制度创新与地方政府的作用

摘 要：中国“渐进式改革”模式实际上是政府与市场的互动过程，在承认市场力量的同时，也发挥政府的作用。这其中，地方政府制度创新从多角度多层面呈现出“渐进式改革”的内涵和外延，这是一种诱致性的制度变迁。利用分权体制本身所具有的竞争性因素及信息收集和处理能力方面的优势，地方政府对特定的制度环境的认识更全面、更敏锐、更了解制度资源的利用状况和微观主体的现实需求，因此也更有利于与本地实际相结合进行制度创新。股份合作制、民主恳谈、参与式预算、行业工资集体协商是温岭地方政府制度创新的成果。

关键词：改革开放；制度创新；地方政府；经验特征

中图分类号：D625 文献标识码：A

文章编号：１００８－７１６８（２００9）０1－００36－06

改革开放三十年，中国探索和开辟了建设有中国特色社会主义事业的新道路，成功地实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制，从封闭半封闭状态到全方位开放的伟大历史转折，走出了一条在一个十几亿人口的发展中大国摆脱贫困、加快实现现代化的道路，取得了令世人瞩目的成就。

从传统计划经济体制向市场经济体制转轨有不同的路径选择。前苏联、东欧选择的是“激进式改革”，先政治后经济，自上而下，从宏观到微观。这是一种强制性的制度变迁。

中国选择的是“渐进式改革”之路，即“摸着石头过河”，改革以党的十一届三中全会确立的工作重心转移到以经济建设为中心为逻辑起点，在指导思想上强调改革是在坚持社会主义基本制度和原则基础上的自我完善，将建立市场经济的过程看成是一个既存的政治制度、文化环境导入市场制度的两个方面不断整合的过程。这是一种诱致性的制度变迁，通过自下而上，从微观到宏观，走一步看一步，不断地“试错”和“纠错”，逐渐与市场经济接轨。

“渐进式改革”的一个显著特点是强调连续性和稳定性，在承认市场力量的同时，也发挥政府的作用。中国的改革模式实际上是政府与市场的互动过程，这其中，地方政府制度创新从多角度多层面呈现出“渐进式改革”的内涵和外延。

一、地方政府在制度创新中的作用

体制转轨，一方面是从计划到市场，另一方面是从集权到分权。“放权让利”、“财政包干”使各级地方政府有了自己相对独立的经济利益，反映和代表地方利益的功能得到加强。在从集权到分权的过程中，分散决策使地方政府有了可以根据本区域实际情况进行理性选择和自主决策的弹性空间，多元利益主体的形成使其具有相对独立支配的权力和利益，从而也就掌握了指导本区域发展的主动权，产生了基于现实需求从事制度创新的积极性。

（一）地方政府更靠近基层，更靠近活跃的生产力要素，在信息的来源和把握上比上级政府更具有优势。地方政府通过直接接触当地的制度资源和微观主体，能够及时发现来自基层自发产生的创新意图以及创新所带来的预期收益，可以洞悉其中丰富的原生变量，具有强烈的响应获利机会进行制度创新。“地方政府的行为常常带有现代经济学中经济人的行为特点，当中国处于既要改革，但又不存在真正意义上的企业和企业家集团时，分权改革后的地方政府在某种意义上承担了这一时期中的模拟市场经济体制下的企业和企业家的角色，它们使中国经济显示了活力，而又不至于陷入混乱。”^{[1］（p．34）}“我们的地方政府还是一种利益主体，和企业一道构成市场经济制度创新的‘第一行动集团。”^[2]

(二）地方政府在制度创新中，往往从正式规则的边际上寻找生长空间。在正式制度安排的许可与禁止之间往往存在一块模糊地带，这一地带是地方政府制度创新的诱因与生长空间。强调“摸着石头过河”，实际上等于宣告改革开放在很大程度上，将取决于各个地区个人和组织的自主性、判断能力和资源掌握情况，这一改革逻辑为地方政府进行制度创新提供了广阔的空间。地方政府作为中央政府与基层之间的联系中介，是诱致性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁和纽带。“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入实行。”^{[3］（p．384）}“诱致性制度创新模型依赖于现存结构产生的成本和收益流，它们是变迁的引擎，是变迁的经验基础。”^{[4］(p．30）}

