科教兴国战略要首先落实在义务教育上

柳斌

“科教兴国战略要首先落实在义务教育上”的论断，无疑是正确的、重要的、有远见的。义务教育是依照法律规定，适龄儿童少年都必须接受的，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，是为提高劳动者素质、提高国民素质全面打基础的教育，为现代生产发展和现代社会生活所必需，是现代社会文明的重要标志。今年五月，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，遵照邓小平同志“三个面向”和江泽民同志“三个代表”的指导思想，再次强调指出：“各级人民政府要牢固树立实施科教兴国战略必须首先落实到义务教育上来的思想;牢固树立解决好我国农业、农村和农民问题，要依靠大力发展农村教育，提高劳动者整体素质的思想，切实重视和加强农村义务教育。

在十几年来依法实施义务教育的艰苦奋斗中，我们积极探索了穷国办大教育的道路，积累了宝贵的经验。把发展基础教育的责任交给地方，确立“分级办学、分类管理”的体制，调动地方政府发展义务教育的积极性：动员群众参与，建立了以政府投入为主，多渠道筹措教育经费的体制，使义务教育经费不断增长，特别是广大农民掀起了兴学重教的热潮，使校舍、设施等方面办学条件明显改善;采取多项措施提高教师素质和待遇，使教师队伍建设走上了数量适需、质量提高的历史新阶段;加强教育立法，加强执法监督，使义务教育走上了依法治教的轨道。正是由于上述原因，我国义务教育15年来出现了超常规发展局面，用较短时间走完了一些发达国家几十年才走完的路程。

我国义务教育工作虽然已经取得了巨大成绩，但我们必须十分清醒地认识到普及义务教育的路还很长，今后的任务还十分艰巨。这是因为：第一，我国义务教育的总体水平还是比较低的，基础不够巩固;第二，义务教育经费投入严重不足：第三，近几年初中阶段辍学率上升，且有的地方十分严重：第四，少数通过验收的地区工作出现滑坡现象，初中进入人口高峰阶段等这些因素都对“普九”带来很大压力。所以，必须动员全党全社会继续深化教育和财政制度改革，把贯彻落实《义务教育法》，普及九年义务教育作为一项艰巨而光荣的任务，放在教育工作“重中之重”的地位，务求取得更大成效。

落实义务教育的战略地位问题，从根本上讲是要解决好义务教育的经费投入问题。投入问题不解决好，重要性强调得再大，口号喊得再响，调子唱得再高，好话说得再多，也无济于事，倒是助长了一套讲空话大话而不干实事的坏作风。要解决义务教育投入问题需要各级领导干部首先从思想认识上求得共识。第一，要解决“教育经费是不是够了”的问题。有的同志说：“教育经费已经不少了，主要问题是教育效益的问题。”教育效益当然要下大工夫，通过实施全方位的改革去提高，但如果认为教育经费已经不少了，则是不符合“实事求是”原则的。我国是个发展中的人口大国，以占世界教育投入总额1%的经费，承担着占世界受教育人口22%的在校生规模，生均教育经费在联合国教科文组织对世界150多个国家排序中名属后列，不但低于发达国家，而且低于印度、泰国等发展中国家（据90年代初数据）。尤其应该引起注意的是，在我国各级各类教育中，义务教育这个本应由政府全额负担经费的教育，在财政拨款中却低于非义务教育，是投入比例最低的一级教育。兹将1995年～2000年我国义务教育经费构成列表如下：

