对中国农业发展银行职能定位的思考

摘要：本文旨在对农发行的职能变迁进行考察，并对影响农发行职能定位的重要因素做简要归纳，以期使农发行职能变迁可能路径的讨论向纵深展开。

关键词：农业发展银行，职能变迁，全方位支农

中国农业发展银行（以下简称“农发行”）2003年累计发放粮棉油收购和调销贷款1536.09亿元，新发放储备粮油贷款比上年有较大幅度增长。财务状况良好。在冲销表内利息22.15亿元，核销呆账6.40亿元的情况下，全年实现各项收入287.24亿元，各项支出274.79亿元，账面盈利12.45亿元，同比多盈利1.28亿元。然而对于农发行的定位问题，一直是理论界谈论的焦点，目前的提法路大致有五种：关闭；并入农业银行；将政策性职能委托某一商业银行承担；恢复、完善政策性银行的功能；转为农业保险机构。每种思路都有一定道理，为对农村政策性金融的有效供给进行全面、准确把脉，有必要全面考察农发行的职能变迁，并针对当前农村经济形势的变化以及农村金融的有效需求提出农发行改革可能行进的方向。

一、农发行职能变迁考察

在进行农发行的职能变迁考察之前，我们先对政策性银行的设立和当时的金融环境作一个简单的回顾。在经济发展的过程中，有些领域对国民经济发展 和社会稳定具有重要意义，但由于其投资规模大、周期长、直接经济效益低、资金回收时间长、风险高、回报率低等原因，以赢利为主要目标的商业银行通常不愿意为这样的项目提供贷款，又鉴于它有良好的公共效益，政府往往设立政策性银行，专门对这些项目提供低息的补贴性融资。政策性银行的资本金主要来源于政府财政拨付，经营时主要考虑国家的整体利益、社会效益，不以财务上的赢利为主要目标，但力争保本经营，其资金来源主要依靠发行金融债券或向中央银行借款。另外从中国金融体系改革的进程看，当时四大国有专业银行迫切需要剥离政策性业务，逐步朝着国有商业银行的方向迈进；同时上个世纪90年代初期，因体制不顺，粮棉油收购资金挤占挪用问题非常突出，给农民“打白条”的现象愈演愈烈，不仅伤了农民的心，也成为长期困扰各级政府、影响农业和农村稳定的重大问题。三农经济的发展迫切需要组建专门的农业政策性银行，加强对收购资金的供应管理，加大对农业的资金投入，促进农业和农村经济的健康发展。在这样的制度背景下，农业发展银行这样一个农业政策性金融机构就成立了。

中国农业政策性金融主要从两个方面对农业发展进行支持：支持粮棉油等农产品流通各环节的顺利进行，以流动资金贷款为主体的收购、调销和储备贷款；支持农业的产前环节，以改善农业生产条件和促进贫困地区经济发展为目的，以固定资产贷款为主体的各类农业开发和技术改造贷款。在1998年4月份以前，上述两块业务由中国农业发展银行负责经营和管理。之后，国务院又决定将后一块业务划归中国农业银行经营和管理。农发行成立的第一阶段（1994年4月—1998年3月），其职能定位于全方位支农，按照国务院规定，农业发展银行主要承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。开展的主要贷款业务包括：办理粮食油等主要农副产品的国家专项储备贷款；办理粮棉油等农副产品的收购、调销贷款；承担国家粮油等产品政策性加工任务企业的贷款和棉麻系统棉花加工企业的贷款；国务院确定的扶贫贷款、老少边穷地区发展经济贷款、贫困县县办工业贷款、农业综合开发贷款以及其他财政贴息的农业方面的贷款；国家确定的小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款。这一阶段，农业发展银行基本上是从产、购、加、销多个环节实施对农业的支持，在保护农民利益，加强农业基础地位等方面做了大量具体的工作。第二阶段(1998年3月—今)：1998年3月为适应以“三项政策，一项改革”为主要内容的粮食流通体制改革，国务院决定将农业发展银行承担的农业综合开发、扶贫等专项贷款业务，以及粮食企业加工和附营业务贷款划转有关国有商业银行，使农业发展银行专一履行粮食油收购资金封闭管理职能，集中精力作好收购资金供应和管理工作，以促进粮改顺利进行。这一阶段，农业发展银行开展的主要工作就是按保护价敞开供应粮食收购资金。有人戏称农业发展银行是“粮食收购银行”。由于大量放款，国有粮食购销企业库存庞大，贷款不断增加，截止2003年末，农业发展银行为国有粮食购销企业贷款共7623.83亿元，

农业发展银行的上述职能变迁是在实践和理论两方面的发展过程中取得的重要成果。在没有经过实践检验的条件下，农业发展银行采取“齐头并进”的办法，一手抓收购资金管理，一手抓农业综合开发和老区扶贫业务的拓展，政策性贷款业务虽然迅速发展，但收购资金被挤占、挪用的势头非但未得到根本扭转，反而愈演愈烈。为此，政府不得不采取行政手段进行干预，调整农业发展银行的业务范围，使之集中精力管好收购资金贷款。在农业发展银行在缺少专业理论，特别是具体实践的条件下，决策层及实际工作者对农业政策性金融及其贷款运作缺乏深层次的认识，导致农业发展银行凭愿望与热情定位发展目标，而这个目标又是与政府的主体意愿、与财政的可支持程度、与农业发展银行本身的经验积累和素质储备背离的。经过业务调整和几年的努力，农业发展银行以收购资金封闭管理为中心，不断加强和改善对粮棉企业的监管服务，逐步走上一条比较平稳的发展道路，探索出了收购资金封闭管理的规律，实现了收购资金封闭管理的目标，积累了在农产品丰歉条件下、在市场经济条件下做好收购资金管理的成功经验。

