高等教育评估中的政府为模式探析

徐景武

政府的意向和行为是高教评估的决定性因素，因此，政府在评估活动中如何规范自己的行为，调动评估各方面主体的积极性，建立适合本国国情和评估学现代发展趋势的评估制度是人们关心的焦点。本文拟从比较的角度探讨政府在高教评估中的行为模式。分析我国高教评估中政府行为的特点、作用、弊端及其改革方向。

一、有形和无形的手——高教评估中的三种政府行为模式

一向把对高等教育的管理和控制视为己任的各国政府自始至终积极参与高等教育评估活动，推动它的发展。但由于各国历史文化传统、教育体制、高等教育发展具体情况的千差万别，导致各国高等教育评估制度差异很大，而政府参与其中的行为方式也各有特点。通过分析比较，大体呈现以下三种模式：

(一)前苏联和法国的集权模式——政府控制评估的整个系统和各个环节

1966年，前苏联政府设立“高等学校检查局”，代表国家对高校进行检查和评估。法国于1984年设立“科学、文化和职业公共高等学校国家评估委员会”(简称“法国国家评估委员会”)，专司对法国高等教育机构进行综合性的整体评估活动。政府通过它们统一和控制全国高教评估活动。从评估目的的确立、评估指标的选择、指标权重的分配、评估信息的收集、评估标准的确定、评估结果的获得，直到评估结论的解释，可以说，评估活动的每一个环节都离不开政府的直接参与，渗透着政府的意志和价值取向。政府不仅垄断着院校和专业的合格评估，而且也全面左右着各种水平评估和选优评估，并把所获得的信息和结论直接与教育行政决策联系起来，评估的权威性强，影响力大。在这种集权模式下，各种社会评估活动较少，影响不大，而高校的自评活动更多的是配合政府行为，其主体意识淡薄，作用十分有限。

(二)美国的合作模式——政府不直接参与评估活动，而与民间评估组织密切合作，互相支持

美国是_种典型的合作式的评估模式。社会没有官方或半官方性的评估机构，政府不参与、干涉评估活动，不制定评估政策。但这并不表明官方与高教评估绝缘，政府是以其特定的方式，像一只看不见的手，作用于评估活动之中，实现其管理理念。众所周知，美国民间评估活跃，由“中学后教育鉴定委员会”(Council on Postsecondary A—creditation)负责的院校和专业鉴定，由国家研究会(National Research Council)组织的博士点评价，和类似《美国新闻与世界报道》组织的大学排行榜评估构成美国高教评估系列，而院校和专业鉴定居于核心地位。政府正是与鉴定组织密切合作，通过其中介作用实施影响。这表现在：(1)审查和承认鉴定组织。联邦教育部制订有关准则，定期评审鉴定结构，公布国家承认的鉴定机构一览表，列出被承认的可靠代理机构，以确定它们鉴定结果的公正性、客观性，作为其教育资助计划的依据。(2)各州高等教育协调管理机构与鉴定组织相互沟通、支持。鉴定组织通常在一项评审工作开始之前通知州高等教育机构，有的甚至要求政府对访问公立学校的评估小组作简要指示，各州的高等教育官员也和全国性的鉴定管理组织一起工作，就全国共同关心的、有关州际和跨地区的鉴定问题进行商讨。鉴定界强烈支持州政府对学校设置、学位授予的审批权。(3)参考运用鉴定结果。政府直接运用各鉴定组织结果。了解各学校、专业质量，作出价值判断，向学生和学校提供各种福利性资助计划，各州也依据鉴定结果对全州进行教育规划。

