论中小学依法治校(上)

张　永　华

一、依法治校是学校管理的必由之路。

在加快教育发展， 全面建设小康社会的新形势下， 依法治校对于保障教育事业的健康发展具有特别重要的意义。

首先，从学校办学的社会法治环境看， 依法治校是建设社会主义法治国家的题中应有之义。2002年党的十六大提出依法治国，建设社会主义政治文明的方针。为了贯彻落实党的十六大精神， 推进依法治国的基本方略在学校教育的实现，2003年7月教育部公布了《关于加强依法治校工作的若干意见》，提出了依法治校的目标、指导思想、任务和6项具体措施。作为推进依法治校的重要举措， 同年11月教育部办公厅发布《关于开展依法治校示范校创建活动的通知》， 提出了创建“教育部依法治校示范校”的8条标准， 这标志着全国大中小学校的依法治校工作正式启动， 依法治校成为依法治国的一部分。

其次， 从学校微观管理的法治环境看，学生和教师维权意识的增强要求学校要依法治校。在20世纪末和21世纪初的世纪之交的几年中，中国大陆出现了一股令国人瞩目的大学和中小学校的受教育者和教师向法院状告学校的浪潮，所涉及的中小学学生的案件包括学校评奖、中考、招生承诺、退学、停学处分、课程调整、学生被停课、学生财物被盗、伤害事故赔偿等学校教育教学和生活管理的各个方面。而涉及的教师案件集中在学校对教师的评价、教师职称评定、教师职务聘任、教师解聘等方面。学生和教师牵着法官之手叩开了学校的法治之门，打破了传统的学校与教师、学生的特别权力关系。

在法治社会， 学校对于受教育者的受教育权和教师的工作权的限制， 在一定条件下，也要接受司法审查，学校对教师和学生没有不受法律监督的绝对权力。如果说学生和教师状告学校发轫于学生和教师的维权意识的觉醒，而依法治校则直接来源于法律监督学校的司法制度的勃兴， 法治环境的逐步完善使得学校必须要走依法治校之路。

最后， 从学校生存与发展的社会宏观环境的变迁看， 生长于计划经济时代的学校已经步入社会主义市场经济时代。学校规模的迅速扩大，学校经费来源渠道的多样化，学校的超常发展也使得学校中的各种利益关系复杂化。与此同时，学校作为独立法人， 与社会的关系也日益密切，不仅涉及各种行政法律关系，也涉及与教育有关的广泛的民事关系、人事聘任以及劳动关系。学校内部的教师与学生、学生与学校、教师与学校的纠纷日渐增多， 学校与社会其他主体之间的民事法律纠纷也日益增加。中小学校再也不是游离于社会之外的世外桃源。然而相当多的学校，对如此纷繁复杂的学校内部和外部的各种利益矛盾，仍然习惯于依靠政策和行政手段来处理，其结果是不仅学生和教师的合法权益难以得到充分的保障， 就是学校自身的合法权益也难以得到保障。

学校生存与发展的社会宏观环境的变迁，要求学校必须由注重依靠政策和行政手段管理学校向依法管理学校转变，唯有如此，才能适应社会主义市场经济体制下学校管理的要求，而依法治校的重要意义就在于它是学校管理方式的变革，以适应变革中的社会对学校管理的挑战。

二、依法治校的含义。

治， 本义水也， 今为多义字，法学采其治理、法制之义。学校的依法治校是指学校依法自主办学。办学，狭义为兴办学校， 即举办学校; 广义为举办学校和管理学校，本文取广义。所以， 依法治校就是依法举办学校和依法管理学校。依法治校是指政府依法管理学校， 学校依法办学的原则、规则和制度的总称。其基本含义是教育行政机关依法管理学校， 学校依法自主办学、依法接受监督。

具体而言，依法治校有四层含义：

第一，学校必须依法取得办学权。

在我国，按照学校举办者分类，可以分为公立学校和民办学校， 前者属于国家设立的公共教育设施，后者属于社会力量使用非国家财政性经费设立的公益教育设施，尽管有此区别，但这两类学校依法都是社会主义教育事业的组成部分， 共同承担培养社会主义的建設者和接班人的任务。两类学校的办学权都须依法取得。我国《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》对于学校办学权的取得或授予已经作出了明确的规定， 超越法定的学校办学权限， 其办学行为即为不合法， 当属无效。

第二，学校必须依法自主行使办学权。

学校依法行使办学权的“依法”， 既是指学校遵循实体法的规定，也是指遵循程序法的规定。所依之法不仅是指教育法律、教育法规和教育规章， 也是指其他有关的法律、法规和规章。有法必依是法治社会的一项基本准则。我国教育法律法规，对学校的自主办学权利，以及相应的义务作出了具体规定，故而学校实施的教育教学等管理行为和其他的办学行为都必须遵守法律法规的规定，实现学校运行的制度化、规范化、程序化，才能保障办学活动在法治的轨道上健康运行， 才能依法保障学生、教职工、学校和举办者的合法权益。反之，不依法办学就有可能滥用自主办学权， 学校运行就有可能处于无序化、随意化、专断化 的状态，侵犯学生、教职工、学校和 举办者的合法权益就不可避免。

第三， 学校行使办学权必须接 受法律监督。

学校有权依法自主办学，同样学 校也要依法接受监督，这是《教育法》 确定的学校的法定义务。然而在相 当长的时期内，国外把公立学校内 部管理所涉及的学校与教职员工和学生的关系，视为“特别权力关系”而不受法律监督。按照特别权力关 系理论，行政机关和学校可以自行 制定行政规则，对教师和学生进行 必要的调整， 可以在没有法律授权 的情况下干预教师和学生的基本权 利，教师和学生的权利受到侵害时 也没有救济途径。特别权力关系理 论对我国的影响也是显而易见的。但是， 由于这一理论不符合法治国 家的基本原则，而被多数国家抛弃。

法治国家强调依法管理， 强调 保障基本人权，受教育权属于公民 的基本人权， 因此学校在自主办学 过程中实施的管理行为不仅应当接 受教育行政部门的监督，也应当接 受司法监督。在现代法治社会， 学 校对于受教育者的受教育权和教师 的工作权的限制， 在一定条件下， 也要接受司法审查。

经过十余年的演进，我国人民 法院已把公立大中小学实施的教育管理行为视为具有公务法人性质的行政主体来对待， 对其实现国家教育行政职能的办学活动， 如中考招生、教师资格、毕业证、学生退学等方面发生的教育纠纷纳入行政诉讼范畴中， 进行合法性审查， 不再只是由教育行政部门内部处理。因此， 学校的办学行为接受法院监督， 是依法治校的重要内容。

第四， 学校违法办学、滥用办学权必须承担法律责任。

违法办学是指学校违反法律法规的规定办学。滥用办学权是指学校行使办学的自主裁量权违反了法律规定的目的。“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”，这是法制的基本原则，它同样适用于学校的管理工作。《教育行政处罚暂行实施办法》列举了10种学校违法办学、滥用办学权应当承担的行政法律责任形式。在法治社会， 学校只有依法办学才能保障学校的健康发展，而违法办学、滥用办学权必然受到法律的惩罚。

概而言之，学校的依法治校就是学校的办学权由法律设定，学校必须依法律规定行使办学权，学校的办学行为要接受法律监督， 学校违法办学、滥用办学权应当承担法律责任。