浅析高速公路养护工程造价管理风险与控制

摘要 当前，一系列工程造价、咨询等服务领域改革政策的出台，引导工程管理向市场化、全过程模式迈进，工程造价及成本管理是工程项目管理的基石。文章旨在以高速公路管养单位内部风险管理为视角，以工程造价管理为切入点，识别各阶段工程造价管理的主要风险，提出工程造价内部控制审核要点、推行集中采购的合理化建议，并提出以数据采集和智慧分析为基础建立高速公路养护工程造价管理信息系统的基本设想。

关键词 高速公路养护工程；造价管理；风险控制；大数据技术；工程造价管理信息系统

中图分类号 U418.2 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2025）02-0166-04

0 引言

2014年，我国住房和城乡建设部发布《关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》，提出要健全市场决定工程造价制度，构建以工程量清单为核心的工程计价依据体系；2017年至2021年间，有关机关陆续在全国范围内取消工程咨询单位资质，废止工程建设项目招标代理资格，取消工程造价咨询甲、乙两级资质及工程造价咨询企业资质；2020年，住房和城乡建设部办公厅印发的《工程造价改革工作方案》（建办标〔2020〕38号）提出要推行清单计量、市场询价、自主报价、竞争定价的工程计价方式；2022年，我国工程建设标准化协会发布《建设项目全过程工程咨询管理标准》（自2022年8月1日起施行）[1]；2024年4月，我国建筑业协会发布的《政府投资项目全过程工程咨询技术服务规程（征求意见稿）》提出政府投资项目宜采用全过程工程咨询模式，工程建设领域改革大幕徐徐拉开，旨在打破行业的“隔离墙”，促使工程咨询、造价、招标代理产业融合，推进市场化、全过程的工程管理模式。在这样的政策背景下，高速公路管养单位也应转变管理思维，顺应行业发展趋势，理顺公路养护工程各阶段的管理问题和难点，打通内部职能管理堵点，进而实现公路养护工程项目的管理目标。

1 高速公路养护工程造价管理主要风险

1.1 工程设计方案与实际施工不相适应的风险

根据《公路养护工程管理办法》及最新修订实施的《公路养护技术标准》（JTG 5110—2023）有关规定，公路养护工程根据其技术复杂程度开展一阶段施工图设计，或者技术设计和施工图设计的两阶段设计。工程设计阶段通过明确工程造价中的“量”和“价”影响和控制工程造价，但因种种原因，工程设计方案完成后可能存在与实际施工不相适应的情形，引致设计变更，不可避免地影响工程项目的进度、质量和造价，主要有以下几个方面的原因[2]：

（1）工程设计固有缺陷。包括勘察设计人员外业调查不仔细、调查深度不够，或其自身经验、学识水平受限导致其设计成果存在不完善、不合理的情形。

（2）施工衔接不畅。因工程分阶段实施，施工单位与设计单位缺乏有效的沟通机制，实际施工过程中因技术或经济条件受限，无法完全依照原设计方案实施。

（3）社会环境发生变化。部分高速公路养护工程因施工周期较长，施工环境发生变化，或发生台风、暴雨等突发天气灾害事件，或因政府部门对项目临时提出特别要求等，致使原设计方案不能满足现有高速公路的养护需求。

（4）项目业主自身。即因高速公路管养单位单方面要求变更设计，如增加工程内容或更改材料设备的型号、规格等。

1.2 招标采购阶段的造价管理风险

依据《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例，结合当前高速公路管养单位实践，高速公路养护工程招标采购方式区分为招标项目、企业招采平台线上非招标项目和线下非招标项目。招标及线上采购方式均有较为统一、固化的流程，通过供应商线上竞价确定价格；线下采购方式则主要采用询价比选、结果呈报审批后签订合同、执行等。该文认为，该阶段的造价管理风险主要存在以下方面：

（1）招标采购文件审核风险。招标采购文件是工程项目的重要法律文件，招标采购文件审核不到位可能造成工程范围不明、工程量清单缺漏项、合同条款对工程风险事件有关义务、责任约定不明等问题，使得后续工程施工或结算过程中的书面依据不足，可能导致有关工程索赔或结算纠纷。