(三)荷兰和英国的指导模式——政府对校外质量评估实施元评估或建立中介性的质量评估机构

介于政府集权和合作模式之间的是指导模式，这种模式兼具前二者特点而呈现中间色彩。政府既不直接插手评估，控制评估的各个环节，又不脱离具体的评估活动，放弃其在评估中的影响，而是通过特殊的方式参与评估，发挥政府的指导作用，使各评估主体、评估主体和客体之间统一协调，达到平衡。典型的方法有两种：其一，荷兰政府的元评估。根据荷兰政府的规划，高等学校负责内部的评估，外部的评估由荷兰大学协会、荷兰高等职业教育学院协会主持，进行同行评估，而隶属于政府的高等教育视导团则充当“元评估”者的角色，负责对前者所实施的评估和后续评估过程和结果的合法性进行监督、复查，并通报教育、文化和科学部。其二，英国政府的中介结构。80年代迫于形势的需要，英国高等教育建立了评估制度。评估的重心是学校自评和同行组织——高等教育质量委员会的质量审核。政府为了加强对高校的控制，建立了类似于大学拨款委员会性质的高等教育基金委员会这一独立的中介组织，并下设质量评估委员会，与高等教育质量委员会并行，对全国高等教育质量进行评估。由于其评估结果作为政府对高校资助决策的依据，因而具有强烈的政策导向，其行为体现着浓厚的政府色彩。英国政府正是通过中介机构的途径，以财政拨款的机制有效地实现了它对高等教育的干预和控制。从目前英国高等教育基金委员会与高等教育质量委员会合并，质量评估机构单一化的趋势来看，政府在评估活动中的间接指导作用正在进一步加强。

上述政府行为模式的差异直接源于各国高等教育管理体制的差异。是高教管理体制规定了政府在高教评估中活动的空间与能量大小，决定了政府行为的性质和方式。因而，高教管理体制发生变化，高教评估中政府行为模式也必然发生嬗变，与前者相适应。同时，高教评估中政府行为也反作用于高教体制的改革与完善。

二、我国高等教育评估中政府行为模式分析

我国高等教育在办学体制、管理体制和投资体制上，政府仍居于中心地位，发挥主导作用，这就决定了高教评估中政府行为的集权模式。《普通高等教育评估暂行规定》明文规定我国高等教育评估工作由各级人民政府及其教育行政部门组织实施，指出各级评估机构不是民问组织，十分强调国家教育行政部门对高教评估的领导和组织作用，教育界、知识界、用人部门进行的社会评估只是政府评估工作的依靠力量。

(一)我国高等教育评估中政府行为模式的特点

强制性。政府作为评估主体具有行政强制性，评估客体必须接受评估主体的工作安排和评估结论、评估建议。

直接性。政府直接组织实施各种类型的评估，安排评估小组构成人员，审核评估方案，批准公布评估结论，接受处理学校对评估工作及评估结论的申诉，控制评估活动的每一个环节，直接体现自己的意志，对评估客体进行价值判断。

复杂性。由于高教评估的集权模式，政府直接参与评估的领导与管理，组织和支持所有的评估，负责评估工作的方方面面，评估又揉杂检查与监督，加之高等教育活动本身的复杂性，各高等学校办学条件、办学水平的千差万别，这就注定了政府行为的复杂性与艰巨性。

(二)我国高教评估中政府行为模式的作用与弊端

1．政府行为的积极作用

第一，弥补了政府管理方式变革带来的真空，促进了高等教育体制改革的顺利进行。我国高等教育正在进行由“国家集中计划、政府直接管理”到“国家统筹规划、宏

观管理，高等学校面向社会、自主办学”体制的改革，改革的难点在于政府转变职能，由传统的直接管理到新的宏观管理的转变，而评估正好弥补了这一空白。政府把精力集中于评估活动，实现了管理方式的迅速转换，既有利于国家对高等教育的宏观管理，又有利于落实高等学校办学自主权，使其真正成为独立自主办学的法人实体。

第二，推动了我国高等教育评估的研究、试点和完善。我国高等教育评估制度起步晚，发展快，政府是最主要的动力源，发挥着主导作用。正是政府的努力和作用推动着我国高教评估不断走向完善和发展。

