现代学校制度建设的若干理论与实践问题

谈　松　华

现代学校制度本身是一个相对的概念， 就像现代化这个概念是指社会发展的一种过程和状态（形态）一样，它也是指学校制度发展的现实过程及其特定内涵。因此， 现在还很难给出一个准确而公认的定义，只能在探索过程中逐步清晰而达到共识。就像现代企业制度开始提出时也还只是非常原则的界定， 经过理论和实践的探索实验， 才逐步丰富其内涵， 例如十六届三中全会明确“股份制”作为现代企业制度的组织形式， 即使这样，今后还会在经济形态的变化过程中不断补充和丰富其新的内涵。可见， 现代学校制度是在现代教育变革过程中提出的理论和实践问题， 也只有在变革的实践中才能逐步揭示其基本特征， 界定其基本内涵。本文只是就探讨这个问题的某些脉络提出一些粗浅的看法， 以期引起讨论。

一、现代学校制度的提出： 现代学校教育的制度性变革。

学校制度是与学校教育相伴而生的， 也伴随着学校教育的变化和发展而经历着历史性的变革。从这个意义上说， 现代学校制度问题的提出，也正是现代学校教育正在经历的变革在制度层面的反映。只有从现代教育变革的内涵及其在制度层面的含义来理解，才能把握现代学校制度建设的脉络。从现阶段中国教育所经历的变革而言， 一方面是世界教育面临的共性问题： 即从工业社会的制度化的学校教育， 向知识社会的终身学习环境下的学校教育转变; 另一方面又是中国教育所特有的个性问题：即从计划经济体制下的行政指令主导型的学校教育， 向市场经济体制下的政府、学校、社会、市场关系发生根本变化环境下的学校制度转变。这两个方面的重大变化，既对学校制度的变革提出了新的要求， 也规定了学校制度变革的基本走向， 因此，分析学校教育的这些变化是探讨现代學校制度建设的前提，具体地说：

1.体制转轨背景下的学校制度变革。提出现代学校制度问题的初衷与体制转轨有直接的关系。随着教育体制改革的逐步深化， 政府与学校关系发生了变化，学校与社会的关系、学校与服务对象的关系， 以及学校自身的组织结构也在发生变化， 尤其是学校从行政附属机构转变为自主办学的独立实体之后，学校制度问题就显现了出来。因此， 体制转轨应该是探讨现代学校制度的重要视角。

2.教育体系的转变影响学校制度的变革。随着工业社会向信息社会的转变， 一次性的学校教育正在向终身教育转变， 终身教育也正在从一种教育思想转变为教育体系和教育制度，转变为建设学习型社会。这种转变必然会深刻地影响学校教育和学校教育制度的变革，学校将不再是人们接受教育和学习的唯一场所，学校也不再只对学龄段的人群开放，而会变成人们终身学习的机构。因此， 那种象牙塔式的、封闭的学校制度不再适应变化着的社会的需要，社会的进步呼唤着新的学校制度， 即现代学校制度的建设和发展。

3.人才培养模式的转型要求学校制度的变革。从工业社会向知识社会转型的一个重要标志是社会对人才的要求将从学历本位向能力本位转变， 从工业社会标准化的人才培养向知识社会个性化的人才培养转变。当然， 学历仍然是衡量人才科学文化水准的重要依据， 但知识更新和社会变化速度的加快， 使人们不断学习和更新知识的能力以及不断适应社会变化的能力显得更加重要。按照世界劳工组织的报告， 在必须具备的基础能力、核心能力、职业能力中， 学校只在培养这些能力的某些部分发挥主要作用， 而工作场所以及社会其他机构的作用越来越明显， 教育和培训的界限变得模糊起来， 培训在人力资源开发和人的全面发展中的作用迅速增长。在美国， 每年培训经费相当于高等教育的经费。教育不再满足于为社会输送以学历为唯一标志的标准化人才， 而是着眼于以能力为本的个性化人才。这样， 建立在工业社会基础上的以大批量、标准化的人才生产为特征的学校制度势必要为建立在知识社会基础上的以社会化、个性化的人才生产为特征的学校制度所代替。

