区域科技创新战略下新型研发机构高质量发展的驱动路径

摘 要：新型研发机构是实现区域科技创新战略的重要载体，如何推动区域新型研发机构高质量发展是政策制定者面临的紧迫问题之一。文章以我国19个省级行政区政府及其职能部门颁布的新型研发机构政策为分析样本，构建新型研发机构政策工具分析框架，运用模糊集定性比较分析（fsQCA）方法，探究政策工具组合推动新型研发机构高质量发展的多元路径。结果表明：政策工具组合效应是政府政策引致区域新型研发机构高质量发展的核心机制，其中需求型政策工具必不可少；供需协同型、需求-环境协同型、供需-环境协同型等3种组合路径（包含4条组态）可以驱动区域新型研发机构高质量发展；政策工具组合路径的有效实施存在明显的区域异质性。研究为我国新型研发机构高质量发展提供了政策建议，也为区域科技创新战略的实施提供了有效支撑。

关键词：新型研发机构；政策工具组合；高质量发展；fsQCA；政策量化分析

中图分类号：F 124.6022-09

The Driving Path of High-quality Development of New Ramp;D Institutions

Under the Regional Science and Technology Innovation Strategy

CHANG Xiaoran，CAI Yanqing，ZHENG Suli

（School of Economics and Management，China Jiliang University，Hangzhou 310018，China）

Abstract：New Ramp;D institutions are important carriers for achieving regional science and technology innovation strategies.How to promote the high-quality development of new Ramp;D institution is one of the urgent issues faced by policy makers.Taking the policies of new Ramp;D institution issued by 19 provincial administrative regions and their functional departments in China as analysis samples，the paper constructed a new Ramp;D institution policy tool analysis framework，and used the fuzzy set qualitative comparative analysis（fsQCA）method to explore the diverse paths of policy tool combinations to promote the high-quality development of new Ramp;D institution.The results show that the combination effect of policy tools is the core mechanism leads to high-quality development of new Ramp;D institutions，and

demand-oriented policy tools are essential；that three paths（including four configurations），namely supply and demand coordination，demand-environment coordination，and supply and demand-environment coordination，can drive the high-quality development of new Ramp;D institution；and that there is significant regional heterogeneity in the effective implementation of the policy tool combination path for new Ramp;D institution.This paper provides policy suggestions for the high-quality development of China’s new Ramp;D institutions，and also provides effective support for the implementation of regional science and technology innovation strategies.

Key words：new Ramp;D institutions；policy tools；high-quality development；fsQCAs；quantitative analysis of policies

0 引言

中国经济已经迈入创新驱动的高质量发展阶段^[1]。在创新驱动发展战略的指导下，我国不断优化区域创新布局，加快重大战略性区域创新部署，打造区域协同创新共同体^[2]。区域科技创新成为深入实施创新驱动发展战略的重要内容。党的十八大以来，党中央提出了一系列关于区域科技创新的新战略新要求。“正值青春”的新型研发机构是实现区域科技创新战略的重要载体，聚焦科技创新需求，以产学研合作为内核，通过创新要素聚集、协同创新等多种机制促进区域科技创新活动有序开展，满足区域经济对技术创新的紧迫需求，为实施区域科技创新战略提供有效支撑。

据科技部火炬中心统计，截至2021年底，我国新型研发机构共计2 412家，其中江苏省、湖北省、山东省、广东省和重庆市位列前五。总体上，我国新型研发机构呈现爆发式发展，但是区域间呈现出明显的不均衡特征。新型研发机构作为一种新兴科研组织形式，政策在其建设与发展过程中起着至关重要的引导和推动作用。政策的落实需要依靠政策工具的实施与相互配合^[3]。如何通过制定政策推动新型研发机构高质量发展？政策工具如何相互协同支撑？已成为政策制定者和学者们关注的重要议题。

采用文本挖掘、内容分析、词频统计等定性定量方法，学者们从创新生态^[4]、产学研融合^[5]、政府与高校共建^[6]、单个省份及多省市间政策比较^[7-8]等多个角度讨论了我国新型研发机构政策的现状与特征，但是未揭示其效果及其与新型研发机构高质量发展之间的因果关系，同时也未深入剖析政策工具间的匹配协同关系。新型研发机构高质量发展涉及创新、高效、共享、协调、开放等多方面^[9]，需要政策工具间的协同支撑。

组态分析可以揭示多重条件间的相互依赖关系，能够识别多重并发因果关系，被广泛用于揭示结果背后的因果复杂性^[10]。鉴于此，文章以各省（直辖市）出台的省级政策文本为分析样本，构建新型研发机构政策工具编码体系和量化方法，采用模糊集定性比较分析（fsQCA）方法深入探讨驱动新型研发机构高质量发展的多元路径，为区域新型研发机构建设和创新绩效提升提供有益借鉴。

