我国职业教育法制研究回顾与展望

摘要:对二十多年来职业教育法制领域研究成果进行了梳理,将该领域研究的历程大致分为立法呼吁阶段、内容宣传阶段和体系构建三个阶段,并分析了每个阶段的研究特点。二十多年来该领域研究取得了一系列成果,但也存在一些问题,如静态研究有余,动态研究不足;理论研究有余,实践研究不足;职业教育法制研究尚未形成独立的研究内容和方法体系。最后指出:今后要创新研究思维;加强研究队伍建设;尽快建立研究体系。

关键词:职业教育;法制;立法

课题项目:本文系全国教育科学“十一五”规划教育部重点课题《21世纪初我国职业教育研究反思与前瞻》(GJA094012)阶段成果。课题主持人:李向东教授。

作者简介:高山艳(1981-),女,山东沂水人,天津工程师范学院职教学院讲师,硕士,研究方向为教育法学、职业教育管理。

中图分类号:G710文献标识码:A文章编号:1001-7518(2009)36-0023-04

“依法治教”是“依法治国”方略在教育领域的具体体现,职业教育法制化是维护职业教育教学秩序、贯彻实施“大力发展职业教育”战略思想的重要保证,职业教育法制化建设离不开相关的理论研究。笔者从中国期刊网以及维普网上以“职业教育”、“职教”、“订单式培养”、“校企合作”、“法”、“法律”、“法制”等为关键词,在“题名”、“全文”、“关键词”等选项处分别进行交叉组合,共搜集到密切相关论文178篇,搜集到涉及“职业教育法”方面相关著作3部。文章对这些成果进行梳理汇总,试图追溯该领域研究的历程,分析已有研究的成绩与不足,明确今后研究的方向与思路,以便推动该领域研究的进程。

一、职业教育法制研究历程回顾

我国职业教育法制的研究是伴随着教育法学研究和教育法制化实践的进程而展开的。该领域的研究,始于20世纪80年代。就研究历程而论,大致可以划分为以下三个阶段,各阶段论文数量见图1。

(一)立法呼吁阶段(1985—1995)

这一时期《中华人民共和国职业教育法》(下文简称《职业教育法》)尚未颁布,职业教育法律体系尚未建立。职业教育方面的法律规定散见于《中华人民共和国教育法》及《劳动法》中,但国家多次提出“大力发展职业技术教育”,1991年,国务院出台了《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》。据不完全统计,至1992年,全国十几个省、自治区、直辖市的人大通过了职业技术教育条例①。这一系列国家职业教育政策和地方性法规的出台以及职业教育的良好发展势头使职业教育专门立法成为必然趋势,《职业教育法》处于呼之欲出的状态。

1985年,《教育与职业》杂志刊登了“联邦德国制定法律学徒培训正规化”一文,此文介绍了德国职业教育相关法律对学徒培训的相关规定。此文开启了职业教育法制研究的先河。随后1986年,孙运仁先生发表了题为“职业教育要立法”的文章,刊登在《教育与职业》1986年第一期上,此后,报刊杂志纷纷发表了呼吁职业教育立法的文章,如,“也谈职业技术教育要立法”(戴辅仁,1986)。这一时期的研究,学者们除了从国内职业教育法制现状分析职业教育立法的原因、必要性、可行性以及立法中涉及的重要问题外,还介绍了美国、德国、日本、丹麦等国外职业教育立法特点及经验。从研究队伍来看,这一时期的显著特点是,除了该领域理论研究者外,更有很多占有一手材料、参与职业教育立法的中央及地方人大委员、教育行政人员以及实践工作者。总体看来,呼吁职业教育立法是该时期的主要研究目的,这使得该时期研究无论从内容还是从方法来看都显得较为单一,整体处于研究的萌芽和起步阶段。

(二)内容宣传阶段(1996—2004)

1996年《中华人民共和国职业教育法》颁布,这是职业教育领域唯一的一部法律②。随后,1998年,原国家教委、国家经贸委和原劳动部联合发布了《关于实施<职业教育法>,加快发展职业教育的意见》,全国27个省、自治区和直辖市都制定了实施《职业教育法》的条例和办法。至此,以《职业教育法》为核心,以《教育法》、《劳动法》中关于职业教育的规定和一系列地方性法规和规范性文件为补充的职业教育法律体系基本建立起来。

