高校合并中的政府行为分析

车海云

一、问题的提出

在多种形式的联合办学中，高校合并涉及面广、工作难度大、调整层次高，特别引人关注。高校合并是我国在特定时期由政府行为推动的旨在提高办学效益、调整布局结构、优化学科性质的大学并校改革。目前，这项工作已在全国全面铺开，截止2000年10月底，我国已对556所高等学校进行合并，调整为232所。高校合并是一项复杂的社会系统再组织工程，牵动方方面面的利益关系，难免出现种种问题。对此，有人认为高校合并是高等学校的个体行为，政府不应干涉。笔者以为，问题的症结不在于政府行为的参与上，而在于政府行为该管什么、怎么管上。如何认识政府在高校合并中的作用，确立好政府行为在高校合并中的定位，对于解决高校合并中的问题，合理引导合并后高校的建设，都是很有意义的。本文拟对高校合并中的政府行为作一点粗浅的探讨。

二、高校合并中政府行为的必要性

高校合并是否必须有政府行为的参与?换言之，高校合并政府要不要管?答案是肯定的。原因如下：

其一，当今社会，高校与政府的关系日益密切，政府必须管理高等学校。一方面，当代高等学校日益成为社会大系统中的一个有机的子系统，对社会的依赖日益加强。正是这种依赖的增加，政府也就自然而然地被推到高校与社会关系的协调者及其保护者的位置上。政府的作用，已成为当代高等学校正常生存与发展必不可少的外部因素。另一方面，高校通过人才培养、科学研究和社会服务全方位地促进社会进步。正是这种促进作用，使得各国政府空前重视高等教育。克林顿总统上任之初，就声明要当好“教育总统”，把教育作为政府工作的重点来抓。因此，无论从高校自身的生存和发展还是从社会的发展进步来说，政府都应该承担管理高等教育的责任。

其二，高等教育是一种特殊的产业，不能完全进入市场。高等教育关系到国家民族的整体利益和长远利益，一般只作为“公共产品”或“准公共产品”，虽然高等教育培养的人才最后要进入市场，参与竞争。即使在典型的市场经济国家，高等教育也在不同程度、不同方式上受政府行为干预，不会作为纯粹的私人产品进入市场。因此高等学校的合并调整不可能像企业兼并或资产重组一样，完全通过市场调节来实现。

其三，我国正处于经济体制转轨的特殊时期，市场体系尚不完善。高等教育自身也处在体制改革的关键时期，不具备充分参与竞争的条件。当前，我国高等教育除了面向市场经济，同国际接轨之外，还面临着平衡地区间的社会经济差异、增进社会公平等社会任务，必须借助国家的行政干预才能实现教育资源的合理配置。

其四，从世界范围来看，高校合并非我国所独有。从各国的政策措施来看，高校合并主要体现为政府行为。此外，从我国的高等教育改革的现实来看，随着社会体制转型大潮的到来，各高等院校都遇到了前所未有的资源短缺、效益不高的严重问题，一些地理位置比较接近的高校，通过接触交流，逐渐达成了协作的意向，却受制于条块分割的旧的管理体制的束缚，难以实现联合。于是，政府部门从中牵线搭桥，鼓励和推动条件成熟的高校进行合并，显得尤为必要。

三、政府行为在高校合并中的定位

目前，对这个问题，理论上还缺乏深入的研究，难以达成共识，导致高校合并在实践操作中出现了种种问题。

一方面，政府部门对高校合并的参与度过甚。过强的行政干预使高校产生逆反心理，加上涉及种种利益关系，难以实现真正的合并。合并后的高校缺乏起码的独立性和自主性，合并对高校仅仅是“换婆婆”或是“多了一个婆婆”。政府行为的泛化不能调动高校的积极性，资源存量难以按办学规律优化配置，许多学校内部问题又反弹给政府主管部门，政府也反受其累。另一方面，政府由于精力有限，难以从细微的管理活动中抽身，宏观调控乏力。缺乏必要的行政引导，使高校对合并的必要性和重要性认识不足，没有紧迫感，同时害怕合并会影响切身利益，因而对合并持观望态度，主动参与意识不足；由于国家宏观的配套政策不到位，合并后的高校迫于内耗，难以为继，更无法产生规模效益；对先行合并的高校缺少追踪分析，使以后大规模的合并无轨可循，带有很大的盲目性。