4.信息和网络技术在教育领域的应用必然引发学校制度的深刻变革。前面第二、第三个视角都同技术变革有密切的关系，但是，信息技术和网络社会对教育的影响，不仅涉及教育体系和人才培养模式，它还会涉及学校的组织结构和管理方式，乃至教与学的关系以及教学过程，即学习方式的革命性变革。因此，由此而引起的学校制度的变革与创新是具有全新的时代内涵的。

我们可以毫不夸张地说， 学校制度面临着自它从工业社会产生以来最巨大的挑战与压力。从现实的角度说， 一方面社会对教育越来越高的期望和并不相称的支持之间的矛盾， 使得学校越来越成为社会批评的对象;另一方面政府投入不足，质量要求却越来越高，学校为获取生存和发展的资源， 引起许多制度失范的现象。学校制度建设迫切需要回答教育转型进程中提出的现实问题。从未来的角度看， 学校确实处于传统与创新的十字路口， 正如OECD （经济合作发展组织）《2001年教育政策分析报告》所指出的：“当学校由于落后和变化缓慢而继续受到批评时—像极端的科层 ——化以及教师总是支持传统的教学方法等指责——某些 —惯性的东西也非常轻易地存在于学校系统的本质中。”

因此， 变革的压力是现实的， 我们讨论现代学校制度就是回应这种压力的实际行动。而讨论这个问题的前提是学校制度仍将是未来教育体系的主体部分，“去学校运动”、“学校消亡论”等思潮和主张是不能接受的， 正如O ECD 鹿特丹会议主席Yiva Johansson 所说：“总体上看，学校一直是非常重要的，而且在许多方面是一个非常成功的机构。它们在从农业社会向工业社会的转型中是不可缺少的。在我们的国家进一步从一个工业化的国家向今天或明天的一个以知识为基础的社会转型的过程中， 它们体现了一种十分重要的投资。但是，也正由于这个原因，它们又必须具有新的活力和动力。”既充分肯定学校教育制度在未来教育体系中的主干地位， 又清醒地认识到原有学校制度面临的变革的压力，这是研讨现代学校制度的基本出发点。

二、学校的性质及其法律地位： 面向社会的独立自主的办学实体。

这是从学校与政府的关系角度提出的学校制度问题。明确学校与政府的关系， 是现代学校制度建设的前提， 因为只有在这个前提下， 才能确定学校的机构性质和法律地位， 而只有明确了学校的法律地位，才谈得上现代学校制度的建设。

在学校与政府的关系上存在着两个主要问题：一个是区分学校与政府的性质， 学校并不是政府附属的行政机构，而是提供教育服务的教学机构，因而学校应该是自主办学的实体，具有独立的法律地位。另一个是区分学校与政府在提供教育服务上的不同作用，学校是教育服务的提供者，而政府是教育服务体系的构建者和监管者;政府既可以通过建立公办学校提供教育服务，也可以通过付费购买、委托代理等形式实现目的，私立（民办）学校和公立学校同样都是教育服务的提供者。