1 理论分析与方法选择

1.1 理论分析

1.1.1 新型研发机构政策工具

政策工具是政府用于实现政策目标的手段和措施^[11]。政策工具类型的划分多样，参考

ROTHWELL、王晓红和付琳等^[12-14]等研究，结合新型研发机构建设的实际情况和相关政策内容，本文将其分为供给型、需求型和环境型3大类。

供给型政策工具是指政府着眼于新型研发机构建设与发展所需的人才、资金、信息、科技基础设施、服务等创新创业要素，通过优化要素供给，直接推动新型研发机构发展，具体包括科研基础设施、资金与人才支持、公共与科技服务3个子工具。环境型政策工具是指政府为新型研发机构开展创新创业活动营造公平竞争、资源高效快速流动的有利环境，包括知识产权保护、管理与控制2个子工具，间接保障新型研发机构的高效发展。需求型政策工具是指政府利用产业与科技创新规划布局、技术示范应用与推广2个子工具，促进经济、科技发展对新型研发机构科技成果的需求，引导、倒逼新型研发机构的科技创新与成果转化。政策子工具的分类与定义见表1。

1.1.2 政策工具组合与新型研发机构高质量发展

近年来，社会经济环境日益复杂，综合利用包括多种手段在内的政策工具组合越来越受到学界和政府部门的关注^[15-16]。每项政策工具对政策对象的作用途径和效应不同，不同政策工具之间可能存在互补增强效应，也可能存在减弱效应。政策工具的组合效应被创新政策^[17-18]、创业政策、能源发展政策^[19]、产业政策^[20]、企业数字化转型^[21]等领域研究者广泛关注。

新型研发机构是多主体参与、以产学研合作为内核并兼具技术研发、成果转化、企业孵化、人才培养等一体化功能的新型科研组织^[22-23]。新型研发机构的高质量发展是一项系统工程，需要发挥多政策工具协同、联动的组合效应。供给型政策工具主要通过优化资源供给，为新型研发机构高质量发展提供物质基础和支撑。需求型政策工具侧重于激发和引导市场对新型研发机构科技成果的需求，促进其科技创新与成果转化，为新型研发机构高质量发展创造市场需求和动力。环境型政策工具则致力于营造良好的政策环境和制度保障，间接保障新型研发机构的高效发展。这3类政策工具相互协调、相互促进，共同构成了促进新型研发机构高质量发展的政策体系。

1.2 研究方法

文章使用模糊集定性比较分析（fsQCA）探索各省级行政区政策工具组合作用于新型研发机构发展绩效的因果复杂机制。fsQCA从组态视角，将案例视为条件变量的“组态”，通过跨案例比较分析，揭示条件的相互依赖和不同组态构成的多重并发因果关系^[24]。政策工具组合作用于区域新型研发机构建设绩效的复杂过程属于这类问题，适合采用fsQCA方法。fsQCA具有质性分析和定量分析的双重属性，可弥补传统个案研究的“可推广性”质疑和传统回归分析对样本量的限制问题，并且采用的布尔代数分析技术不会出现遗漏变量偏差问题。

2" 样本选择与变量测度

2.1 样本选择

文章关注的是省级行政区的新型研发机构发展水平，各省（直辖市）的省级新型研发机构数量是适于分析的可获得的必备数据。从各省（直辖市）政府网站、科技局（厅）网站、百度引擎等渠道搜集各省（直辖市）历年认定的省级新型研发机构名称和数量，检索时间为2023年8月30日。由于个别省份未公开或尚未统计相关数据，本研究共收集到江苏省、湖北省、山东省、广东省、浙江省、重庆市、北京市等19个省（直辖市）的数据。此外，各省（直辖市）认定、公布省级新型研发机构的时间不一致，收集到最新公布数据的日期也不完全统一。19个省（直辖市）的省级新型研发机构累计数量及最新数据发布时间见表2。几乎所有省份数据的发布时间在2022年下半年，忽略时间差异，统一视为2022年12月。研究将以这19个省（直辖市）为研究对象，揭示政策工具组合对新型研发机构高质量发展的作用机制。

2.2 政策文本选择与数据预处理

首先，以“新型研发机构”“新型科研机构”“科研组织”“创新主体”等同类词汇作为关键词，在各省级行政区政府门户网站、省科技厅等职能部门官方网站进行全文检索，并通过百度引擎补充检索。为保证政策样本的代表性，参考段尧清等^[25]的政策筛选标准，剔除转发的国务院、国家部委等国家层面的政策文本，保留省级行政政府及所辖职能部门发布的政策文本；保留法律、法规、条例、细则、办法、规划、意见、通知等类型政策文本，剔除行业标准、政策解读等非政策类型文本；保留2022年12月31日前发布的政策文本；剔除已失效的政策文本。最终，获得19个省（直辖市）共计254篇政策文本，部分政策示例见表3。