总之，由于政府行为在高校合并中定位不清，导致政府主管部门要么越俎代庖，管其不应管；要么迫于精力，难以恪尽职守，该做的事情又没做好，致使合并无法有序推进。

那么在高校合并中政府行为如何定位才是有效的呢?《中国教育改革和发展纲要》指出：“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段进行宏观管理。”据此，在高校合并的问题上，政府不应管合并的具体过程和具体环节，应该把主要精力放在内外部宏观关系的调控上，通过规划、拨款、评估等手段为高校合并创造条件，从而推动并促成高校成功地合并，并引导它们健康运行、积极发展。为此，必须建立一整套引导合并的宏观调控机制。具体地讲，分为以下几个方面。

1．正确的政策导向机制。高校合并既是国家政府的宏观调控行为，也是有关高校生存发展的个体行为，光有政府部门合并的积极性还不够，政府必须出台相关的规定，加大政策导向，使高校认清当前改革的紧迫性以及合并自身发展的重要性和必要性，调动学校和广大教职工参与改革调整的积极性，鼓励高校通过合并深化改革，走自我发展的路子。

2．科学的决策机制。这是合并能否成功的关键。合并的最终目的是优化教育资源配置、调整布局结构，政府应以此为准则，选择少量的合并对象进行试点，在此基础上进行充分调研、科学论证。搞清楚什么样的学校应该合并、什么样的学校不该合并、采取什么样的方式进行，包括合并的步骤、合并过程中可能遇到的困难、出现的问题以及如何应对等必须有所考虑，在总结经验教训的基础上，分析大规模合并的可行性，然后再出台全国调整合并的工作方案，不失时机地把前一阶段的带有个别和局部的试验转化为全局性的工作。此外，在推进合并的过程中，政府主管部门应认清“合”与“分”的辩证关系，鼓励合并，但不强扯硬拉，把握好合并有度的渐进过程，防止一哄而上的形式主义。

3．投资补偿机制。院校合并是需要增加投入、发生成本的。从学校合并后重新制作新的校名门牌到实验室的搬迁，必要的新设施配置以及富余人员的安置等，都可算作合并成本。在合并的总成本中，既包括支付给为改革和调整付出代价方的补偿性成本，也包括为推进改革而支付的必要的激励性成本。因此，要使并校达到预期的规模效益，提高办学水平，需要有个过程。起码在合并后的一段时间内，还需要政府加大投资。政府应设立专项资金，以解决改革调整中的特殊困难，支付改革成本，并集聚经费投入增量，按照改革调整的需要确定其投向，以经费增量带动资源存量的重组。只有这样才能坚定合并高校的信心，降低因利益流失而导致的合并阻抗，缩短磨合期，使高校早日步人高效益办学的良性循环状态。

4．有效的激励机制和配套措施。政府部门推动合并的预期目标是高校能以合并为契机，改革校内体制，扩大合并的规模效益，最大限度地挖掘潜力，因此，要针对不同的运行情况，制定并落实高校合并的各项激励政策。对有优势的高校兼并效益差的高校，要在资产转让、追加投入、招生、人员流动、土地使用、科技服务、对外交流等方面给予优惠和扶持；尤其要奖励合并后办学策略选择、教学及财务改革、人事融合取得成效的高校；对于那些质量水平差、投入渠道和办学市场萎缩的高校，应提出拆并方案，或限期整顿，以促差转优。此外，要制定配套政策，解决好合并调整中富余人员的安排、债权债务确认和清偿，国有资产的合理转移以及社会稳定的有关问题等。

作者系湖北大学教育学院99级硕士生(武汉430062)

责任编辑：向欣