论我国基层协商民主的问题与对策

李文彬

摘要：20世纪80年代以降，协商民主理论与实践逐渐在西方兴起并传播到非西方国家。协商民主本质上是一种民主的公共决策模式。我国浙江省温岭市进行了基层协商民主的探索，形成党委领导、政府参与、人大决定、民主协商的公共决策机制，促进决策的科学与民主。但是，这种协商民主形式存在协商的真实性与代表性不足的问题，须循制度设计与文化培育两大路径加以解决。

关键词：协商民主；复合代表制；协商文化

中图分类号：D082文献标识码：A文章编号：1009-055X(2007)02-0007-05

上世纪80年代以降，以约瑟夫·毕塞特为代表的一些西方政治学理论家开创协商民主的理论与实践路径，对西方学界与政界产生广泛影响。2003年以来，以林尚立、陈家刚等为先导的一批学者撰文向国人引介协商民主理论，以何包钢为代表的海外华人学者率中西方理论学者投身浙江温岭地区的基层协商民主实践，意图以协商民主为“尚方宝剑”促使政府民主执政、科学执政、依法执政，以最小的代价与阻力推动政治民主进程。总的来说，他们对西方协商理论的理解和对我国基层协商民主实践的问题把握是准确的。但任何制度变迁都存在路径依赖的问题。目前学术界鲜有文献从协商民主实践如何嵌入我国原有正式制度的角度展开论述，本文为此作一补充。

一、西方协商民主理论与中国基层实践

西方选举式民主弊病缠身，催生协商民主模式。协商民主强调公共决策过程的利益相关者对政策的平等参与与充分审议。中国浙江温岭地区的基层政府推行具有协商民主特质的决策方式，策动多元主体(包括政府、人大、政协、群众、民间组织)参与公共决策，取得积极效果。

(一)西方协商民主理论的缘起

自20世纪60年代以来，西方选举式民主遭逢社会分裂、精英操纵、分利蔓延、民粹化倾向、政治肥大、赤字高涨、治理能力下降等严峻危机，一批学者纷纷探讨超越自由主义民主与共和主义民主的新模式，重新思考西方民主的未来。最具代表性的是萨托利从平等主义民主回归古典自由主义民主的呼吁与协商民主模式的出炉。

1980年，克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主”(deliberative de-mocracy)一词。其后，伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩深入阐述了协商民主的动力。1998年，哥伦比亚大学社会科学教授乔·埃尔斯特甚至在其主编的《协商民主》一书中提出，作为一种政治决策机制，讨论与协商是对投票的替代。而作为20世纪后期重要的自由理论家和批判理论家，罗尔斯与哈贝马斯不约而同出版了论述协商民主的著作，他们在书中都将自己看成是协商民主论者。

(二)西方协商民主的内涵

从词义上剖析，协商(又译为商谈、论辩，de-liberative)所含内容包括：参与主体的地位平等；自由开放的讨论；批判性审议；理性思考；通过协商达成共识。协商是一种政治过程，其中，参与者自由、公开地表达或倾听各种不同的理由，通过理性、认真地思考，审视各种理由，或者改变自身偏好，或者说服他人，进而做出合理的选择。如乔·埃尔斯特指出，“协商民主包含两部分：一是，所有受到决策所影响的公民或其代表，都应该能够参与集体决定，这是协商民主的‘民主部分；二是，集体决定是抱持理性与无私态度的参与者，经由论理的方式来形成。这是协商民主的‘协商部分。”米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的。古特曼和汤普逊认为，所谓协商式民主，指的是这样一种民主政治形态，即公民通过广泛的公共讨论的过程，各方的意见在公共论坛中互相交流，使各方了解彼此的立场和观点，并在追求公共利益的前提下，寻求并达成各方可以接受的可行方案。

综而言之，协商民主是指公民、法人在平等、自由的机制与氛围中就公共事务展开理性商讨与公开审议，各抒己见，广泛表达、权衡各方私人利益与公共利益，达成共识，实现决策的科学、民主与合法的公共决策与公共治理模式。西方的协商民主模式包括协商民意测验、公民陪审团(或称“公民议会”、“共识会议”)专题小组、大规模的协商大会(亦称21世纪城镇大会)等。