(三）地方政府推动的制度创新往往带有局部试验的性质，由于先在局部范围内试点，因而具有收益大、风险小的特点。中国地域辽阔，地区差异大，各地的资源禀赋、要素价格和人文环境各不相同，因此，如果一开始就由中央政府来进行新的制度安排，不仅推行的难度大、效果差，而且风险非常大。降低风险的最好方法，就是先在局部范围内进行试验。改革开放以来，不少全国性的制度安排的形成过程往往是：来自基层的自发创新→地方政府的默认或局部肯定→中央政府的默认或全面肯定。在这一过程中地方政府扮演了十分重要的角色，在很大程度上源自于他们对这些自发产生的创新意图的充分了解和对新制度安排预期收益的把握。“中国的改革开放之所以能够取得收益大于成本的效果，避免或减少了风险，重要原因之一，就是许多新制度的安排，先是由地方政府提出和进行试验，当实践证明新制度安排的收益大于旧制度安排，并具有可行性和普遍性后，中央政府才借助强制性权力使其获得法律地位，以法律的形式来推动新制度安排。”^[5]

（四）地方政府推动的制度创新善于发现和把握比较优势。对地方官员来说，他们不甘于步别人的后尘，总想创造出属于自己的东西。“政治在某种意义上说意味着是官员的竞技场，在对政绩的考核中，地方官员事实上是处于一个竞争环境中，竞争对手即是他们的‘兄弟乡镇，竞争的胜负往往与个人的升迁晋级直接相关。”^[6]为了在竞争中取得主动，发现和把握比较优势，加快本地区经济社会的发展就成为问题的关键，运用新技能、新策略进行制度创新就成为地方官员的一种应然选择。于是创新动力与创新能力融合成一股内趋力，在实践中创新，在创新中开拓，这也正是不断与时俱进的时代所赋予的，这就使得地方政府推动的制度创新更加呈现出丰富多样性。

总之，中国改革模式实际上是政府与市场的互动过程，改革的重大决策、路线、方针、政策的确定来自中央决策层，但具体改革的步骤、措施和行为等几乎都来自基层微观层面。利用分权体制本身所具有的竞争性因素和信息收集及处理能力方面的优势，地方政府对特定的制度环境的认识更全面、更敏锐、更了解制度资源的利用状况和微观主体的现实需求，因此也更有利于从内容到形式与本地区实际相结合进行制度创新。

二、温岭地方政府制度创新的经验

（一）股份合作制。改革开放之初，温岭地方政府在制度创新方面，做了一件十分有意义的事情——给股份合作制报上了“户口”。

1982年11月，温岭县牧屿公社的陈华根与同村王华森等4人筹资9000元，采用温岭当地传统的亲帮亲、邻帮邻的生产组织形式——“打硬股”，筹资合股办厂，

并向温岭县社队管理局递送申请报告，要求批办集体企业性质的“牧南工艺美术厂”。由于这样的做法没有先例，温岭社队企业管理局经过反复讨论，最后在征得了牧屿公社党委同意后，由当时的温岭县社队企业局颁发了（1982）第74号文件，大胆地批准牧屿公社牧南工艺美术厂等四家合股企业为“社员联营(集体)”。凭着社队企业管理局的批文，温岭县工商局也首开先河，于1983年1月15日，在尚无先例的情况下，给上述合股企业核发了“社员联营集体”的营业执照。这标志着一种新的企业组织形式——股份合作企业正式诞生，这在全国是第一家。接着，股份合作企业在温岭遍地开花，1983年全县共批了675家，1984年又批了1747家。