（2）单一来源或线下非招标项目采购方式竞争不充分的风险。对于工程项目而言，单一来源采购方式主要表现为应急养护工程，依据《公路养护工程管理办法》《浙江省公路养护工程招标投标管理办法》有关规定，应急养护工程经批准可采取指定养护工程施工单位的方式进行，而在实践中因项目的紧急性，施工单位可借机抬高单价，或因项目未经线上充分竞争，可能导致项目成本增加。线下非招标项目采购方式则可能因项目经办人员市场询价不充分，或其对项目组计价方式不了解，致使项目成本增加。

（3）不平衡报价风险。即在工程量清单计价模式下，施工单位为保证其投标报价竞争力的同时获得超额利润，采取不平衡报价的投标策略，如对工程量可能增加的项目报高价，或对设计明显不适用或材料设备特征描述不具体的项目报低价，待实际施工过程中重新确定价格等。

1.3 工程变更程序性风险

根据《标准施工招标文件》（2007年版）、《公路工程标准施工招标文件》（2018年版）第15.1条规定，除专用合同条款另有约定外，工程变更范围包括如下情形：取消合同中任何一项工作，但被取消的工作不能转由发包人或其他人实施，由于承包人违约造成的情况除外；改变合同中任何一项工作的质量或其他特性；改变合同工程的基线、标高、位置或尺寸；改变合同中任何一项工作的施工时间或改变已批准的施工工艺或顺序；为完成工程需要追加的额外工作。

依照上述定义，工程变更实质是发承包双方或其代理人对合同文件中设计图纸、技术规范或工程量清单变更所订立的补充协议，具体包含设计变更、进度计划变更、施工条件变更，以及原招标文件和工程量清单中未包括的“新增工程”等。

在实践中，高速公路养护工程变更的表现形式不仅局限于工程变更申请或工程变更单，还体现为工程现场签证、工作联系单、技术核定单、工程量确认单、会议纪要、洽商单、工程对账单、来往函件等，只要这些文件内容涉及上述定义的变更事项，且经发承包双方有权代表签字或加盖印章，则构成工程变更的事实。另需特别指明的是，这里的有权代表不仅限定为公司法定代表人或项目经理，在司法实践中，监理人员、发包人现场代表、承包人项目负责人等在其职责或授权范围内对文件作出的签认，即可能基于其职务行为或表见代理而被认定为有效，或是上述人员的签认至少起到了对客观变更事实的证明作用。为此，如未能落实合同履约及权限管理，未能构建并执行规范、完善的工程变更流程，则可能引起工程变更事由不充分、变更计价计量不可控的风险，导致项目成本增加。

1.4 工程验收及结算风险

高速公路养护工程通常分为交工、竣工两阶段验收，其交工验收对应一般建设工程的竣工验收，但不论交工验收或竣工验收，均是考核养护工程成果、检验工程设计和质量的关键步骤，组织验收既是项目业主的权利也是其义务，如若项目业主未能及时组织验收，或组织验收后未能及时办理工程结算支付，则可能面临施工单位的索赔。需要说明的是，若工程因质量缺陷被认定为不符合验收条件，项目业主应及时保留该质量缺陷的证明材料，并书面告知施工单位，否则在面临施工单位的索赔争议中，可能因证据不充分而被司法机关认定为“怠于履行验收、付款义务”而承担违约责任的不利后果。

工程结算是核实养护工程实体造价的最后一个关键环节，该阶段的造价管理风险主要在于：未能客观、充分地对工程项目成本的真实性、合法性进行审查和评价，包括竣工结算资料的不完整，或未能排除如多算工程量、不合理的技术措施等增加工程费用的影响因素。

2 高速公路养护工程造价风险管控的管理路径

2.1 强化关键环节内部控制流程

高速公路管养单位应建立并严格执行设计文件、招采文件、工程变更、工程交竣工验收、工程结算资料等工程管理关键环节的报批报审程序，并以上文所述风险点为导向，关注如下审核要点：

（1）在设计文件审核阶段，形式方面重点审核设计人员是否有效开展工程现场勘察工作，设计成果是否落实设计“双院审”制度，内容方面重点审核设计成果是否符合质量、安全、环保等有关工程建设的强制性规定，设计深度是否符合合同约定并满足项目需求，从而保障设计质量，避免设计变更。