(三)我国基层协商民主的实践模式

20世纪80年代以来，随着我国基层民主的实施与深化，基层政府、自治组织与广大群众以协商民主的方式制定地方性政策的决策形式在一些城市和乡村中开花结果。众多的形式包括政策咨询会、公众听证会或协商会、民主商谈会、公民评议会、居民或村民代表会。其中引起较大反响的是温岭市的民主恳谈会。以下采用文献研究的方法，以民主恳谈会为个案管窥中国基层协商民主实践的过程、意义、局限与对策。

1、协商目的：公共决策的民主、科学与合法

我国基层的协商民主包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等四方面内涵。由于我国宪法规定镇长应由同级人民代表大会选举产生，直选镇长没有法律依据，因此温岭市就把民主恳谈会定位在民主决策、民主管理和民主监督上，重点放在民主决策方面。它被用来听取民情民意、吸纳民智、解决社区相关问题、赢得群众对地方项目的支持、就某些问题和政策达成共识、阐明立场和原则。协商的主题包括区域公共政策、社区战略计划、地方发展的优先顺序、卫生保健、邻里安全、基础设施投资等方面。

2、协商决策机制：党的领导、群众协商、人大表决

民主恳谈会的决策机制是在党的领导下，利益相关者代表就公共决策议题展开自由、平等、公开、积极的咨询、讨论甚至辩论，达成共识或排序。如果是乡镇级别的恳谈会，有的付诸同级人大表决，如获全体人大代表半数以上通过，则成为具有法定效力的决议，交由政府执行。

(1)党的领导

党委在民主恳谈会的自始至都终起着主导作用。首先，党委享有民主恳谈会各项议题的提出权。同时，其他公民或组织按一定程序也可提出议题。其次，党委负责民主恳谈会的各项组织工作。恳谈议题确定后，由党委宣传部的党员同志负责落实民主恳谈会的各项具体工作细节。最后，党委负责人把恳谈结果递交同级人大投票表决。一旦获全体人大代表的半数以上通过，则具有法定效力。

(2)群众协商

群众协商，是指参加恳谈会的群众对议题的排序或内容展开公开、平等、自由的讨论。首先，参与协商的人员名单经辖区内群众自由报名或循严格随机抽样程序产生。其次，公开协商，政府官员和与会群众平等、自由、理性的讨论议题。最后，协商目的各异。或采集民意，或宣传政策(议题)，或化解政策(议题)阻力，或进行方案排序。从温岭市的实践来看，群众基本上可以充分阐述自身利益偏

好与价值偏好以及理解他人偏好，并贡献个人化知识，求同存异，达成基本共识或排序。政府在其中既宣传了政策，消弭官民误解，对民情、民意、民心有更全面与深入的了解。

(3)人大表决

各类协商民主形式所产生的决议并无法律效力，因此对政府不具有约束力。但我国宪法规定，各级人大拥有对区域内重大事项的决策权，各级行政机关是各级立法机关的执行机关。为赋予协商所形成的方案或排序以法定效力，党委负责人将其交由人大表决，如获全体人大代表半数以上的多数通过，则具有法律效力。

3、协商决策程序

民主恳谈协商决策的程序是，先确定议题，然后公告议题与相关方案、确定参加人员，再请专家咨询与培训，确定会议程序，最后将协商结果付诸人大表决。

(1)确定议题

为确保恳谈会的实效性，每次恳谈会都必须有一个非常明确的主题。

第一，议题的产生途径。恳谈会议题一般循以下途径产生：村干部、镇办公室或职能部门的有关同志汇总所收集到的群众议题；或是镇领导在召开恳谈会前进行调研，针对镇里急需解决的问题或群众反映强烈的热点、难点问题，镇党委、政府进行研究后提出恳谈会的议题；或是与镇上的重大规划与决策的相关配套议题。有些镇、村甚至明确制定相关文件，规定什么事情、哪些议题必须经过恳谈会后再进行决策。第二，恳谈会议题的产生主体。恳谈会议题的产生主体包括党委、政府、人大代表与一般群众。党委、政府可以提出，1/5以上的人大代表联名提出，群众联名经镇人大主席团批准后可以提出。因此，人大代表和群众均可按程序提出议题以启动恳谈会，并非由党委、政府控制，使协商具备开放性与民主性。

