论中小学依法治校(下)

张永华

三、依法治校的基本途径。

根据教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》、教育部办公厅《关于开展依法治校示范校创建活动的通知》和教育部办公厅印发的《教育部依法治校示范校评选与管理办法（试行）》等三个文件的精神，中小学依法治校可以采取以下的措施。

（一）确立依法治校的理念。提高学校领导、教师和学生的法治意识，转变学校管理理念，是依法治校的基础。只有转变观念，提高认识，形成依法治校的理念，依法治校才能成为学校管理的自觉行为。形成依法治校的理念的关键，是要明确《教育法》确定的基本原则、基本制度以及法律规则。

《教育法》的基本原则是教育主体进行活动的根本准则。《教育法》确定了我国教育的基本原则，其中社会主义方向原则、人的全面发展原则、教育公共性原则、公民受教育机会平等原则、教育与宗教相分离原则，这五项原则是学校依法自主办学的根本准则，学校的自主办学活动不能背离这些原则。《教育法》根据这些原则规定了教育的基本法律制度。所谓教育法律制度是指根据所确立的教育目的、方针与开展教育活动的各种教育管理机构及各级各类教育机构的体系和运行规则的总和。我国《教育法》确立的教育基本法律制度，涉及中小学的主要有学校教育制度、义务教育制度、职业教育制度、终身教育制度、国家教育考试制度、教育投入制度、教育督导制度。这些制度划定了中小学教育活动的法定范围，既是学校教育行政管理权的范围，也是学校教育教学活动的范围。这些制度有些已经制定了单行的法律，如《义务教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》、《教师法》以及《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》，为了实施这些法律，国务院和教育部还制定了相应的行政法规和规章。这些都是学校要组织教职工认真学习的教育法律法规和规章。现在的问题是，在普法中学校比较重视学习《民法》、《刑法》等其他法律法规，但不重视学习《教育法》。在对有关学校进行依法治校的评估中，这是学校法治教育的薄弱环节。

（二）依法制定和完善学校章程，按照章程自主办学。

《教育法》规定学校必须要有章程。学校的权利，一是来自法律的规定;二是来自学校的章程，学校章程在教育法律规定的范围内可以结合本校的实际确定学校办学的自主权。所以章程是学校的组织规程和活动准则，是学校的“宪法”。所谓自主办学就是依法按照学校章程自主办学。本来学校设立时就应制定章程，但是由于历史的原因，到目前为止，除了民办学校，绝大部分公立中小学尚未制定学校章程，这显然既不利于学校依法自主办学，也不利于有关部门依法监督学校的办学行为。因此，教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》规定：“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据。”学校应当按照《教育法》的规定和学校的办学特点制定章程。学校章程一般应包含学校名称、校址、类型;办学宗旨;办学规模;主要任务;内部管理体制;教育教学等学校基本管理制度;学校、教师、职员、学生的权利义务;学校经费来源、财产和财务管理制度;章程的修改程序等必备内容。公立中小学校起草章程草案后，要广泛征求教职工的意见，经教职工代表大会审议，由学校党政联席会议通过，报主管教育行政部门审核，经过教育主管部门审核的学校章程就是学校依法自主办学的依据。

（三）依法建立和完善学校内部管理体制和管理制度，规范学校的办学行为。

中小学校的内部管理体制，按照学校的性质，公立中小学校依法实行校长负责制，建立党支部，设立教职工代表大会（或职工代表会议），形成校长负责、党组织发挥政治核心作用、教代会参与管理与监督的学校管理体制。民办学校要根据《民办教育促进法》的规定实行董事会或者理事会领导下的校长负责制，并按照学校章程设立相应的管理机构，依法建立学校工会和教职工代表大会（或职工代表会议），保障职工参与学校的民主管理和监督。中小学校都要建立家长委员会，学校决策涉及学生权益的重要事项要接受家长委员会的监督，形成社区、学生及家长对学校管理的参与和监督制度。

学校的规章制度，也称学校的管理制度，是指学校为维护学校正常的教育教学活动和生活秩序而依法制定的，要求师生员工应当共同遵守的行为规则和办事规程。学校管理制度主要有学校教育、教学、教师、学生、安全、财务、分配、物资采购、基建、后勤、校务公开、校务监督等制度。

首先，要制定学校的议事规则。议事规则，一是指学校校长办公会、党政联席会等学校决策机构的议事程序制度。健全的议事程序规则是保证学校民主决策、科学决策和依法决策的重要机制。二是指学校作出涉及教职工和学生重大权益的决定的程序规则，使学校慎重作出有关教职工和学生的重大权益的决定，防止决定的随意性。