按照政府与学校关系的这种基本判断， 在现代学校制度的组织和管理设计上有几个问题需要探讨：

第一， 学校的法律地位。建设现代学校制度的前提是确认学校的自主性和独立性的地位， 也就是学校应该是一个独立地享有权利和承担义务的办学实体，一方面它作为学术机构，享有学术自由的权利和社会责任;另一方面它作为教育服务机构，履行其公共服务的职责并享有实施这种职责所必需的权利。这种独立自主的地位及其相应的权利和义务， 需要由法律规定和保证，而不是由政府的行政命令所决定。因为只有通过法律形式确定的政府与学校的关系， 才具有公正性和稳定性， 而如果政府与学校的关系及其权利和义务仅由行政单方面决定，就既缺少不同利益主体之间的博弈机制，也缺少制定或改变规则的法定程序，也就难以保证学校与政府的关系以及学校地位的公正性与稳定性。因为在政府与学校的关系上，政府处于强势地位，而学校处于弱势地位，如果用行政机制和程序去确定双方关系或学校权责的话，就很难通过平等的对话和协商形成，而且这种关系也很容易由政府单方面改变。因此，通过法律程序确立学校的法律地位， 明确学校与政府的关系， 即学校与政府各自的权利与责任以及处理相互关系的法律程序，是确保学校独立自主办学，从而建立现代学校制度的基本前提。在讨论学校法律地位的问题时，关于学校法人地位是一个有待结合中国实际探索解决的问题。因为学校是否具有法人资格，在不同国家情况是不同的。日本近几年刚进行大学法人化的改革，目的是为了给大学以更多的自主办学权力，也承担更多的责任;而中小学仍未明确其法人资格。可见，学校法人资格和地位是探讨现代学校制度需要回答的现实问题。

第二， 学校类型。学校作为一种社会组织，既有属于公共组织的学校， 也有属于私人组织的学校， 它们同政府的关系以及内部治理制度是有所区别的。在我国教育供求的现实条件下， 政府只能按其财力提供最基本的教育服务， 要扩大市场准入程度， 发展民办教育; 同时要退出选择性、竞争性的教育服务领域，让民间力量提供或政府和民间共同提供， 这样，就必然会存在多种学校类型。按照公共管理理论， 区别公共组织与私人组织， 主要依据举办者、资金来源、控制形式这几个因素。那么， 我国现在的学校类型， 至少可以分为公办学校、民办学校、合作举办的混合学校。而按照学校产权和收入分配方式区分， 又可以分为营利性学校、非营利性学校、有合理回报的非营利性学校。把这两个维度结合起来， 我国学校的分类大体有： 营利性学校、非营利的公益性（公办）学校、非营利的公益性（民办）学校、有合理回报的非营利公益性（民办）学校、有合理回报的混合性学校。实现这样的制度选择， 政府与学校的关系就不仅有管理权范围内的关系， 还有所有权范围内的关系，而所有权也不仅有公办学校与民办学校之分， 还有公办学校与合作举办的混合性学校之分。对于这些不同类型的学校，产权和管理如何设计与安排是建设现代学校制度的一个新问题， 一方面它们都是独立的自主办学的实体，都应该依法自主办学; 另一方面由于办学主体不同，其产权关系、同政府的关系包括政府的管理内容和方式都有所区别，需要加以具体设计，并纳入法律框架。

第三，政府管理。在多种类型学校制度的条件下，政府对学校的管理需要区分所有者和管理者的角色。作为所有者， 政府应该思考如何实施对国有校产的监管，其有效的组织形式与制度框架有待探索和实验。而作为管理者， 政府对所有学校包括公办学校和民办学校应该一视同仁，不应有亲疏之分;在经费拨款上，在保证公办学校经费的同时，也可按项目或学位给民办学校适当拨款;在对学校的管理和监管上，由于公办学校和民办学校的经费来源不同， 政府管理與监管的内容和方式应有所不同。但即使是对公办学校， 政府既可以通过直接拨款实行行政管理， 也可以用委托代理的形式采取灵活多样的管理（包括委托教育管理公司实行管理）; 对民办学校也可通过购买服务进行监管。至于美国在少数地区推行的“教育券”，则更打破公私界限，推动公私竞争，政府管理也必然要有新的变化。

在讨论政府管理问题时，政府、市场与学校的关系判定是一个基本问题。政府主要保证教育服务中的公共产品部分，而私人产品和准公共产品则可以由市场提供或由政府与市场共同提供。但不管通过哪类组织、采取何种形式，教育服务的完全市场化是不可取的，也是不可行的。这是因为，一方面教育服务中的公共产品和准公共产品部分不能完全由市场提供，另一方面服务市场普遍存在不完善的问题，政府的介入和监管是必不可少的。