(2)公告议题与相关方案

主办方对外公布恳谈会的时间、地点和主题，有初步方案的话同时公布初步方案，让群众可事先进行充分讨论。

(3)确定参加人员

参加恳谈会的人员包括党政人员、群众与其他人员，其中党政人员一般是党政机构的负责人。第一。群众的产生方式。参加民主恳谈会的群众经由两种方式产生：一种是自由报名。镇里贴出公告，群众自愿报名参加。另一种是在区域全部群众中随机抽样产生。第二，其他人员的产生方式。为保证恳谈会能充分反映各方面的意见与利益，某些镇要求相应的人大代表、政协委员、所涉及的相应群体参加恳谈会。需参加恳谈会的镇人大代表、政协委员名单一般由镇人大办公室、主席、副主席直接确定，当确定不了时，就召开主席团会议讨论确定，最后由镇人大主席团向与会人士发出邀请。

(4)专家咨询与培训

恳谈会的召集方邀请相关专家向与会者提供知识性培训、解释与咨询工作。专家介入包括两大阶段。首先是开会前对与会代表进行培训，使其具备充分的知识理解议题，明了其逻辑与价值，从而可以作出符合自身偏好的选择。其次是在会议过程中随时提供咨询与解释，使代表们可以更深入的讨论议题。

(5)确定会议程序

第一，确定会议召集、主持人。民主恳谈会一般由镇党委书记召集、主持。第二，确定会议程序。由镇长先介绍恳谈会的议题、基本情况及镇里的初步方案。经群众(分组)充分讨论后，恳谈会暂时休会，并由镇领导根据群众意见进行讨论，修改原方案。然后会议重新循环开始。当会议形成大致共识后，由镇党委书记或镇长宣布最终决定。

(6)人大表决

当恳谈会意见歧异而无法达成共识、仅作了粗略排序或是须由人大批准的重大事项时，由镇人大代表按法定程序表决产生最终决策。

因此，中国基层协商民主是一种整合体制内外的力量，追求公共决策的民主化、科学化与合法化，集决策咨询会、听证会、决策会于一体的混合物。这种决策模式对所在区域的公共治理产生一定的积极作用。首先，扩大了公共决策的民主性，使群众的利益偏好与价值偏好在决策过程得到有效表达。其次，群众、政协与人大协同决定政府决策，提高了行政权力行使的合法性。再次，公民在协商过程中表达利益与价值的实践与训练，孕育了参与、尊重、理解、宽容、倾听等公民精神，有利于公民社会的发育、成长。最后，通过吸纳公民进行有序、可控的政治参与，为积极稳妥推进政治民主进程创造条件。

二、我国基层协商民主存在的问题

虽然我国基层协商民主一定程度上促进了政府决策的科学与民主，激发了公民精神，但其真实性与实效性有待提高。

(一)协商程度参差不齐

我国基层协商民主实践的协商程度参差不齐。有的地方协商广泛、深入而卓有成效，有的地方则流于形式。如温岭某镇，100多人参加一个关于地方旅游业发展项目的听证会。在两个小时里，只有17个人发表了自己的观点，没有充足的时间来讨论，协商程度较低。而在另外一个镇上，经由严格随机抽样产生两百多人的协商代表，分为十六个小组，对议题进行了激烈、充分的循环协商。因此，协商民主实践缺乏标准化的程序与实效要求，其效果因人、因地、因时而异。

