破除城乡二元结构 化解“三农”难题

许经勇

摘 要：我国经济体制改革是从农村率先启动，并由此带动整个国民经济的体制改革。但是，值得人们深思的是，改革开放三十年来，城乡差别不仅没有缩小，还呈扩大的趋势，究其深层原因，就在于城乡二元结构体制还没有根本改变，城乡差别的制度与体制基础依然存在。党的十七届三中全会因此把破除城乡二元结构、统筹城乡发展、实现城乡经济社会一体化上升到化解“三农”难题的首要地位。

关键词：农村改革；城乡二元结构；城乡一体化

中图分类号：F30 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２００9）０1－0005－04

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一、十七届三中全会为何选择农村改革与发展作为主题

农村是我国计划经济体制最薄弱的地区，或者说是计划经济条件下得到利益较小、付出代价较大的地区。三十年前，我国的经济体制改革是从农村率先启动的，并由此有效地带动了城市的经济体制改革，使整个经济社会发生了深刻的变化，取得了举世瞩目的光辉成就。农村改革的顺利推进，农村发展取得的成效，为建设和完善我国社会主义初级阶段的基本经济制度和社会主义市场经济体制进行创造性的探索，为实现人民从温饱不足到总体小康的历史性跨越、推进社会主义现代化建设做出巨大的贡献，为成功地开创中国特色社会主义道路积累了宝贵的经验。从这个意义上说，三十年前，我国农村改革发展是建设和发展中国特色社会主义的一个切入点，而现在我国农村改革发展是建设和完善中国特色社会主义的关节点。

但是改革开放三十年来，我国农村经济体制改革，只废除计划经济体制在农村的一个重要支柱，即政社合一的农村人民公社，而另一个重要支柱，即城乡二元结构体制，并没有从根本上触动。以权利和义务的不对等为基础的城乡二元结构体制始终没有得到改变。虽然在一定时期内，也能带来国民经济的高速度增长，甚至可以这样说，正由于保留了城乡二元结构体制，才推动了国民经济如此高速度的增长。但是，这种经济增长方式是建立在抑制农业、农村发展的基础上，建立在抑制扩大内需、特别是扩大消费需求的基础上，不仅没有缩小城乡差别，反而导致城乡差别的扩大，使其越来越成为国民经济持续快速健康发展的主要障碍。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，当前我国改革发展面临不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。从总体上说，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。这三个“最”，把“三农”问题上升到我国经济社会发展的主要矛盾┓矫妗＊

目前农村改革仍然是我国改革的关键环节，农业、农村发展是我国发展的战略基础，抓住农村改革发展这个重点，就能掌握改革开放的主动权，就能带动我国经济社会新一轮发展。三十年来，我国经济体制改革取得了重大的进展，社会主义市场经济体制基本建立起来，但是，作为计划经济体制的重要支柱——城乡二元结构体制，并没有从根本上破除，必然妨碍着社会主义市场经济体制的进一步完善。我国农民收入增长之所以较为缓慢，我国农村发展之所以明显滞后，主要原因在于农村市场化程度较低，计划经济成分较多，归根到底，是由于城乡二元结构体制所造成的城乡分割。所以，我们在论述科学发展观时，把统筹城乡发展放在“五个统筹”的首要位置，这说明了新世纪我国经济体制改革，不仅要着眼于城市，而且要着眼于广大农村，着眼于改变城乡二元结构体制，促进城乡的协调发展。这既是完善我国社会主义市场经济体制的迫切要求，也是促进国民经济持续、协调发展的战略基础。

然而,对于我们这样一个有着众多农村人口的发展中大国来说，实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨、最繁重的任务在农村，最广泛、最深厚的基础也在农村。正是建立在这种认识的基础上，党的十七届三中全会指出：继续解放思想，必须结合农村改革发展这个伟大实践，大胆探索，勇于开拓，以新的理念和思想破解农村发展难题，为推动党的理论创新、实践创新提供不竭源泉。