第四， 学校经营。学校有没有经营的问题， 这一方面同教育的产业属性相关， 如果承认教育的产业属性，学校当然就有经营问题; 同时它又与学校管理的效率机制相关，因为提高管理效率需要有效经营。而经营问题实际上就是要在学校管理中引入“成本— ——效益”、“投入——产出”的机制， 现在许多学校在招生 —和就业中应用的市场拓展手段，在学校发展中用的“品牌”战略，在选择性教育中用的收费办法以及在学校管理中应用的绩效制度、后勤企业化经营等做法， 实际 上都带有学校经营的性质，问题在于：是把这些经营手 段作为学校发展的基本战略？ 还是作为学校管理的一 种手段（同时把它限制在特定的范围， 服务于学校教 育教学的根本目的）？我认为应该是后者而不是前者。

三、学校内部治理制度： 利益主体 和谐协调与自我制衡的治理机制。

在学校组织制度即政府与学校的关系明确后， 学 校内部治理制度就成为现代学校制度的核心问题。如 果说在学校与政府关系的制度层面要解决的基本问题 是确保学校办学自主权， 即学校自主性问题， 那么， 在学校内部治理制度建设中要解决的基本问题则是处 理学校所有者（决策层）、管理者（管理层）、教学者 （操作层）、学习者之间的关系， 其核心是保证管理者 的自主管理权， 教学者的自主教学权， 学习者的自主 学习权。这样， 学校内部治理结构涉及：

决策者与管理者的关系： 现行的校长负责制的管 理体制实际上是决策与管理合二为一的体制，需要在具 体实施中补充决策机构和相应的机制， 可以有两种做 法：一是建立相应的决策机构，吸收校内外相关的利益 代表参加，重大问题由决策机构议决，需要由决策程序 作保证;二是学校规模较小的，不必建立决策机构，可 以通过建立重大问题的决策程序和制度，保证决策的民 主化和科学化，而不是个人说了算，既做到重大问题决 策的公开透明，又便于民主监督。这是学校制度建设中 一个迫切需要解决的现实课题， 因为学校的自主权首 先体现为校长管理的自主权。但是，这种自主管理的权 力需要有决策和管理的制度化的程序与机构作保证， 如果把校长负责制理解为校长一个人说了算，在学校办 学自主权扩大之后，权力过于集中在个人手中，就会产 生集权制所固有的种种弊端。处理好决策与管理的关 系正是避免权力过于集中、实施有效制约的制度性保证。

管理者与教学者的关系： 这里的关键在于处理校 长的管理自主权与教师的教学自主权的关系。学校工 作的主要内容是教学和科研， 而教学和科研的主体是 教师，因此，如何确定教师在学校治理结构中的地位和 作用，如何确保教师在教学和科研中的自主性，是学校 治理结构中的关键性问题。从宏观方面说，要解决教育 法规如何保障教师的合法权益， 如何保障学术自由的 法律和政策环境，如何建立健全的教师资格制度，如何 实施保证教师有一定自由度的课程政策等问题;从学校治理方面说，要在组织架构和制度程序上体现“行政 力量—— —学术力量——市场力量”的相互协调和制衡 — 的机制，其中特别重要的是，教师或教师代表要参与决 策和管理机构，行使相应的权利;教学和学术领域的问 题，不能完全用行政决策和行政命令的方式处理，而要由教学人员自主地决定和实施。总之，在学校治理和学校运行过程中，要避免过分行政化的偏向，使教学和学术活动真正成为学校活动的中心， 并通过教学和学术的创新过程，使行政力量与学术力量实现互动和制衡。