“股份合作制作为体制外的制度创新是创新主体在特定的制度环境、制度知识供给和产品与要素市场在外在约束条件下，寻求利益最大化的理性选择。”^{[7］（p．60）}股份合作制体现了资本联合与劳动联合的结合，适合当时的生产力水平和经营特点，是民间和地方政府在区域经济发展特定阶段和一定的意识形态约束条件下的共同选择，是市场、企业和政府互动的结果，从而极大地推动了温岭区域经济的发展和民营企业的成长。

（二）民主恳谈。2004年，在由中共中央编译局、中共中央党校和北京大学联合发起的第二届“中国地方政府创新奖”评选活动中，温岭民主恳谈以其稀有的特质跻身于“十大优胜奖”之中。中国人民大学国际关系学院张小劲教授指出：“‘温岭模式从一个特别重要的向度揭示了中国农村基层改革和制度变迁的重要方式：在既有的制度框架下的改进与创新，为民主政治寻找和确定新的生长空间。”^{[8］（p．143）}

催生温岭民主恳谈会最初的直接契机在1999年6月25日，当时浙江省在全省开展了农业农村现代化教育活动，为了使活动真正取得实效，中共温岭市委宣传部和松门镇在该镇举办的“农业农村现代化建设论坛”上，尝试采用了一种干部和群众面对面沟通交流的教育形式。出乎意料的是，群众参与的积极性很高，150多名群众自发前来参加会议，并对大到镇里的投资环境、村镇建设规划，小到邻里纠纷、液化气价格等问题和镇领导进行了面对面的平等交流对话，镇领导对群众提出的问题现场做了答复解释，有的问题当场予以解决，有的问题则承诺了具体的解决措施和时间，老百姓感慨“都二十年没有这样说话的机会了！”

2001年6月以后，温岭的民主恳谈开始由思想政治工作的载体转向基层民主，着重探索如何扩大基层民主，引导和组织群众广泛、有序参与对公共事务的决策、管理和监督。民主恳谈的内容，也由原先较多涉及一家一户的权益纷争，进而转变为城镇规划、村庄整治、校网调整等较多涉及全局性、长远性的公共事务。

“民主恳谈的实践意义，可以从以下‘四层解读来归纳：第一层解读，温岭的民主恳谈蕴涵着对中国基层民主政治建设，特别是中国基层权力结构战略思维的认识；第二层解渎，民主恳谈虽然是基层的协商民主，但它的做法已经体现出党的领导、人民当家作主和依法治国这三方面的统一；第三层解读，它重新设计乡镇治理结构，拓展了公民参与的场域，扩大了乡村治理结构内部与外部之间的广泛交流和联系；第四层解读，她还包含着这样一个命题，中国共产党作为一个执政党执政方式如何改变，也包含着提高执政党执政能力和巩固执政基础，构建和谐社会这一根本问题。”^[9]

（三）参与式预算。始于2005年的新河参与式预算引起了社会各界的广泛关注和强烈反响，在“2007地方公共决策系列评选”中，以高票入选“十大地方公共决策实验”。专家为此做的点评是：“有了多年民主恳谈实践基础，温岭新河镇尝试将民主恳谈嵌入政府机制，此番改革的突破口是政府财政预算审议。这一被称为参与式预算的改革悄然试水三年，乡镇人大代表质询政府预算，提出修改意见，这样一种朴素的形式中蕴含着难能可贵的监督机制。无论是人大代表还是政府官员，民主操练的任何细节都是在互动中寻求共识。”

中山大学政治与公共事务管理学院马骏教授的观点是：“新河试验是一种值得关注的创新。它有四个特点：(1)采取民主恳谈与人大制度相结合；(2)以政府预算为恳谈的重点，而且是全部政府预算；(3)在镇党委的领导下，通过在政府官员、人大代表和公民之间展开对话的形式，让大家充分交流，然后对政府预算进行修正；(4)设计了相应的程序，确保人大代表和公民的预算参与是有序的。”^[10]“新河试验是具有中国乡土特色的社会主义民主创新，是我们的基层干部在面对已经改变了的社会结构形成的新问题，而进行的一种自发创新，是为了解决各种新问题而发展出来的新型治理模式，是真正中国式的参与预算，代表了我国建立公共财政的方向。”^[10]