坚持改革开放，必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力。推动科学发展，必须加强农业发展这个基础，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农业增产、农民增收、农村繁荣，为经济社会全面协调可持续发展提供有力支撑。促进社会和谐，必须抓住农村稳定这个大局，完善农村社会管理，促进社会公平正义，保证农民安居乐业，为实现国家长治久安打下坚实基础。

二、破除城乡二元结构体制是这次全会释放的最强烈的信号十七届三中全会的《决定》在分析推进农村改革和发

展面临的主要困难和挑战时指出：城乡二元结构造成的深层次矛盾突出；与其相联系，构建城乡经济社会发展一体化体制机制要求紧迫。这就把破除城乡二元结构摆在解决“三农”问题的首要地位，也可以说统筹城乡发展、逐步实现城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径。

城乡二元结构体制是在特殊背景下形成的。它把城市与农村分割开来，对立起来，为的是让农民承担国家工业化的资本原始积累任务。在改革开放以前的二十九年间，我国之所以要实行高度集中的计划经济体制，在很大程度上是为了最大限度地集中一切可能集中的资源，用于优先发展重工业，加快工业化步伐，加快国防建设。而在一个农业占很大比重的国家，超前工业化的资本原始积累任务，主要是由农民来承担的，其方式是通过强制性的农产品统购统销，把农产品价格压得很低，实施工农产品价格剪刀差政策。为此，就必须运用城乡分割的户籍制度，严格限制农村人口向城市流动。而其基层经济组织形式，则是一大二公、政社合一的农村人民公社。始于20世纪70年代末的我国农村微观经济体制改革，废除了计划经济体制的一个重要支柱——农村人民公社，但是，并没有相应废除计划经济体制的另一个重要支柱——城乡二元结构体制。这是因为，我国的工业化和城市化还需要农民继续为其提供资本原始积累。

我国经济体制改革以来，农民为国家工业化、城市化提供资本原始积累，除了尚未完全消除的工农产品价格剪刀差（1979-1994年共转移收入15000亿元），同时还借助于农村劳动力的无限供给和城乡二元劳动力市场分割，把农民工工资压到很低的水平。凡是农民工输出数量最多、规模最大的省份，如四川、安徽、河南、贵州等省，都是最穷的省；凡是农民工没有输出的省，都是比较富裕的省。因为劳动力是相对过剩的资源，又被城乡二元结构体制所分割，其价值是被严重低估的。与此同时，还借助于城乡二元土地制度，禁止农民转让稀缺程度较高的土地。国家通过低价征用农民的土地，高价转让给房地产开发商，把相当一部分土地级差收益转化为工业化、城市化的启动资本，这就有利于降低我国工业化、城市化成本。根据有关研究资料显示，目前土地出让金约占地方财政收入的60%。2008年又是土地出让金纳入财政预算内的第一年，地方政府对此将更为敏感。由于当前土地市场低迷，一些地方政府的土地财政收入开始锐减。正因为这个缘故，当近日住房和城乡建设部允许各地出台政策刺激房市时，就有包括长沙、厦门、南京、杭州、天津、重庆、上海等18个城市立即采取措施，具体包括向市民提供住房补贴、延长还贷期限、减免相关税费和调高公积金贷款额度等。

城乡分割的户籍制度是城乡二元结构体制的制度基础。目前全国许多地方户籍制度的改革，更多的是属于取消形式上的户籍歧视，仅仅在户籍登记上体现城乡统一，依托在户籍身份上所产生的一系列差别待遇，则进展甚慢。我们认为深化户籍制度改革的关键，在于赋权、增利，即通过一系列社会经济改革，逐步赋予农民与市民平等的国民待遇，同等的社会保障权利和利益分享机会，最终改变城乡居民的身份差别。户籍制度改革的重点，不在于户籍登记制度，而是在于增加农民的福利和权利。城乡差别不完全在于收入的差别，更重要的是来自中国农民与生俱来的权利的不平等。正因为权利的巨大差异，才导致城乡居民收入的差距。