教学者与学习者的关系： 在传统的科层制的学校制度中， 行政力量相对于学校处于主导地位， 教师相对于学生也处于主导地位，而学生则处于被动和受支配的地位。它的优点是便于大批量、标准化“生产”人才，可能会节约管理和运行成本; 而其弊病是限制学生的主动性， 阻碍学生个性生动活泼地发展。在现代学校制度内部治理结构的设计中， 学生的地位和角色将会发生变化，他们将成为教学过程和管理过程的主动参与者， 他们的愿望和利益将成为学校教学与管理的重要出发点，在治理制度安排中， 应给学生以更大的自主选择权、更多的参与决策和管理的机会。

四、学校的社会参与制度： 开放的社会学习中心。

学校与社会关系的改变是探讨现代学校制度的重要动因，而学校与社会关系变化的原因，一方面是从计划经济体制向市场经济体制转变，学校与社会的关系不再是原先通过政府的计划和指令建立联系的间接关系，而是学校直接面向社会、或者通过市场直接建立联系，这样势必要求建立健全与社会直接联系、沟通的人才培养、社会参与等相关的制度;另一方面是世界范围正在经历从单一的学校教育向终身学习的转变， 学校教育正在成为终身学习系统的一部分，学校的功能、服务对象、教学形式乃至组织和管理都将发生深刻的变革，学校教育的制度性变革就成为国际教育界共同的课题。

学校与社会关系变革的广度和深度现在还很难确切地认定，因为终身学习体系与学习型社会的发展给未来教育和学习带来的影响将是极其深远的，就现阶段学校教育制度的变革而言，我认为需要关注的主要问题有： 家庭—社区— —— ——学校： 合作和参与式的组织架构。要改变以学校为轴心的组织架构， 建立一种家庭、社区、学校之间平等参与、协调制衡的关系。社区既是学生校外学习的环境资源， 要建设学习型社区，为学生营造适于学习、健康成长的社会环境，包括建设校外学习基地， 社会文化体育设施免费向学生开放， 建设社区学习室等;同时， 社区也是学校管理和建设的参与者， 一方面社区代表直接参与学校管理机构， 另一方面社区还可以组织社区居民参与学校工作的讨论， 让学校在社区成员（纳税人） 的关心、参与和监督下发展。

家庭与学校的关系比社区更直接，内容也更丰富，要在學校制度设计中给家长的参与提供制度保证， 家长不仅是学校教学实施过程的参与者和辅助者， 更应该是学校教学计划制订过程的参与者， 在学校建设和发展的诸多方面要有更多的发言权， 而不只是被动的执行者。这样，在一种平等互动的关系中， 形成三者协调一致的新的学校制度，为学校与社会的协调发展提供制度的保证。

终身学习体系中的学校制度： 开放的社会化的学习机构。首先是学校功能的变化， 它不仅是为一定年龄段的受教育者提供教育服务的教育机构， 更是为人们终身学习提供多种服务的学习机构，在可能条件下，它还是社会（社区）科学文化的传播和活动中心。其次是服务对象的变化， 它不仅为适龄人口提供文化科学教育， 也要为有各种学习需求的社会成员提供多样化的教育和培训服务。再次是组织制度的变化， 它不再是一种内部封闭的教育机构， 而是与社会互动并双向参与的开放的社会学习中心， 学校的组织和管理有社会（社区）的参与， 学校也参与社会（社区）的建设。

学习型社会中的学校制度： 学习型学校。从长远说， 只有当学校自身建设成为学习型组织， 并且成为学习型组织的中心时， 学校才能适应学习型社会对新的学校制度的要求。而这个问题现在还只能提出来共同思考和探索， 有待于理论与实践的不断发展，才有可能作出清晰的回答。

信息网络环境下的学校制度： “虚拟学校”的制度设计。（略）

从以上粗略的讨论中， 我们可以看到， 对于现代学校制度的研究， 从狭义的角度讲，主要涉及现存学校的制度和管理领域的变革与革新; 从广义的角度讲， 则涉及未来学校的组织及其制度变迁。

我在这里只是提出了一些相关的问题， 其答案则需要在长期的实践和研究中逐步清晰与完善。