第三，组织了大量的宏观综合性评估，提高了评估工作的效果，保障了高等教育质量。在评估活动中，政府先后组织了高等工程本科教育评估、新建普通高等学校的合格评估、学位与研究生教育评估等一系列评估活动。这些评估工作量大，任务繁重，要求严格，宏观综合性强，由于政府行政权威性强，组织得力，评估的工作规范和要求易于统一和执行，评估的信息便于收集、整理和分析。政府便于建立全国或区域性高教评估信息库，实现资源共享，评估成果也能迅速完全地为决策所利用，因此能提高评估的效果，保障高等教育质量。

2．政府行为的弊端

第一，评估主体单一化，不能充分调动社会、学校等评估主体的积极性。高教评估在本质上是一种社会性的评估活动，评价高校满足社会需要的能力和水平，促进高校与社会的联系，提高教育质量。而政府集权式的行为模式形成教育管理部门单一主体，有时即使邀请少数专家或用人单位代表参与评估活动，也是在教育主管部门制定好了评估方案之后，请他们划划圈，打打勾，其实，在整个评估活动中，他们难以起到主体作用。在这种主体单一化评估体制下，政府评估多，社会评估少；学校自评配合性强，主体性差；总结性评估多，形成性评估少；社会、学校参与高教评估的积极性没有充分挖掘出来。

第二，评估标准统一化，影响评估的科学性，不利于高等学校多样化发展。在评估中政府强调整齐划一，评估标准统一性、自定性强，面对千差万别的高校又不能做到具体对待，其评估行为带来过强的共性制约，既损害了评估的科学性，又抑制了高校个性化发展，扼杀了高校的办学特色。另外，在现实中，由于政府的评估缺乏一定的连续性(政府与高校是分离的，工作规律也不同)，从而效果的连续性较差，评估信息的反馈相对高校自评具有间接性。

第三，元评估开展较少，政府行为缺乏评价与监督。现代评估理论特别重视元评估，即对评估活动本身进行评估，保证其评估的科学性。而对凌驾一切社会之上的政府进行评估，目前难以进行，一是没有此评估机构，二是无规范来明确政府的工作质量标准，三是政府未意识到需要对其政策、决策方式等方面进行评估改进。

三、对改善我国高教评估中政府行为模式的建议

第一，更新观念，实现政府行为由集权模式到指导模式的转变。政府由直接管理到宏观管理是高等教育管理体制改革的目标之一，在高等教育评估活动中，政府也要更新观念，由过去过多、过细、过死的集权转向宏观指导。首先，对高教评估的主体进行结构性调整，变单一的官方结构为教育界、知识界和用人单位广泛参与、多方介入的多主体结构。成立半官方性质的中介评估机构，支持他们的工作，要有意识地培育、鼓励各学术团体、专业协会、民间组织的评估活动，促进社会评估的繁荣。其次，真正发挥学校自评作用。评估中要尊重教师、学校意见，共同设立评估指标体系，听取其对评估工作和评估结论的意见，充分调动学校参与评估的积极性。再次，做好评估分工。政府集中精力做好新建院校的合格评估和专业的设置审议，其他单项评估和选优评估尽量委托给中介结构和民间机构进行。

第二，规范自身行为，选择评估重点。做好评估服务。政府应规范自身评估行为，建立自我约束、自我完善机制，提高政府评估的科学性和效率。要建立各类评估团体或机构的评估认证制度，组建评估协会，对进行评估服务的各评估行为主体进行指导、监督。制订明确的评估政策，包括物质、精神等方面的鼓励和支持，以调动评估主体积极性，保证高教评估持久开展。政府也要搞好评估信息管理和服务工作，加强政府部门、高校各层次各类评估组织相互交流，研究和学习先进的评估理论与实践经验，促进高教评估的深入发展。

作者单位：武汉华中理工大学(武汉430074)

责任编辑：海文