新河参与式预算试验的基本程序为：增加会次和会期－会前培训－细化审议预算草案－设立财经小组－代表修正议案－预算执行监督。“新河镇的预算改革使民主恳谈的双方变成了人大代表和政府之间的对话。‘增加会次和会期是落实乡镇人大职权的有益探索；‘会前培训是提高人大代表参政议政能力的重要环节；‘细化审议预算草案是乡镇人大由虚转实的有效途径；‘设立财经小组是乡镇人大闭会期间代表履职的一大创举；‘代表修正议案赋予了基层人大代表议案的新内涵；‘预算执行监督其意义更在于权力制约理念的演进。”^[11]

（四）行业工资集体协商。2003年温岭市首先从新河羊毛衫行业开始，以“民主恳谈”这一基层民主政治建设的独特载体为平台，走出了一条依托行业工会与行业协会开展工资集体协商的新路子，接着在羊毛衫、水泵、注塑、鞋帽、船舶修造、轴承等行业全面展开。

新河羊毛衫行业工资集体协商的基本经验为：（1）前提——建立劳动关系三方协商机制；（2）沟通——分别召开员工座谈会和企业主座谈会；（3）测算——劳动定额，由当地劳动主管部门对每道工序进行详细的测算；（4）反馈——将劳动主管部门的测算结果反馈给行业工会和行业协会讨论；（5）协商——由行业工会和行业协会各派若干名对等代表进行面对面的谈判；（6）签约——在双方协商一致的基础上，由各自负责人在工资集体协议书上签字生效；（7）备案——将签字生效的工资集体协议书报当地劳动主管部门备案；（8）监督——建立由所在地政府、各有关部门人员组成的监督小组，督查执行落实；（9）推广——2004年开始在全市全面推广。

温岭的行业工资集体协商，不但使共同的生产物——“经济馅饼”合理切割，而且使共同生产“经济馅饼”的效率不断提高。行业工资集体协商体现了“契约化生存”这一市场经济的典型特征，其时代性和深刻性在于：推动了民营企业劳动关系三方协商机制、工资协商共决机制、工资正常增长机制和工资支付保障机制的建立，维护了劳资双方的合法权益，构建了和谐的劳动关系，完善了社会利益协调机制，促进了和谐社会建设。

三、温岭地方政府制度创新的特征

（一）现实性。股份合作制诞生于20世纪80年代初，适应了当时微观主体明晰产权的需求。温岭县社队企业局和工商局在正式规则的边际上寻找空间，将企业性质定为“社员联营集体”，这样既与“集体”沾上了边，又使合股联营具有“排他性”的产权性质。在当时意识形态的色彩还比较浓重，所有制的歧视还在某种程度上存在，“外衣”比其实质内容要重要得多的情况下，温岭地方政府这一制度创新，给刚刚起步的股份合作企业带来了生机和活力。

民主恳谈最初源自于思想政治工作的需求，是在干群双向交流对话中产生的，是经济较为发达地区民主意识高涨、民意表达涌动的情景下，由当地决策部门主动回应、合拍互动自发生成的。后来经过探索和成长与基层重大公共事务的决策过程相联系，客观上起到了丰富基层民主形式、扩大了基层民主的作用，为广大群众自由、广泛、直接参与基层社会公共事务的决策和管理提供了新的渠道，为基层群众监督基层政府的权力行使提供了新方式，为农村基层民主政治建设提供了新思路，开辟了新途径，促进了决策的民主化。

参与式预算是在寻找如何将体制外的民主恳谈与体制内相融洽的过程中产生的，由于民主恳谈是体制外的制度安排，无法做出具有约束性的决策，群众的意见只是参考性的，而不是决定性的。在这种情况下，新河的实践者发现，体制内最好的接口是人大，体制外的民主恳谈发展到体制内的政治对话，就是要将群众的意见转化为能够代表群众的人大代表来和政府进行对话，并最终做出决策。参与式预算利用了体制框架内既有资源的优势。