为保障政策工具分析结果的准确性和合理性，文章以省（直辖市）为单元，将标题中含“新型研发机构”等同类词的针对性政策和全文与标题中不含“新型研发机构”但内容有支持其建设与发展的政策条款的非针对性政策中的相关段落，复制粘贴到在一个Word文稿中，以便后续对该省（直辖市）的政策内容进行词频统计，量化政策工具。

为保证政策内容整理的准确性和一致性，对于政策文本和政策内容的筛选，首先由2位作者独立完成，然后比对结果，对异议之处进行讨论，在达成共识基础上确定最终内容。

2.3 变量测度与数据校准

2.3.1 结果变量选择

省级新型研发机构数量不仅能反映出某省（直辖市）新型研发机构的建设速度，还一定程度上反映其发展水平。因此，选取该指标作为fsQCA分析的结果变量，测度某省（直辖市）新型研发机构的发展水平。

2.3.2 条件变量选择

如前文所述，文章从供给型、环境型、需求型3大类政策工具中细分出“科技基础设施”“资金与人才支持”“公共与科技服务”“知识产权保护”“管理与控制”“产业与科创规划”“技术示范应用与推广”7种政策子工具作为fsQCA分析的条件变量。参考MARQUES^[26]的做法，采用词频统计方法测度政策子工具。具体地，结合新型研发机构政策文本和政策子工具的内涵，文章的3位作者首先独立识别可以反映各政策子工具内涵的编码词汇，然后就分歧之处进行讨论，并邀请一名业内专家进行把关，在达成共识基础上最终确定编码词汇（见表4）；然后，采用Python软件，对各省（直辖市）政策分析文本进行自动化分词处理和政策子工具的词频统计。

2.3.3 变量数据校准

模糊集的校准方法有3种：间接校准法、直接赋值法和直接校准法^[27]。间接校准法首先将所有案例分组为多个隶属级别，然后赋予各隶属级别不同的隶属分数，并采用定距数据优化隶属分数得到最终的隶属分数。直接赋值法以研究中的理论和知识为依据，直接确定完全隶属阈值、完全不隶属阈值以及交叉点。直接校准法以样本数据的3个分位数值或均值等统计量对应原始数值确定锚点，是模糊集校准最普遍使用的方法。由于缺乏有效支持新型研发机构政策工具数据校准的理论或外部标准，本研究采用直接校准方法将变量校准为模糊集。参考以往研究并结合各变量数据分布特征，分别选取每个条件变量和结果变量测量值的25%分位点、75%分位点以及50%分位点作为模糊集的3个锚点。由于校准数据为0.5的案例将不会进入真值表分析，但为尽可能多地保留案例，本研究借鉴张军等^[28]的做法，将其替换为0.501。各变量的校准锚点及描述性统计见表5。

3 模糊集定性比较分析

3.1 必要条件分析

必要条件分析指通过一致性指标来衡量多大程度上满足结果是条件变量的子集。如果分析结果中，某条件的一致性值达到0.90阈值及以上，且具有足够的覆盖度，则表明结果是该条件变量的一个子集，该条件变量为结果变量的必要条件。表6显示，所有条件变量及其否定变量的一致性值均未超过0.90，表明不存在影响“区域新型研发机构高质量发展”的必要条件，即单一政策工具无法构成区域新型研发机构高质量发展的必要条件。

3.2 组态分析

3.2.1 高质量发展条件组态

组态分析指根据一致性指标判断由多个条件构成的不同组态引起结果变量产生的充分性。一致性表示从属于相应路径的案例呈现出相似属性的程度，即该具体路径的内部效度。参考杜运周等^[29]的建议，将一致性阈值设定为0.8，PRI一致性阈值设定为0.6，将案例频数阈值设置为1。运用fsQCA3.0软件生成产生高质量发展的复杂解、中间解和简约解，并进一步分析得到核心条件和边缘条件，绘制驱动区域新型研发机构高质量发展的组态，分析结果见表7。

表7显示，驱动区域新型研发机构高质量发展的政策工具组态有4种，单个组态的一致性和组态总体一致性值均高于0.74，表明解释力较好。上述4种组态可归纳为3种路径：供需协同型、供需-环境协同型、需求-环境协同型。