(二)协商过程的真实性有待提高

协商是在党委、政府主导的权力结构下进行，主导方维护其权威性与谋求协商过程的可控性的动机与行为不可避免的危及了协商的真实性。具体表现为协商过程中刻意安排领导座位高高在上，或拉开领导与群众的距离。群众害怕得罪领导或遭遇报复，曲意逢迎。或是主导方偏听偏信，避重就轻，协商小问题，回避大问题。某些协商过程的操纵痕迹明显，具体表现是内定议题或方案，暗中安排提问题的人，事先不发放材料，压缩群众消化信息和参与讨论的时间等。

(三)与会意见的代表性不足

我国基层协商民主仍处于探索阶段，未以法律法规形式确定与会人员的广泛代表性与程序的科学性，这就催生协商民主的代表性不足的问题。一方面，与会代表产生方式因地而异，有的镇是群众自愿报名，有的镇是从户籍人口中严格随机抽样，这就决定了与会的只是零散的、少数的群众，缺乏和非与会群众的利益勾连，并不能自然产生对其他群众的代表性。另一方面，与会群众的发言往往是出于他们自身利益的考虑，并非是基于公共利益或所代表群体的利益，所以意见是个人化的，这也削弱了协商会上形成意见的民意代表性。

(四)制度化机制亟须完善

协商民主的制度化要求其方式及其内在机制是刚性的、长期的、规范的，不因地方领导人的改变而改变、不因领导人好恶的改变而改变。我国的实践在这方面表现出明显的随意性。首先，大多数协商形式缺乏法定地位，角色模糊。因而有的地方的协商形式因领导人的去留或意见而存废，或者协商的内容与程度遭随意改变。其次，协商过程的具体细节规范阙如。如什么样的问题必须协商、需要多少法定人数提出来的意见才有资格提交会议讨论、需经什么程序、政府对此意见的处理程序与模式等缺乏明确的规定。现有模式基本上是在群众讨论后，

直接由镇或村的领导班子集体讨论一下就决定了。没有明晰的制度规范。再次，当政府的预定方案与群众的倾向性意见发生明显冲突或群众意见纷呈而提交人大表决时，人大经何种程序表决亦无章可循。

(五)监督与问责系统缺位

我国基层协商民主缺乏一个体制内外的监督与问责系统，即缺乏普通百姓和人大对操控协商者的监督与问责。毋庸讳言，个别地方协商民主的民主性、科学性、公开性、平等性、自由性不高，出现操纵、决而不行、漠视民意等情况，协商民主沦为形式。这可归咎于缺乏对协商民主的过程与结果进行体制内外监督的机制。首先，法律并未明确授权任何机构或个人对恳谈会的过程与结果进行监督。其次，镇人大只能监督镇政府的组成人员，而对恳谈会本身以及其他人员没有监督权。再次，群众只有参与恳谈会的权利，无监督恳谈会的议与决的权力。

三、完善我国基层协商民主的对策思考

针对我国基层协商民主实践中出现的各种问题，应从建立复合代表制、强化人大与政协的作用、培育协商文化等方面加以解决。

(一)建立复合代表制，提高代表意见的科学性与代表性

目前的协商代表循自愿报名与随机抽样方式产生，其共同的问题在于代表个人化。为使协商代表意见具有充分的代表性，应建立复合代表机制。所谓复合代表制，是指协商代表的人员结构应多元化，包括个人化代表、利益群体代表、政治协商代表与村落代表。首先，产生个人化代表，即循自愿报名或抽样的方式吸纳利益相关的个人参与协商。其次，产生利益群体代表，即由利益群体推举、委托或聘请个人或民间组织代表参与协商。再次，产生政治协商代表。即规定政协成员和民主党派人士一定的代表名额，使其发挥参政议政的作用。最后，产生村落代表，即由自然村推举、委托或聘请个人或民间组织代表参与协商。复合代表制的优点在于既兼顾个体化利益与团体利益，同时可以提高代表的专业性与动力。