行业工商集体协商是市场经济发展的产物。当社会经济发展到一定阶段，产业集群形成之后，在企业不断增多的情况下，由于缺乏统一规范的劳动定额，没有形成社会必要劳动时间，出现了同一行业不同企业之间通过抬高工价争夺熟练技工的竞争，价格信号的诱导使得工人“跳槽”频繁。在劳资冲突的同时，也产生了企业与企业之间由于工资价位引发的矛盾。因此，缺乏统一规范的计件工资（工价）标准、激烈的劳资冲突、同行业无序竞争的加剧是实施行业工资集体协商的催化剂，这一现象当时在新河羊毛衫行业尤为突出。温岭地方政府因势利导，以民主恳谈为载体，通过行业工资集体协商，及时解决了劳资冲突的核心问题——劳动定额（计件工价标准）。

地方政府制度创新是在为了解决现实问题的需要中产生的，带有明显的问题导向性质。从解决实际问题出发，地方政府的制度创新更能够做到实事求是、合理开发和利用制度资源，从而和微观主体达成一种现实的理解与共识。

（二）原生性。股份合作制是从明晰产权的实际中自发产生的，当时的温岭地方政府只是认为，挂靠集体戴上“红帽子”，会给这些企业的发展带来隐患。这些企业如果经营不好，没人帮你；但是，若是企业发展了，赚了钱，

就会有人说你是集体企业，怎么赚的钱都归了自己，应当大家都有份。于是会引发一系列的争执，可能会使有些本来办得好好的企业被搞得经营不下去，甚至关门散伙，因此有必要明确微观主体“利益均沾，风险共担”，但当时并没有认识到“社员联营集体”是一种新的企业组织形式——股份合作企业（股份合作制直到1997年党的十五大才得以正式确认）。

民主恳谈是在当时改变思想政治工作方法中出现的，当地的实践者只是觉得过去教条式的干部“一家之言”说教很难取得实际的思想教育效果，于是尝试群众提问题，干部做解答的新形式。但当时也只是觉得这样做的实际效果不错，并没有与基层民主政治联系起来。直到2001年在有关专家、学者对此的理论探讨中，才认识到它不仅仅是农村思想政治工作的新载体，而且具有基层民主政治建设的新功能。

如果说通过民主恳谈的形式，将公众的意见与政府决策对接，这在温岭市属首创的话，那么，将民主恳谈引入预算过程，与人大制度对接，将政府财政预算的参与权和监督权真正交给人大代表，则是新河镇的首创。这一创新之举事实上启动了中国经济社会发展一个非常重要的阶段性改革——公共预算改革。

新河的羊毛衫行业起步于20世纪80年代初，当时只有三四家，到了90年代初发展到十多家，开始形成产业集群。至2003年企业迅速增加到113家，年产值达10亿元。羊毛衫行业属劳动密集型产业，对生产技术的要求较高，且生产和销售受季节性影响突出，因此生产工人流动性较大，每当生产旺季，行业内企业之间相互挖人，劳动纠纷、劳动诉讼案件随之增多。2003年，该镇羊毛衫行业职工上访的数量占全镇上访量的45%。为了化解冲突和矛盾，温岭首先从新河羊毛衫行业着手尝试行业工资集体协商。因此，新河的行业工资集体协商一开始并没有刻意按有关制度去执行制度，而是在为了解决日益激化的劳资冲突和矛盾中自发产生的。

（三）衍进性。通过以上分析可以看到，参与式预算、行业工资集体协商是基于民主恳谈深入的要求而产生的。新河的参与式预算当时的名称就叫预算民主恳谈，它解决了政府必须这样做或那样做的问题。将民主恳谈引入人大制度，使基层人大和人大代表依法履行了自己的权力，促进了人民代表大会制度回归到人民民主的本来意义，在中国基层公共预算改革方面迈出了重要一步。

行业工资集体协商同样以民主恳谈这一独特的载体为平台，民营企业的民主恳谈，是企业与职工之间交流沟通的一种重要方式，内容涉及工资福利、劳动保障、生产安全、经营管理及企业发展等各个方面。民主恳谈在民营企业的广泛开展激发了企业主和职工的民主意识和维权意识，为行业工资集体协商提供了有效的对话平台和重要的思想基础。