二、农发行的职能定位约束和动态展望

完善农业发展银行的职能，应立足我国农业和农村经济发展的实际，借鉴国外农业政策性金融发展的基本经验，在国家支农体系和农村金融体系的框架内统筹考虑。借鉴国际上农业政策性金融运作的基本共性或通行原则，我国农业政策性银行的发展定位应该受到如下三方面的因素的约束。

首先取决于政府如何设定经济调控目标。中国13亿人口的吃饭穿衣是维系国家安全、社会稳定的头等大事。粮、棉、油等重要农产品的生产、购销、储备因此成为国家实施宏观调控政策的头等目标。为适应社会主义市场经济发展需要，改革开放以后我国着手建立完备的国家粮食安全体系，利用金融手段，对粮、棉、油等大宗农产品收购、调销、储备以及价格、市场等实施政府调节和干预，组建农业发展银行，保证了收购资金供应，在增加粮、棉有效供给的同时，保护了农民利益。但是由于全国粮食需求刚性增长，而人均耕地面积呈下降趋势，严重制约着我国粮食产量的提高；农民种粮积极性由于种粮收益率下降以及自然灾害的持续发生而减弱；粮食主产区产粮多、储粮多、自然损失多，需支付的财政补贴也多等原因，要保持粮食的长期有效供给，就需要我国政府长期加强对粮食生产和市场的干预、调控，动员各种有效手段，对粮食等重要农产品进行保护。这就奠定了我国农业政策性金融长期存在和可持续发展的基础。

其次取决于财政是否有持续的支持能力。我国农业政策性银行的资本金由国家财政拨付（1994年成立时注册资本200亿元，1996年实有资本金仅126亿元RMB），贷款本金主要来源于中央银行再贷款，贷款利息补贴来源于国家和地方财政。中国农业发展银行不吸收社会和人民储蓄存款，只要求开户政策性企业的存款必须存入在农业发展银行开立的专门帐户；不吸收股金，但可以对其它金融企业和社会发行债券（截止2004年5月，农发行的资金来源仍然没有采取发行金融债券的形式筹集）；不参与市场融资，但经人民银行批准可开展外资信贷业务等。这些基本运作形式的产生，均受到我国财政支持能力和再贷款可供规模的限制。总体上看，我国财政比较困难，不可能对整个农村的基础产业实施全面的价格支持和信贷保护，只能突出对粮食等重点产业、产品实施优惠扶持；而且，随着我国货币化进程的深入，农发行通过从人民银行以再贷款形式获取资金越来越受到货币政策独立性的约束。长期以来，我国对粮、棉、油收购实行保护价政策，对粮、棉、油的收购、储备、仓储建设等贷款实行优惠利率，利差损失由财政补贴给贷款银行。随着我国经济的发展，农业的基础地位越来越突出，我国农业的弱质性需要政策性金融扶持向纵深发展。国家财政实力的加强能否为政策性金融机构的补贴提供持续性的支持是决定农发行发展的关键。

第三，取决于农发行能否迅速提高管理水平和素质。从我国的现实情况出发，农业政策性银行存在与发展的长期性、必要性以及在履行政府调控职能方面所起的巨大作用是不容置疑的。随着我国社会主义市场经济的发展，国家可能赋予农业发展银行更多的任务，这要取决于农业发展银行本身管理水平、技术、人才的素质提高和基础理论、实践经验等各方面的积累。从现实条件来看，农业发展银行所具备的素质，仅仅能适应与我国市场经济发展进程相对应的粮、棉、油收购资金管理的需要，还不具备大规模拓展农业政策性金融业务领域（即全方位支农）的技术与人才储备。虽然目前人才流动渠道通畅，但农发行需要在实践中进行有效的全面的业务创新和风险管理恐怕还要假以时日。

农发行的发展定位是个动态的过程，必须依据国家宏观调控政策和农村经济发展的实际需要适时调节。过去几年从存量上看，用于粮棉油等农副产品流通领域的贷款占全部农业政策性信贷资金余额的75％左右，而从增量上看，用于粮棉油等农副产品的贷款增量占70％左右，农副产品收购贷款占全部贷款的比例在逐年下降。理论界对与农业政策性信贷资金过于集中于粮棉油收购，制约农业政策性金融支农功能的充分发挥基本上达成了共识：农业政策性金融在流通领域投入高比例的信贷资金，使得其在政策名义上的支农贷款实际上脱离了农村系统的资金运动。与粮棉油购销有关的资金本身并未参与农业生产经营过程的资金运动；以收购贷款的注入形成的粮棉油商品物资运动，与农业生产过程并无直接关系；从不同国家农业政策性资金运用的一般规律来看，农业政策性金融的支农业务重点应偏重于农业产前和产中领域，只有其经济发展到一定阶段后，才逐渐将其资金运用向流通领域转移。至于实践中农发行的职能变迁路径有一个适应三农经济发展和伴随农村金融体系重建的制度背景的过程，从目前农发行官员的公开演讲和论文，我们欣喜地看到具体创新对策的采纳基本循着这样一条渐进的、协调的和稳健的步调演进。

参考文献：

1.黄宪/江春：《货币金融学》武汉大学出版社2002.08

2.彭兴韵：《金融学原理》三联书店2003.09

3.李向红：构建政策性银行新运行机制的思考学术论坛199904

4.胡朝建/刘伟：国外农业政策性金融运作特点及我国农业政策性银行的发展定位《中国农村经济》200105

5.白钦先/曲昭光：《各国政策性金融机构比较》，中国金融出版社，1993年

作者简介：李援亚（1971.05），湖北钟祥市人。中南财经政法大学金融专业硕士。武汉工业学院经贸管理学院讲师。

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