这期间的研究内容主要集中在以下几个方面:首先,宣传、解释《职业教育法》、论述职业教育法的意义、作用以及法律实施中的问题的论文大量发表,共20篇,接近此阶段研究数量的一半。其次,对美国、德国、日本等国职业教育立法及法制建设的经验介绍和借鉴的研究仍不在少数,不过这一阶段的介绍与第一阶段相比,虽然大多数学者仍以译、介为主,但也有个别学者结合中国职业教育立法并与国外做法进行对比,比较有针对性。第三,高等职业教育法律问题探讨:主要围绕与高等职业教育相关的法律法规体系、高等职业教育的法制化管理情况。第四,与(高等)职业教育相关实际问题的法律探讨初露端倪。如,职业资格证书制度、职称评审工作的法律思考以及高职院校民主管理与依法治校问题。此外,部分教育法学和职业教育学研究者开始关注职业教育法制问题并在相关著作中将“职业教育法制”作为单独一章来论述。如,郑良信教授在2000年编写出版的《教育法学通论》一书中专门有一章来论述职业教育法律制度,这在国内尚属首例。周明星教授(2002)出版的《职业教育学通论》中也设有“职业教育法制论”一章。但这两章的结构和体系仍然依照《职业教育法》的框架,法律解释的色彩较明显。

(三)体系构建阶段(2005-2009)

2005年,职业教育法制进程中另一个重大决议——《国务院关于大力发展职业教育的决定》出台,职业教育规模不断扩大,呈现前所未有的良好发展态势。职业教育法制理论研究者开始全面反思我国职业教育法制问题,职业教育法制研究进入繁荣阶段。这一期间的研究主要呈现如下特点:

1.研究内容范围不断扩大和分化

第一,职业教育立法。一方面,截至2005年,《职业教育法》颁布实施已有9年,其对于规范职业教育活动发挥了重要作用,但也逐渐暴露出了与职业教育事业发展的不适应,学者们纷纷发表文章论述我国现行《职业教育法》的内容缺失与不足,呼吁《职业教育法》要进行修订。如,“《职业教育法》十年再思考”(程方平,2006,16)、“职业教育陷困境修法或许能解围”(杜晓,2009.5.5)等。另一方面,学者们重新反思我国职业教育的法律体系以及法制建设状况,指出目前职业教育法制建设存在法律体系不健全、执法不力、公民法律意识淡薄、法制监督体系薄弱等问题。第二,职业教育法制史研究。以史为鉴,在这一阶段,很多学者开始探讨民国时期、晚清或近代职业教育法制产生的历史必然性、职业教育法制发展脉络、发展环境及立法特点。第三,高等职业教育法制问题研究。涉及高等职业教育法规现状、高等职业教育法制建设回顾、高等职业教育立法缺陷、高职教育法律适用主体等。第四,国外职业教育法制研究。这一时期“经验介绍—启示”的研究模式仍占多数,但也有部分学者注重中外(高等)职业教育立法差异比较,如“中德两国职业教育法比较”,(谢传兵,2008,5);中美高等职业教育立法的差异及启示(赵玉荣,邵丽君,2008,10)。第五,职业教育活动中法律现象分析。这一阶段,学者开始注重从法律的视角分析职业教育运行过程中的相关问题,如,“订单式”人才培养主体及法律关系、顶岗实习法律纠纷分析、职业学校与学生法律关系分析、校企合作中知识资产认定等,这标志着我国职业教育法制研究视角逐渐从思辨型向应用型转变。

2.研究成果形式日趋多样化

这一阶段的研究成果形式除报刊论文外,更有一批硕博士论文出现,这些学位论文围绕近代职业教育法制、(高等)职业教育法律制度完善等主题展开全方位、深入的论述,这标志着我国职业教育法制研究的深化。除报刊论文和硕博论文外,2007年,我国第一部职业教育法制著作《职业教育法教程》出版,同年,王卫东博士的论文“中国近代职业教育法制”也正式发表出版,这些著作丰富了我国职业教育法制研究成果。

3.从研究队伍上看,既有教育学背景研究者,又有一批法学背景研究者。职业教育法本身是个教育学和法学交叉的学科,既需要教育学的基础理论也需要法学甚至行政学、管理学、社会学等学科知识。不同背景研究者的加入必将带来该领域研究视角的多元化。