2008年温岭的参与式预算又有了新的衍进和深化：一方面，由点及面——由新河扩展至箬横、泽国、滨海和大溪四个大镇；另一方面，向上延伸——召开市级（交通）部门预算民主恳谈会。

在初审这一环节中，新河镇往年是在人代会召开之前两天将预算初审报告发至人大代表手中，相比之下，箬横镇通过预算信息的网上公开和二次初审预算，使选民正当合理的意见通过人大代表得到充分的表达。同时，在预算修正案票决之前增加了辩论这一环节，更有利于不同利益群体对各自偏好的认定、转换与选择。泽国镇则在人代会审议批准预算之前，先随机抽选民意代表进行预算民主恳谈，由民意代表和人大代表一起共商预算大计。泽国预算草案没有按惯例举手表决，而是通过无记名票决，其中的开拓意义不言而喻。

在2008年温岭市交通局部门预算民主恳谈中，来自社会各界的人士充分发表各自的意见和建议；人大常委会财经工委提前介入，先对“草案”进行了初审；由人大牵头，多个部门共同参与（包括交通局、发展和改革局、建设规划局、国土资源局）预算编制，改变了过去由财政一个部门主导部门预算编制的局面。

相同的人脉、地脉、文脉加上新技能、新策略，常量和变量的组合，使温岭的参与式预算更加呈现出丰富多样性，其典型性与生命力正在放大。

（四）制度性。1999年6月，松门被誉为“中国21世纪基层民主的第一缕曙光”之后，中共温岭市委及时加以总结推广。

2001年6月12日，温岭市委专门下发了《中共温岭市委关于进一步深化“民主恳谈”活动加强思想政治工作推进基层民主政治建设的意见》，提出了以“民主恳谈”为载体推进基层民主政治建设的四项基本原则：坚持党的领导原则；坚持依法办事的原则；坚持民主集中制原则；坚持注重实效原则。2002年10月9日，又下发了《中共温岭市委关于进一步深化“民主恳谈”推进基层民主政治建设的意见》，要求全市各地各部门都要把民主恳谈作为重大决策的必经程序。2004年9月29日，正式下达了《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》，对镇（街道）、村、城市社区、市政府职能部门的议题范围、基本程序、实施和监督做出了明确规定。

2006年3月8日，在新河镇第十四届人民代表大会第七次会议上，正式制定并通过了《新河镇财政预算民主恳谈会实施办法（草案）》。实施办法（草案）对预算报告初审民主恳谈、人民代表大会预算民主恳谈、修改并通过预算报告及预算执行与监督这四个过程都做了具体的规定，从而使新河人大预算民主恳谈会有了制度化的基础。

行业工资集体协商维护了职工与企业双方的权益，取得了明显的成效，温岭市及时加以总结推广。2004年6月，市委、市政府转发市劳动人事社会保障局、市总工会、市工业经济局《关于开展非公企业行业工资集体协商的实施意见》，2005年5月又专门下发了《关于大力推广行业工资集体协商制度的实施意见》。自2003年8月新河举行第一轮集体协商以来，至2007年该行业连续进行了五轮，现已在水泵、注塑、鞋帽、船舶修造、轴承等7个行业全面展开，覆盖企业565家，职工人数32141人。

地方制度的制定与实施一个重要的作用在于——使创新具有本区域范围内的合法性。由于有了制度的保障，民主恳谈在温岭一直坚持下来；由于有了制度的保障，新河的参与式预算才得以衍进与深化；由于有了制度的保障，新河羊毛衫行业的工资集体协商才在全市其他行业得到推广。也只有有了制度建设，才能形成政治气候和政治环境；才能使创新不因领导人或领导人意志的变动而变动；才能使制度本身纳入可持续的轨道，内化为人们生活的一部分，成为当地干部和群众的一种生活习惯和生活方式，这是制度创新的生命力所在。

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［责任编辑：岳 林］