从上表可以看出，一半左右的经费靠社会多渠道筹措近几年实行减轻农民和企业负担政策，多渠道筹措经费的比例下降，拖欠工资的现象随即激增。生均预算内公用经费更是低得可怜，以1997年为例，小学生均低于30元/年的省有16个，还有5个省低于15元/年;初中低于80元/年的省有11个，还有5个省低于15元/年，不少县、乡财政预算内生均公用经费为“零”，学校靠收费维持运转。第二，义务教育是依靠人民来办还是依靠政府来办的问题，尤其要取得共识。十几年来，“人民教育人民办，依靠人民办教育”，热潮迭起，推动了教育事业的快速发展，其历史功绩自当予以高度评价。但是这种体制掩盖了长期以来政府对义务教育投入不足的事实。由于近一半的义务教育经费要以集资、附加、杂费等名义来向农民和企业筹措，加上一些地方把教育费附加拿来充抵财政预算内拨款，一些地方甚至长期采取乱收费行为来弥补财力不足等原因，加重了农民的负担和企业的负担，也直接诱发了农村初中辍学率的快速上升。随着农村税费体制改革和企业减负工作的开展，这条路子已难以为继了。考虑到义务教育既是公民对国家应尽的义务，也是国家对公民、对纳税人应尽的义务，同时考虑到中国县、乡经济发展极不平衡，穷富差距很大的实际情况，为保障公民平等地接受教育的权利，义务教育由政府投入经费办学在我国也已经是势在必行了。第三，哪一级政府对义务教育负责的问题也亟待形成共识。九年义务教育实行县、乡、村三级办学，县、乡两级管理十几年来，形成了我国义务教育发展运行的有效机制，大大增强了地方政府的办学责任感和积极性，出现了你追我赶的办学热潮。但事物发展的另一方面却是县级以上政府对义务教育的贵任感有所减弱，具体表现就是县以上各级政府对义务教育的投入很少，中央财政用于义务教育的比例更小。中央和省级政府办大学，地市办大专院校，县办高中和中专，乡办初中和中心小学，村办村小的体制使义务教育实际上主要依靠乡、村两级来办。村一级没有财政，乡镇一级也是各级财政中最薄弱的一级。这就使得义务教育这项最重要的国民素质基础工程处于最没有财力保障的情况之下。这是应当引起国人警醒的。高数额长时间大面积拖欠教职工工资的现象发生在现阶段这个经济和社会发展最快、财政收入状况最好的历史时期，这难道不足以说明财政体制与教育管理体制错位所带来的问题吗？80年代教育体制改革的大趋势是事权下放，90年代财政制度改革的大趋势是财权上收，这一放一收所造成的事权与财权的不一致，是亟待加以解决的重大现实问题。《义务教育法》第十二条规定：“实施义务教育所需事業费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”所以，必须十分明确，应当对义务教育负责的是包括中央政府在内的各级人民政府，各级人民政府应根据财力的强弱相应分担义务教育的经费投入。

科教兴国战略要首先落实在义务教育上，就必须首先抓住义务教育投入这个十分紧迫的问题，从实际上而不仅仅是从口头上加以解决。从长远看，要把完善农村义务教育投入体制纳入财政体制改革范畴，逐步建立中央、省、地市、县、乡镇五级财政分担义务教育经费的体制，非义务教育办学成本由国家、社会、个人分担，技术教育和职业培训等可走教育产业的运作路子。从当前讲要采取果断有力的措施解决可能导致农村义务教育滑坡的几个突出问题：

1.农村义务教育管理体制要由“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理，以县为主”（实际上许多地方都是以乡为主）调整为“由地方政府负责，分级管理，以县为主”，“中央和省级人民政府要通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度”的体制上来。“以县为主”的内涵：一是县政府对本地农村义务教育负主要责任：二是县政府要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理：三是县财政统一发放教职工工资：四是县教育行政部门统一负责中小学校长、教师的管理：五是县教育行政部门负责指导全县学校的教育教学工作。对财政困难的县，省财政或中央财政应实施义务教育专项转移支付政策。

2.要认真、切实解决教职工工资按时足额发放问题。据各省统计数据，到去年年底，全国拖欠中小学教师工资已达130亿元（实际上超过此数），严重影响中小学教师队伍的稳定和教育质量的提高。按<国务院关于基础教育改革与发展的决定》，要下大决心，采取有效措施把由乡、校发放的教师工资上收到县管理，县财政按工资项目及标准在银行设立“工资资金专户”，通过银行直接拨入教师在银行开设的个人账户。省级政府要逐县核定教师编制和工资总额，对财力不足、发放教师工资确有困难的县，要通过调整财政体制和增加转移支付的办法予以确保。

3.必须采取措施解决校舍不足和危房改造问题。目前义务教育初中校舍仍然不足，六七十人的大班额相当普遍，尚有15%地区未实现“普九”，新增校舍的需求是一个很大的问题。农村中小学校舍面积近6亿平方米，按危房率2%计算，每年将有近1200万平方米的危房出现。这是一笔为实现“普九”目标，为保障师生人身安全，必须保证的不可缺少的开支。农村税费改革以后，这笔资金需纳入各级政府基建计划和财政预算。但在实施税费改革之前，仍应通过依法进行集资和征收教育费附加来解决。

4.要努力增加义务教育的公用经费，保证学校教育教学工作正常运转。前面已经讲到我国义务教育公用经费长期以来十分紧缺，有的地方甚至到了低水平运转也不能维持的地步，教学用的粉笔扫地用的扫把都由学生轮流从家里带来。解决办法是政府部门要保证学校所收杂费，专款专用，禁止以“零户管理”等名义平调或挪用学校经费，各级政府要采取转移支付或定额补助办法，拨出专款以补偿学校杂费之不足。国家应立即着手实施义务教育成本核算并制定义务教育生均经费标准，各县应按标准核定全县义务教育经费总额，纳入年度预算，予以保证。

总之，如果义务教育投入问题解决好了，义务教育真正普及了，一个近13亿人口的国家进入劳动岗位的人口都接受過九年基础品德和基础文化科学教育，科教兴国就大有希望，国家的富强和民族的振兴就大有希望。