二、职业教育法制研究的反思

三十年来,职业教育法制研究取得了引人注目的成果,但同时也存在一些问题。主要表现在以下几个方面:

(一)静态职业教育法制问题研究有余,动态职业教育法制运行研究不足

“所谓静态教育法制,是指一国教育法律制度和设施的总和,动态的教育法制是指教育立法、教育执法、教育守法和教育法律监督的和谐统一体。”③浏览文献我们会发现,目前学界较多地关注我国职业教育法律体系现状、法律缺失、构建等静态问题,就连对国外职业教育法制研究也多集中在国外职业教育法律体系的介绍,而对于职业教育法律运行过程中的动态性问题尤其是执法、守法以及法律监督等方面研究较少(不同内容论文数量分布见图2),即便有些学者基于现有职业教育法律体系的不健全呼吁加强职业教育立法,但大多数关注立法内容,如,主张颁布高等职业教育法、职业教育经费法等,而对于应由哪一层级立法?通过何种方式立法等动态性、程序性问题关注不足。有法可依固然是法制建设的前提条件,但明确执法主体权限、加大执法力度;增强各法律关系主体的法律意识;充分发挥立法机关、教育行政机关和行业协会等主体的监督作用也同样重要。职业教育法制研究应是静态研究和动态研究的统一。

*图中之所以用“《职业教育法》及法律体系研究”而没有用“职业教育立法”是因为虽然很多冠以“立法”的论文,其实质多是在研究职业教育法律体系的静态层面上来论述的。

(二)理论研究有余,法律现象及主体行为等实践问题研究不足

职业教育法制,其目的是通过法律手段调整职业教育活动,维持正常职业教育教学秩序。而法对活动的调整是通过规范人的行为来实现的,从法律的本质角度来看,行为是法的基础,是法律的直接调整对象。所以研究职业教育活动中与法律相关的行为应成为职业教育法制研究的核心。正如美国当代著名法学家劳伦斯·弗里德曼所说的“我们一直花费很多时间研究法律规则及其结构,但法律系统并非仅指规则及其结构,在任何法律系统中,决定性的因素是行为,即人们实际是在做些什么。如果没有人的行为,规则不过是一堆词汇,而结构也不过是被遗忘的缺乏生命的空架子。”④一直以来,我们的研究是见物不见人,重法律体系等理论问题研究,轻视职业教育法律运行过程中的法律现象及各法律主体行为等实践问题探讨。

职业教育运行以及管理过程中可能会产生各种各样的问题,需要我们理论研究者从法律角度去剖析,为问题的解决提供思路和理论支持。因此,职业教育法制研究应结合问题,针对实际,深入挖掘职业教育教学活动中各类现象和行为背后的法律问题。如,实践教学是职业教育最大的特色,在教学实习、生产实习中发生学生伤害事故,学校和企业、实训基地间该如何分担责任?再如,曾有报道说,某地区让未升入高中的学生强制入读职业学校,职业教育是否具有强制性?此举是否侵害了学生的受教育权?校企合作、半工半读职业教育制度下,学生与学校的法律关系有何变化?培训机构及私立职业学校中为了招收更多生源,夸大其词,面对这种现象,应如何在不侵犯学校办学自主权情况下规范学校的办学行为?职业学校学生和教师的发明创造知识产权应归学校还是个人?如何保护?理论是灰色的,实践之树常青。关注各法律关系主体行为、研究职业教育法律现象应成为职业教育法制研究发展的必然趋势。

(三)职业教育法制研究感性认识有余,理性思考和深度分析不足

学者对于所提出的观点以及建议往往缺乏深入思考和周密论证,感性认识色彩明显,理性分析欠缺。首先,职业教育表面看起来没有经济学那么复杂,其实职业教育与法律这两大社会领域都不是单一和孤立的,每一部法律法规的出台都会涉及到不同社会群体的利益,所以,研究中每一对策或建议的提出应该是经过充分论证和深入分析且具有可行性的。唯有如此,才不会产生实践工作者认为理论工作者的建议毫无价值,理论研究者在决策者那里没有卖方市场的现象。第二,深度分析欠缺还表现在,很多学者在短短一篇期刊论文中立法、执法、监督一一点到,熟不知研究面的广泛往往是以深度不足为代价的,面面俱到往往只能导致对问题一笔带过。第三,有学者认为,权利和义务是法律科学的核心范畴⑤。研究权利和义务是法学研究日益成熟和深化的标志。但目前职业教育法制研究较少涉及各法律关系主体权利、义务这一深层次问题的探讨,如,中等职业学校学生实习期间,学生应享有哪些权利,各职业学校、实习单位应承担何种义务?企业在发展职业教育中应承担何种义务和责任?高等职业教育招生考试制度改革,相应的,高等职业院校除享有《教育法》所赋予的九项办学自主权外,还应享有哪些相应的权利?由此可见,我国职业教育法制研究仍停留在表面,未触及法学研究的核心议题。

