“编外人”三步跳出 “鱼见食而不见钩”陷阱

不管是辅助队员、居委专干还是政府购买服务人员，这些编外公职人员多多少少都会掌握一些权力，稍微放松警惕便会陷入“鱼见食而不见钩”的危险之中。浙江工商大学公共管理学院青年教师卢志朋聚焦编外公职人员这一群体，撰写了《从“编外人”到“阶下囚”：编外公职人员腐败机理、多维特征与治理策略》，获得“党的自我革命重要思想与中国纪检监察学自主知识体系构建”学术论坛暨第四届“纪检监察理论与实践”优秀论文奖二等奖。本刊记者专访了卢志朋，分析编外人员腐败的预防和治理之道。

强化纪律意识，提升政治认同感

廉政瞭望·官察室：您认为，促使编外公职人员腐败的首要原因是什么？

卢志朋：编外公职人员的腐败根源在于政治堕落。由于编外人员缺乏长期的政治身份与党纪法规的严格约束，政治堕落现象更为突出。编外公职人员在腐败行为中往往利用其与正式工作人员、外部企业人员的密切联系，形成利益输送的共同体。腐败关系网络的形成揭示了这种行为背后的结构性问题：在公共资源配置中，正式和非正式权力主体之间的模糊界限，导致了腐败的高发与难以治理。

廉政瞭望·官察室：如何解决他们政治堕落的问题？

卢志朋：我认为，无论是编内人员，还是编外人员，只要是公权力行使主体，就必须强化政治纪律意识。编外人员的政治教育和纪律管理应当向在编人员看齐，使其理解并严格遵守廉洁从政的基本要求。

同时，建议在基层单位中实施更严格的政治考核，将编外人员的政治表现作为其考评和留任的核心指标之一，从政治上防止腐败的发生。此外，应加强对编外人员的党组织建设，增强其政治认同感和责任感，减少权力滥用的机会。

廉政瞭望·官察室：因为政治认同感不强，编外公职人员是否存在一种侥幸心理，认为利用“微权力”拿点好处不算什么？

卢志朋：的确，我们调研过程中，也发现编外公职人员存在这种心理，甚至有的认为自己不是公务员，帮忙收钱并不是违法违纪的行为。编外公职人员缺乏长期的职业保障和晋升渠道，致使其政治激励机制的约束力极弱。这一现象导致他们对权力的使用更多地出于个人利益而非公共责任，使得腐败文化进一步传播与蔓延。

对此，我觉得，当前编外人员长期处于文化监督的边缘地带，传统的圈子文化、官本位意识和功利主义倾向助长了其腐败行为的“合理化”。因此，尤其需要加强廉洁文化建设，增强其廉洁意识。特别是针对基层编外公职人员，应通过定期的廉政培训、警示教育和反腐倡廉宣传，树立正确的权力观与价值观，从文化上遏制腐败行为。

以事定费，打通职业发展渠道

廉政瞭望·官察室：目前来看，不同领域编外人员的职业天花板在哪里？

卢志朋：编外人员构成非常复杂，尤其是基层乡镇街道层面，对编外人员的范围界定更不明确。除了我们通常所认为的劳务派遣用工人员，还有一些新区或街道招聘的“高级专业聘用人员”，他们都是高学历高职称的专业人才，有的甚至在重要领导岗位，也没有编制，薪酬等于甚至高于编内人员。

但总体而言，对于庞大的编外人员群体，进入编制的概率比较低，很难将其作为个人职业发展目标，这是编外人员普遍面临的职业天花板。并且编外人员的职业天花板通常受到诸多因素影响，包括单位的经济效益、个人的职业发展意愿和能力，以及单位提供的职业发展机会等等。在大多数用人单位中，编外人员往往面临着职业发展受限的问题。

廉政瞭望·官察室：如何打通编外人员职业发展的渠道，降低其发生腐败的可能性？

卢志朋：我觉得要打通这个渠道需要积极推行以事定费改革。在核定的编外人员经费总额范围内，淡化员额管理，自主用人，增人不增经费、减人不减经费，鼓励减员、提效、合理增薪。试点以事定费改革的编外人员工资分配办法，由其主管部门按程序提请联席会议审议研究。对于新入职人员，全部按照“以岗位定薪、以业绩定薪、以能力定薪”原则，实现收入与业绩、责任紧密挂钩。

