和谐社会呼唤新型教师申诉制度

张永华 叶昌富 朱最新

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾。适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。”随着教育事业的改革与发展，教师权益保护的重要性愈益凸现，在现行教育法律制度中，教师行政申诉是《教师法》设立的保护教师权益的救济制度，它对于化解学校内部矛盾，构建公平正义的和谐学校具有重要意义。

一、什么人能够提出教师行政申诉？哪些事项可以提出教师申诉？谁来受理教师申诉？

什么人能够提出教师行政申诉？这是一个涉及教师行政申诉主体资格的问题。工作在教学第一线的教师当然具有教师行政申诉的主体资格，但学校工作人员不仅仅只有教师，还有教学实验、图书、电化教育、卫生保健等教育教学辅助人员，他们能否提出教师行政申诉？《教师法》第41条规定：“学校和其他教育机构中的教育教学辅助人员，其他类型的学校的教师和教育教学辅助人员，可以根据实际情况参照本法的有关规定执行。”这一规定肯定了教育教学辅助人员也具有提出教师行政申诉的主体资格。

教师行政申诉是法律规定的保护教师合法权益的救济制度，但并非教师所有的合法权益受到侵害都可以通过行政申诉得到解决，教师行政申诉制度所保护的是教师权益而不是一般公民权益。《教师法》第二章规定了教师的特殊权利和义务，第三、四、五、六章则规定了教师的特殊权益。根据《教师法》即可判断该项权益是教师的特殊权益还是一般的公民权益。前者可依法提起教师行政申诉，反之，则应依法提起诉讼、仲裁或者行政复议。

受理教师申诉的机关有两类。一是县级以上人民政府主管教育的机关，即教育主管部门。二是县级以上人民政府或者政府的其他行政部门。

按照法律规定，教育行政机关受理教师行政申诉的范围是：教师认为学校处理决定侵犯了教师的合法权益或者超出《教师法》第38条的规定为其增加了新的义务。政府或政府其他部门依法受理教师申诉的范围是：教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据《教师法》规定享有的权利。

二、教育行政机关具体应由哪一个部门受理教师行政申诉？教育行政机关应该怎样保证公正处理教师行政申诉？

案例陈老师是某县中学的教师，工作十多年了，一直没有参加过进修或其他方式的培训。最近三年，陈老师连续几次向学校提出要去进修，校长都以没人替他上课为由，不同意其请求。陈老师认为学校侵犯了其培训进修权，向县教育局提出行政申诉。该县教育局从未受理过教师行政申诉，陈老师的申诉書在县教育局的几个科室之间转来转去，最后由局长指定督导室受理。督导室受理后，找来陈老师所在学校的校长询问，只听取了被申诉人一方的陈述就作出处理决定，认定学校并未侵犯陈老师的合法权益。

本案提出了以下两个问题：

1.教育行政机关具体应由哪一个部门受理教师行政申诉？

《教师法》和有关规定没有指定教育行政机关的哪一个具体部门受理教师行政申诉，因而造成各地做法的不一致。目前，大多数地方由教育行政机关的政策法规处（科室）受理教师行政申诉，部分地方由教育督导室受理教师行政申诉，还有一些地方虽未明确规定由哪一个具体部门受理，但要求教育行政机关确定相应的职能机构受理教师行政申诉。

由此看来，上述案例中，教育局局长指定督导室受理陈老师的申诉的做法，并无不妥。教育行政机关受理教师行政申诉的职能部门接到教师的申诉书后，应对教师申诉的条件进行审查，根据情况，分别作出如下处理：（1）对于符合申诉条件的应予以受理；（2）对于不符合申诉条件的，可以答复申诉人不予受理；（3）对于申诉书未说清申诉理由和要求的，要求重新提交申诉书。

2.教育行政机关应该怎样保证公正处理教师行政申诉？

我们认为，为了保证处理教师行政申诉的公正性，教育行政机关在处理教师行政申诉时要采取以下几项重要措施：

（1）教育行政机关应成立专门的组织机构受理教师申诉。教师的申诉、教育行政机关的受理和处理都是能够产生法律效果的正式行为，教育行政机关应该在政策法规处（科室）设立教师申诉委员会，作为专门受理并处理教师行政申诉的组织机构。教师申诉委员会应由政策法规、人事、教育督导等处（科室）的工作人员和教师代表、教育管理专家、法律专家等组成。教师申诉委员会应制订相应的议事规则，以确保申诉案件处理的公正性。

（2）平等对待申诉人和被申诉人。在教师行政申诉中，申诉人和被申诉人的法律地位是平等的，申诉人和被申诉人应该平等地享受权利、履行义务，平等地受到教育行政机关的对待，行政机关不能偏袒或歧视任何一方。从上述案例来看，县督导室只听取了被申诉人一方的陈述，没有听取申诉人的意见，也没有组织申诉人和被申诉人开展辩论，没有平等地对待申诉人和被申诉人。

（3）举证责任主要由被申诉人承担。所谓举证责任是指当事人提供证据予以证明自己主张的责任。在教师行政申诉中，作为申诉人的教师难以了解学校或者其他教育机构实施教育行政管理行为的具体依据，因此只要向受理申诉的教育行政机关提供证明其合法权益受侵犯的事实和本人的身份证明等证据材料即可；对于作为被申诉人的学校或者其他教育机构而言，则要承担主要的举证责任，不仅要提供能证明事实、处理过程、履行法定义务的证据材料，还要提供作出行政决定或对事件处理的法律依据的证明材料。

就上述案例而言，陈老师只需要提供自己教师身份的证明材料、三次提出进修的申请以及申请未得到批准的事实证明，至于为什么不批准进修、依据是什么、不批准是否侵犯其合法权益等证据材料的举证责任，都应由学校承担。

（4）实施证据审查与质证。为了确保申诉处理决定的正确，教育行政机关必须对申诉双方当事人所提交的证据材料、法律法规及规范性文件进行认真审查。组织双方对所提交的证据材料相互质证，让申诉人对证据进行辨认，给被申诉人对其提交的证据材料进行辩解的机会，让被申诉人对所涉及的法律法规的适用是否适当充分发表意见。在此基础上，教育行政机关再对证据材料的真实性、合法性作出准确判断。上述案例中，县督导室只是简单地询问了陈老师所在学校的校长，并没有认真审查证据，更没有经过必要的质证，就作出了处理决定。可见县督导室这样的做法相当草率，难以保证公正。

三、如果教师对教育行政部门作出的申诉处理决定不服，应该如何救济？

我国《教育法》、《教师法》等法律对教师不服教育行政部门的申诉处理决定应该如何救济，都没有明确的规定。1995年《国家教育委员会关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》规定，申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核。这是对教师不服行政申诉处理决定给予申诉复核救济的唯一依据。但上述《实施意见》并不是规范性法律文件，只是一个政策性文件。而且《实施意见》没有对申请复核的程序和复核的效力等问题作出明确而具体的规定。因此，教师申诉复核在实践中形同虚设，很难取得积极的救济效果。在实务中，由于教师行政申诉处理决定是行政机关作出的行政行为，不服申诉处理决定，可以按照《行政复议法》的规定提起行政复议。

（作者单位系广东外语外贸大学教育法制研究所）