（2）在工程招采文件审核阶段，尽可能采用国家标准或行业标准，关注文件中有关工程范围、工程量清单、工程变更计价规则、不平衡报价调价机制、与工程风险事件有关的合同条款等是否明晰、完整，规范工程造价管理的合同依据。对于不平衡报价的风险条款，可通过合理设计评标标准或合同条款进行规范，如在招采文件评标标准中规定不平衡报价高于基准值一定比例可否决其投标，或扣减分值；或在合同条款中约定在中标总价不变的情形下，发包人有权要求承包人对不平衡报价的工程量清单进行重新组价。

（3）对于工程变更，一方面应结合管理实际构建完善的变更、验收制度和流程，严格审核工程变更的事由及证明材料，在确因设计缺陷、意外事件等客观原因导致工程变更的情形下，秉持“量价分离”原则规范履行审批决策程序，严格审查变更工程计量材料，依照招采文件及合同约定的变更计价规则，确定工程变更结算价格；另一方面应注重权限管理，明确工程签证、工程联系单等有关工程管理过程文件的签字人员、印章使用和权限范围，审慎出具未经有效审批且可能加重己方义务、责任的书面文件。

（4）在工程交竣工验收和结算阶段，应依约履行交竣工验收和结算程序，提升法律意识，发现质量缺陷、结算数据不合理等情形，应及时书面告知承包人并妥善保管有关资料。

2.2 合理策划推进集中采购

聚焦提质增效，高速公路管养单位可通过集中采购机制，有效控制工程造价。

例如，推行高速公路养护工程EPC总承包模式，系统整合工程设计、设备采购、施工各个环节，促进各环节的深度交叉和内部协调，设计人员可从工程全过程及整体上主动优化方案，充分考虑设备、材料采购及现场施工安装的要求，进而实现工程项目整体的成本管控目标。

再如，可创新实践应急抢险工程常年备选承包单位的集中采购模式，结合历年多发应急抢险工程事件，区分桥涵隧道抢修、路面路基抢修、机电设备抢修等项目类型，根据项目特点制定招标采购文件及框架性合同，合理设计工程范围、具体项目委托流程、工期确定、计价规则、结算机制等内容，并据此完善内部应急抢险工程有关立项报批等实施程序，简化供应商确定、合同签订等相关流程，通过集中采购确定常年备选承包单位，实现应急抢险工程价格的市场化竞争。

3 高速公路养护工程造价风险管控的技术路径

3.1 大数据技术应用于工程造价管理的效益分析

近年来，随着工程建设信息化管理的推行，高速公路管养单位已基本建立工程管理信息系统，实现高速公路养护工程从项目立项、招采实施、合同签订、合同履约、过程计量和预结算、交竣工验收及结算报销的线上审批管理，但这些管理数据缺乏标准统一的体系进行整合，其价值尚隐藏在海量的历史数据信息中，未被充分开发利用。将大数据技术应用于高速公路养护工程造价管理，其目的在于收集和处理众多高速公路养护工程在各阶段、各环节的历史数据，通过建立功能化、模块化的造价管理系统，引入规则算法，通过数据预测和分析，为工程造价风险管理提供决策支持。

汇聚造价信息数据资源，其应用场景包括但不限于如下几个方面：

（1）提升成本控制和预算管理的决策能力。通过筛选、收集和处理历年来工程项目有关的现场勘测数据、各类型工程项目分部分项工程单价、各阶段人工和主要材料设备的工程造价指标信息，以及工程计量结算审核发现的问题及概率等，由此积累形成造价数据库，并对历史数据和实时数据进行深度分析，可便于管理人员精准分析和预测项目成本，制订合理的预算计划，并强化其在具体设计、招采、施工等环节的审核决策能力。

（2）强化风险辨识、分析和解决能力。利用大数据技术，识别分析历年来人材机价格市场波动及变化规律、工程变更事件类型及发生频次、自然灾害导致应急养护工程发生的事件类型、发生时期及频次，以及其他工程风险事件类型、特点及发生频次等，帮助管理人员提前预测风险，并针对性地采取应对策略。

