坛市情等。

1.停车率与套型建筑面积的关系

在市场经济的条件下，分析停车率指标的经济、社会、人文属性，笔者发现起主导作用的是经济属性。推导过程为：停车率—车位供应—车位需求—机动车—购买力—所购房屋的建筑面积。可以看出，车位需求要求业主有购买力，购买力直接反映了业主的经济实力，而在居住区中，最能直接反映业主购买力的就是业主所购房屋的建筑面积。这样，停车率就与套型建筑面积联系了起来。

2.停车率指标管理与规划干预的关系

展望性干预和补救性干预在一种动态的平衡状态中是比较合理的，过分强调其中任何一方都会产生偏差。停车率指标管理也是如此，指标过高或者过低都将产生偏差。

3.停车率与市情等的关系

停车率指标应该考虑市情，如风俗习惯、地点地段、周边配套等等。尽管在大城市中有先购买小户型再购买机动车的现象，但是对金坛市而言，这种现象不多见。风俗习惯可以慢慢引导，以此来改善居住环境。地点地段主要考虑旧城与新区、城市与集镇及旅游度假区不同。周边配套则主要考虑公共服务设施可能对小区内停车的影响。

另外，规划部门还要考虑车位供需相对一致。目前国家及省市在住房套型建筑面积上有几个标准数值，60 m2⑤、90 m2⑥、120 m2⑦(144 m2⑧)，分别对应经济适用房、普通商品住房、高档商品住房。这些数值的背后隐藏了住房消费的经济属性——业主的购买力，如前所述，购买力直接与停车位的需求、停车率挂钩，因此笔者认为，排除区位因素，从购买不同套型建筑面积住房对象的购买力和现实需求入手，适当留有余地，将停车率指标最低值跟套型建筑面积相对应分为5档，具体指标见表4。

表4 居住建筑停车位最低控制指标

对表4说明如下：

60 m2以下的住房，停车位最低控制指标为0.2，考虑区内极少部分居民的自有机动车停车需求，主要用于外来车辆的临时停放；

60～90 m2的住房，停车位最低控制指标为0.4，考虑区内小部分居民的自有机动车停车需求和外来车辆的临时停放；

90～120 m2的住房，停车位最低控制指标为0.6，考虑区内一半居民的自有机动车停车需求和外来车辆的临时停放；

120～144 m2的住房，停车位最低控制指标为0.8，考虑区内大部分居民的自有机动车停车需求和外来车辆的临时停放；

144 m2以上(别墅)，停车位最低控制指标为1(1.2)，考虑区内所有居民的自有机动车停车需求和外来车辆的临时停放。

规划部门在出具规划条件时，对具体地块要进行具体分析。对属于老城改造的项目，应适当提高，以此来逐步缓解老城停车难的情况；对属于新区开发的项目，可以直接套用该指标，遇到特殊情况再作相应调整。

四、结语

停车率指标管理事关民生，与人民群众的生活密切相关，其管理的好坏直接影响城乡规划的好坏，也反映了城市建设水平的高低。金坛市在科学合理管理停车率指标方面开了个头，但目前的做法只是过渡性的，还只是补救性干预。今后还需要从根本上认识自组织演化率的强大生命力，面对新形势、新情况，以动态的理念规划好城市，管理好城市。

注释：

①④常州市规划设计院：《〈金坛市综合交通规划〉纲要》，2008年，第20页，第13页。

②③段进：《城市空间发展论》，第2版，江苏科学技术出版社，2006年，第122页，第135页。

⑤国务院：《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)，http://www.gov.cn/zwgk/2007-08/13/content_714481.htm，2007年8月7日。

⑥国务院办公厅：《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》(国办发[2006]37号)，http://www.gov.cn/zwgk/2006-05/29/content_294450.htm，2006年5月24日。

⑦国务院办公厅：《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》(国办发[2005]26号)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_64235.htm，2005年5月9日。

⑧常州市人民政府：《关于公布常州市享受优惠政策普通商品住房标准的通知》(常政发[2005]90号)，http://www.czfb.gov.cn/Information/InformationView.aspx?InfoGuid=5478c492-de43-4a34-a854-3840a1433c45，2005年5月30日。