一是根据岗位定考核。实行全员KPI考核，各部门根据发展战略明确主要责任，根据岗位难度系数、工作量、专业水平（资格证书）等要素，建立可量化的员工业绩考评体系，重点向产业发展、招商引资等一线倾斜，考核结果与绩效工资、奖惩激励等挂钩，作为职务调整、岗位变动以及续聘、解聘的重要依据。

二是根据考核定薪酬。建立与KPI挂钩的全员绩效工资薪酬体系，保证薪酬设计“灵活性”、薪酬管理体系的“可行性”、薪酬内部的“一致性”、薪酬具有外部“竞争性”、薪酬激励的“有效性”。

三是根据业绩定去留。被考核人员分成最好、中间、落后三档，各占一定比例，对考核不合格的人员终止聘用关系。打破传统论资排辈和行政层级制约，先行先试突破现有政策束缚，以干部能力建设为导向，赋予编外人员一定的行政权限和更多的上升空间（如给予编外人员享受和在编人员一样同等竞聘内设机构负责人的权利），进一步完善进阶式培养机制，每进阶一级可设定进阶条件，根据平时考核情况择优晋升。设置编外人员成长档案，探索建立中长期发展规划，试行“基础+提升+培优”三段式培养模式，实行正负向相结合的评价模式，最大限度提高专聘人员在成长通道内的流动性。

差异化监管，筑牢拒腐防变防线

廉政瞭望·官察室：面对不同领域的编外人员，如何加强对其的监管？

卢志朋：在二十届中央机构编制委员会第一次会议上，习近平总书记强调，要稳妥有序规范编外用人管理。近年来一些地方和部门也意识到加强聘用编外人员的监督教育管理的重要性，建立了内部监管和考核制度、“黑名单”制度等，对编外人员进行分类施策。比如，有的地方将编外人员分为执法辅助、技术技能、特殊工种、窗口服务和普通辅助五大类管理。

然而，控权制度的不足使得编外人员的腐败行为具有隐蔽性。对此，我觉得合理的制度设计能够有效降低不确定性。针对编外人员建立健全选拔、考核、监督和退出机制，在权力行使过程中，设定严格的权限范围，并建立明确的问责机制。一旦发现腐败行为，应严格追责，避免权力滥用。

同时，根据编外人员的具体工作性质，实施差异化管理。例如，在涉及经济活动的岗位上应加强制度约束和财务审计，防止资金流动中的权力滥用；在有关基层服务的岗位上应拓宽群众参与的渠道，建立公开透明的监督机制，降低相关工作人员的腐败风险等等。

廉政瞭望·官察室：从您调研的情况看，哪些单位的编外人员比较多？如何提高他们的团队归属感和职业荣誉感，筑牢拒腐防变的心理防线？

卢志朋：其实各个单位招聘编外工作人员的现象都比较普遍，特别是一些经济开发区，随着人口规模不断扩大，社会经济事务愈加繁杂，人力资源需求也在日益增加。但在全国严控机构编制的大背景下，一些单位连续多年不能公开招考公务员和事业单位人员，近两年内减编控编压力依然存在，因此一线工作岗位仍有大量编外人员。

比如，有些地方还招聘了一大批优秀的高学历人才，但每年入编人员数量较少，一些专业聘用制人员认为招聘公告承诺的入编机会与预期有差距，发展机会得不到保障，他们若有更好的机会，就会选择另谋出路。一些编外人员的“跳板”思维较为明显，先积累政府部门工作经验或政府人脉资源，当无法达到预期发展，则选择跳槽。

调研发现，部分编外人员反映，“一些前辈也提醒我们抓紧考编，不要错过黄金时间，不要等着熬资历入编，这也导致不考公不入编成为另类”。同时，相关部门工作人员也抱怨，“好不容易把有些编外人员培养成单位业务骨干，眼看可能就要重用了，但他们还是考公考编，我们反而成了‘培训中心’”。

提高编外人员的团队和职业荣誉感，消除其贪腐心理，是一项具有挑战性的工作。我认为，除了通过提高编外人员的福利待遇、提供公平的晋升机会等方式改善其工作满意度以外，还需要制定政策，在确保编外人员个人利益与公共利益一致的前提下，激励其通过合法途径获得回报，而非选择腐败。