（3）使得承包人履约评价客观全面。在获得高速公路养护工程各承包人历年来的施工质量和进度完成情况、项目组织与安全管理、风险应对能力、争议和处理结果等信息的基础上，可提高管理人员对承包人履约评价的广度、深度，使评价结果更为客观、全面，并为当前高速公路养护工程项目招采活动的评审工作提供客观依据。

3.2 探索建立工程造价管理信息系统与智慧化应用模型

该文拟从数据采集与处理、构建统一的造价指数体系、系统功能模块设计等三个方面提出建立高速公路养护工程造价管理信息系统的基本设想。

（1）数据采集与处理。工程造价管理信息系统数据来源如下：通过与现有工程、采购、合同等信息管理系统交互所获取的本单位工程项目造价管理基础信息；处理导入本单位管理系统上线前历年工程项目造价管理基础信息；收集存储中央及地方高速公路养护标准、政策规范、定额等信息；收集存储历年人工、主要建筑材料、施工机械、设备设施等生产要素的造价指标及市场信息；其他造价管理相关信息等。在上述数据采集和处理过程中，应注重各类信息分类、统计标准的统一，特别是工程项目造价管理基础信息，如区分工程项目类别，对各类工程项目的概预算编码、细目费用组成及工程量清单子目编码和费用组成等设定统一的格式、组价方法和单位标准等，为系统数据支持各类操作、运算和分析提供客观基础[3]。

（2）构建统一的企业高速公路养护工程造价指数体系。建立企业高速公路养护工程造价指数体系并纳入工程造价管理信息系统，通过引入数据分析方法，如灰色关联聚类分析法等，直观反映本单位工程的造价水平，包括人材机的单项价格水平和分部分项工程、单位工程、单项工程的综合价格水平，有利于管理人员动态了解本单位高速公路养护工程造价变动情况，以便对本单位造价管理实施评估，为管理人员制订工程养护规划、预算计划，或在具体工程项目管理过程中发现承包人不平衡报价、审核变更单价等提供数据横向对比的基础。企业高速公路养护工程造价指数体系可分为三个层次，第一层次根据养护工程项目的具体特点和构成分为路基路面工程造价指数、桥涵工程造价指数、隧道工程造价指数、机电设施养护工程造价指数、绿化工程造价指数、沿线设施及其他工程造价指数等；第二层次根据养护工程项目费用组成分为建筑安装工程造价指数、设备工器具造价指数、工程建设其他费用指数；第三层次主要为人工、主要材料、设备、工器具等价格指数[4]。

（3）系统功能模块设计。基于上述数据来源、数据算法与体系，系统还应完善各功能模块，具体可结合现有工程管理信息系统建设情况及用户管理需求进行设计，基本可实现如下功能：信息检索与查询，即可通过关键字段查询获得工程造价管理有关标准规范、市场价格、工程项目信息；指标分析，即以既有造价数据为基础，提供工程项目成本、市场生产资料价格、风险事件发生概率等预测信息，为项目管理提供合理化建议；信息交互，即与用户、其他信息平台等共享信息，开放交互功能[5]。

4 结语

工程造价的市场化、全过程管理是高速公路养护工程管理的必然趋势，高速公路管养单位也应转变管理思维与模式，强化工程管理全链条的风险辨识能力和内部控制流程，创新体制机制，以大数据赋能企业造价风险管理，实现高速公路养护工程造价管理的动态评估分析与智慧化决策，综合提升企业高速公路养护工程项目的管理能力。

参考文献

[1]李萍，王玉珠，王诗悦.中国工程造价咨询行业发展形势分析——基于2018-2020年工程造价咨询统计公报的数据分析[J].工程造价管理， 2022（1）：17-26.

[2]张伟.公路工程设计变更内部控制探讨[J].交通财会，2015（5）：28-31.

[3]陈赛.大数据赋能工程造价市场化建设的优化路径研究[J].财经论坛， 2024（17）：92-95.

[4]欧亮.公路工程造价指数体系应用分析[J].湖南交通科技， 2019（1）：162-165.

[5]张清凯.大数据技术在公路工程造价管理中的应用[J].北方交通， 2023（5）：85-87+91.