其次，要完善学校管理制度。学校管理制度规定了学校的管理内容，涉及学校、学生和教职员工具体的权利义务。学校的管理制度不合法、不公正，就会损害学生和教师的合法权益。

学校制定管理制度，一是要符合教育法律法规和规章规定的程序，涉及教师权益事项的制度，要提交教职工代表大会征求意见，草案修改后提交校长办公会审议（民办学校由校长提交学校董事会决定通过），校长签署公布。二是内容要合法、公正，不得与教育法律、法规和规章相抵触，不得损害学生和教师的合法权益。在规定学生和教师义务的同时，应当规定学生和教师权利救济的途径。三是形式要合法。学校规章制度是学校的文件，应当符合学校文件的发文形式。四是要公开，应在学校校刊和校园网公布学校的管理制度，有条件的学校可以把学校管理制度汇编成册。

（四）依法实施学校具体管理行为。

学校具体的管理行为是指学校针对特定的学生和教师所作出的涉及其权利和义务的处理决定。学校实施的具体管理要做到合法合理。

首先，作出具体管理行为的主体要合法。

凡是涉及到学校、学生、教師权利义务的决定，必须由校长或法定代表人以学校的名义作出，学校的普通工作人员和教师，未经校长授权不能以学校名义作出对学生或者教师的处理决定，当然这不是指教师批评学生、给班级奖励、请学生家长来学校等事项，而是指须以学校名义才能给学生、教师的退学、处分、停教或者奖励等行政决定。

其次，学校实施的具体管理行为的内容要合法合理。处理决定不仅要有事实根据，也要有法律法规和学校的规章制度为依据，而且还要合情合理。没有事实根据，没有法律法规或者学校规章制度的依据，学校不能作出处分决定。

再者，学校实施具体管理行为要符合程序公正的原则。学校作出处分学生和教师的决定，要遵循先调查后作出决定的基本程序。作出处分决定之前，要把处分决定的内容告知学生和教师，以听取学生和教师的申辩，而且不得因申辩而加重处分。在有的学校，学生或者教师因对处分不服申辩几句，学校就认为是无理狡辩而予以加重处分，这严重侵犯了学生和教师的合法权益。学校涉及学生和教师重大权益的处分，如开除记过以上处分、扣发奖金或工资等处分，在作出决定之前，可以实行校内听证制度。学校的管理决定凡涉及学校重大权益、合理回报、教师和学生奖励或处分的决定应当公示。

最后，学校的处理决定要符合规定的形式，学校重大处理决定要经校长办公会作出，并且要以学校文件的形式作出。涉及教师和学生的处理决定要送达本人，并要告知被处分的学生和教师享有不服处分决定的申诉权利或者诉讼权利。处分决定不送达给本人的不发生效力。

（五）依法维护学生、教师的合法权益。

维护学生和教师的合法权益是学校依法治校的重要内容。

学生是学校存在的理由，学校应当依法维护学生受教育权，尊重学生人格及其他人身权利和财产权利，在这方面首先要保障学生参加教育教学活动权，有的学校为举行公开课而不让某些学生上课的做法，侵犯了學生的受教育权。其次，学校和教师不得体罚或者变相体罚及侮辱、歧视学生，这是国家法律严厉禁止的行为，教育者必须要遵守。第三，学校要按照国家规定向学生收取费用，收费标准要公示，不得乱收费。第四，建立学生心理关照、卫生关照、生活关照、活动关照、学校救助、学校处分、校内学生申诉等学生权益保护制度。最后，落实学校安全制度，建立学生安全和伤害事故的应急处理程序与报告制度，依法妥善处理学生伤害事故。

教师是学校质量的保证。学校要尊重教师的合法权益。为此，第一，学校依法聘任教师，教师聘任合同的内容不得违反《教师法》和《劳动法》的规定;第二，学校依法为教师提供相应的工作条件，保障教师的教育教学权、科学研究和学术活动权、学生管理与学业评定权、参加进修和培训权，参与学校民主管理权;第三，依法及时足额发放教师工资以及落实相关的福利待遇;第四，建立学校工会和教职工代表大会制度以及校内教师申诉制度，切实保障教职工的合法权益。

（六）建立学校法治工作机制，保障学校在制度化、规范化、程序化的法治轨道上健康运行。

依法治校不是宣传口号，也不是评先评奖，而是学校办学的一项长期的基础性工作，要使依法治校落到实处，就要有相对独立的法治工作机构来负责学校的法治工作。

法治工作机构负责对学校的规章制度、各类合同及相关的法律文书的合法性进行审查和管理，处理校内教师和学生申诉，代表学校处理各类诉讼与非诉讼法律事务，协调与法律顾问的关系，并对师生进行法制教育。