三、职业教育法制研究展望

(一)加强职业教育法制研究者队伍建设并建立学术交流机制

目前职业教育法制研究者素质参差不齐,且多来自于职业教育学领域。职业教育法制研究属于交叉性研究领域,既需要职业教育学研究者也迫切需要大批法学、教育法学研究者的参与。同时,职业教育实践工作者应该树立研究意识,集教师与研究者双重角色于一身并不断提高理论研究水平;而理论研究者也不能空对空,应该加强对职业教育实践的了解,做到选题来自于实践,结果服务于现实。此外,应成立专门的研究学会和专业性学术期刊,尽快由单枪匹马式向有组织的研究共同体转变;应加强研究者之间的对话与交流,以便不同学术观点的碰撞与争鸣,因为“在学术问题上,只有一种观点的学术是窒息了的学术;没有争论的学术是死亡了的学术。”⑥

(二)职业教育法制研究需加强对基本概念的探讨和研究内容体系的构建

基本概念的明晰有助于研究内容体系的构建,二者是相辅相成的。之所以出现一提到职业教育法制,大家都纷纷探讨职业教育法律体系导致研究扎堆现象,很大程度上缘于学者对“职业教育法制”这一概念理解的偏颇,很多学者以为“职业教育法制”即指静态层面的职业教育法律制度。其实,静态和动态相结合的职业教育法制观日益被学界所接受和认可。所以,职业教育法制研究首先应加强对诸如立法、法律渊源、执法以及法律监督等基本概念的探讨,这是开展研究的平台和基础。在明确概念基础上,需围绕基本概念加强职业教育法制研究体系的构建,尽快建立起静态与动态相结合、理论和实践相结合并以职业教育法在实际运行中的各种法律现象和法律问题分析为核心的职业教育法制研究体系。

(三)职业教育法制研究呼唤研究思维的创新性和研究成果的前瞻性

笔者在梳理文献的过程中发现,很多研究者拘泥于“现状——问题——对策”以及“国外经验介绍——启发或借鉴”的研究模式,这些不失为较好的研究思路,但研究模式的固化和单一往往会限制研究内容的新颖性和创新性,职业教育涉及领域的广泛性和研究问题的复杂性需要我们创新研究思路和模式。此外,目前很多学者往往热衷于对新出台政策与法律的阐释,这导致职业教育法制研究远远滞后于职业教育发展,滞后于职业教育法制化建设进程。理论研究的一个很重要任务是为实践提供可行或不可行的分析报告,为决策提供理论依据,所以一定程度上理论研究应该同步或超前于实践进程。

总之,三十年来,职业教育法制研究取得了一定成绩,但也存在一些问题,职业教育法制研究是较为年轻的研究领域,其进程的推动任重道远,需要我们职业教育工作者、法学、教育法学等相关领域研究者的共同努力。

注释:

①吴福生.加快职业教育立法的步伐[J].教育与职业,1992(2):5.

②此处法律是指狭义的法律,专指由全国人大及人大常委会指定的法律。

③谭晓玉.深刻反思当代中国教育法学研究的价值取向[J].华东师范大学学报,1999(3):26.

④转引自谭晓玉.研究权利——中国教育法学的新发展[J].中国教育法制评论第1辑,2002(7):414.

⑤谭晓玉.研究权利——中国教育法学的新发展[J].中国教育法制评论第1辑,2002(7):412.

⑥转引自谭晓玉.我国教育法学研究的回顾与反思[J].教育研究,1995(8):66.

参考文献:

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[19]杜晓.职业教育陷困境或许能解围[N].法制日报,2009-05-05(18).

责任编辑徐惠军