(二)强化人大、政协与各民主党派的作用，提高协商民主的独立性与制度化水平

协商民主的真实性与效力取决于各种协商形式的独立性与制度化水平。一方面，协商的独立性是真实性与有效性的基础。协商的独立性意味着各种协商形式免于任何个人或组织的操纵、压迫，利益相关者可就议题的排序或内容展开价值性、知识性或利益性的自由争辩。要确保独立性，首先要地方性最高权力机关确立协商民主的独立地位。其次，建立独立的协商机构。应在人大和政协中专门建立协商咨询委员会，启动、主持民主协商。另一方面，协商的制度化是其真实性与有效性的保障。协商的制度化指的是协商的启动、过程、终结与监督均由刚性的制度规定。其表现是以地方性法规的形式规定议题制度、参加人员、协商程序、监督机制等制度。首先，议题的制度化。即对议题界定、议题提出的权力主体、议题接纳的义务主体、议题提出与处理的时效等做出制度性规定。其次，参加人员的制度化。即对参加协商人员的条件、产生方式、结构作具体规定。再次，协商程序的制度化。即协商的启动、时间、议程安排、会议机制形成刚性制度。最后，监督的制度化。即以制度的形式确立人大、政协、民主党派和群众对协商过程与结果的民主性与合法性进行监督的主体地位与监督程序。

(三)构建民主审议制，强化协商民主的监督功能

目前，我国各种协商民主形式的主要功能是民主决策、民主管理。而民主监督是亟须加强的薄弱环节，并具有特殊的现实意义。要强化协商民主的监督功能，必须建立对各项行政和立法行为的民主审议制。首先，人事任职的民主审议制。即在政府组成人员任职前召开由复合代表组成的民主协商大会，由提议主体和被任职的个人向大会阐述任职理由，并接受询问。协商大会的投票结果成为是否向人大提名的最后依据。其次，政府预算的民主审议制。即每年初政府向协商大会递交政府预算案，由与会代表对预算案进行审议与质询，政府应据多数代表的意见进行修改。预算案在协商大会获得通过后再递交人大表决。再次，政府考核的民主审议制。即定期举行政府绩效民主评议会，对行政过程与结果进行民主评议。在过程方面，定期或不定期的举行协商民主会议，由政府职能部门的相关负责人向与会代表汇报相关施政进展，接受代表质询与监督。在结果方面，所有政府部门在每年年底接受所在区域群众的公开民主评议，群众评价低的部门必须整改。最后，政府立法行为的民主审议制。即政府机关制定部门规章前必须经过广泛的咨询或听证，形成草案后递交民主协商会审议，获得通过后由政府颁布实施。

(四)培育协商民主的行政决策文化

协商民主作为一种民主决策的形式，只有在以协商为魂的制度文化、行为文化、精神文化的润化下，才能臻至实际效用，行政官员才会“认认真真访民情，诚诚恳恳听民意”、“深入实际、深入基层、深入群众，倾听群众呼声，了解群众意愿，集中群众智慧”，成为“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的长效机制”。首先，建构“真”协商的制度文化。“真”协商是指免于操纵、压迫与形式主义，自由、平等而无支配的协商。要实现协商的真实性，必须建立、健全确保协商公正、平等、公开的刚性制度，并与现有运转良好的各项问责制度对接，使协商议题的产生、协商过程、协商的监督、协商结果的执行都置于制度的包裹之下，使其程序化、日常化、制度化。其次，塑造“善”协商的行为文化。“善”协商是指协商者利益偏好或价值偏好以及个人化、地方化知识的充分表达，同时平等礼待以及慎思各方偏好与观点，相互激荡与澄清，厘清各方利益、价值或方案，寻求共识与共赢。要达此目的，要求各方熟习协商的议事规则、行为规范，请专家培训协商者学会如何表达、倾听、换位思考、回应与折中的技巧以及主持人的主持艺术；同时，为官者应自重自律，平等待人，虚怀若谷。最后，培育“乐”协商的社区精神文化。协商的精神内核是平等、参与、关心、尊重、理解、宽容等公民精神。“乐”协商意味着公民乐在其中。为此，应强化社区协商的价值认同，激发社区成员参与协商的积极性，提高协商的绩效，使协商成为公民社区生活的一个部分，一种习惯，一种思维方式，一种价值追求。