组态Ⅰ：供需协同型路径

该路径的核心存在条件包含科技基础设施、资金与人才支持、技术示范应用与推广。组态I表示，即使政府缺乏对公共与科技服务、管理与控制、产业与科创规划政策支持，只要能够提供充足的资金与人才支持、加强科技基础设施建设，同时强化技术示范应用与推广，便能实现区域内新型研发机构高质量发展。符合该路径的省份有福建省和安徽省。两省经济实力雄厚，科技创新驱动有力，在基础设施建设、科技创新、产业结构优化与升级、人才队伍建设等方面取得显著进展，为新型研发机构高质量发展提供了丰富的物质基础和市场需求。尤其，安徽省把原始创新能力提升摆在更加突出的位置，努力实现“科教大省”向“科技创新策源地”的跨越发展。

组态Ⅱ和Ⅳ：供需-环境协同型路径

该路径中的核心存在条件和边缘存在条件由供给型、需求型、环境型政策工具的条件变量构成。组态II表示，政府同时运用产业与科创规划、技术示范应用与推广需求型政策工具和知识产权保护、管理与控制环境型政策工具以及科技基础设施、公共与科技服务供给型政策工具，可以有效促进新型研发机构高质量发展。此时，资金和人才支持这一供给型政策工具不再是关键条件。组态Ⅳ表示政府缺乏公共与科技服务、技术示范应用与推广等政策工具支持时，其他所有政策工具均需配置到位，才能实现新型研发机构高质量发展。该路径对应案例有广东省、山东省、江苏省、河南省、浙江省、湖北省和重庆市。这些省份（直辖市）经济发展领先，深入实施创新驱动发展战略，长期深耕创新创业实践，科技创新活力强、营商环境优越、人才持续集聚、创新和信息等基础设施建设突出，具备为新型研发机构高质量发展提供全方位的需求、供给与环境政策支持的客观条件。2024《中国区域创新创业发展指数报告》显示，这些省份（直辖市）的创新创业发展综合指数和以人才、资本、基础设施、产学研合作等情况测度的创新创业环境指数均位于全国第一、第二方阵，从侧面反映了这些省份政策支持的全面协同性以及政策的有效性。

组态Ⅲ：需求-环境协同型路径

该路径中的核心存在条件由知识产权保护和技术示范应用与推广构成。该组态表示在科技基础设施、资金与人才支持、公共与科技服务、管理与控制、产业与科创规划政策子工具支持不足时，强化需求端的技术示范应用与推广，同时加强知识产权保护，也有助于实现区域内新型研发机构的高质量发展。符合该路径的有吉林省。近几年，吉林省为赢得未来产业主动权、支撑新型工业化，抢占产业前沿制高点，紧紧抓住“科技创新”，为经济高质量发展注入“新动能”，为新型研发机构高质量发展提供了广阔的市场需求空间和坚实的环境保障。

综合比较发现，①需求型政策工具存在于上述3条路径中，是实现新型研发机构高质量发展必不可少的条件因素，尤其是技术示范应用与推广这一政策子工具，这同新型研发机构“解决科技与经济‘割裂感’痼疾、促进科技创新和经济社会实践需求深度融合”的历史使命相符；②需求型和供给型政策工具存在一定的可替代性，组态I和III表明，在有效需求牵引下，不同资源禀赋、经济基础和营商环境的区域可因地制宜，选择性地采用供给型和环境型政策工具，支撑新型研发机构高质量发展。

3.2.2 非高质量发展条件组态

文章也检验了新型研发机构非高质量发展的条件组态。PRI一致性阈值设定为0.7，其他操作同上，结果见表8。

组态N1、N2和N3：全面缺失型

组态N1、N2和N3表明，无论公共与科技服务、管理与控制、产业与科创规划等单一条件存在与否，在科技基础设施、资金与人才支持、知识产权保护、技术示范应用与推广等多条件缺乏支持情况下，均无法实现当地新型研发机构的高质量发展。贵州省、辽宁省、湖南省、山西省、云南省、黑龙江省符合这一类型。这些省份产业结构较单一，经济发展与创新主体活力不足，有要素外流趋势，缺乏支持新型研发机构高质量发展的客观条件，政策乏力。

组态N4：需求缺失型

组态N4表明，仅强调科技基础设施、公共与科技服务建设的供给和对新型研发机构的管理与控制，缺乏需求型政策子工具的拉动效应，无法实现当地新型研发机构的高质量发展。四川省属于该类型。虽然四川省的经济规模、区域创新创业综合指数处于第二梯队，但是较于其他省份，新型研发机构建设起步较晚，仍处于初探阶段，政策体系尚不健全，政策效果也不明显。

组态N5：多因素缺失型

组态N5表明，强调资金与人才支持、公共与科技服务、知识产权保护和产业与科创规划，但科技基础设施、管理与控制、技术示范应用与推广力度不足，也无法实现当地新型研发机构的高质量发展。陕西省属于该类型。与四川省相似，陕西省新型研发机构同样起步于2022年，尽管整体创新创业环境和成效不错，但缺乏对新型研发机构市场需求的引导，尚未充分利用已有的科技基础设施，对新型研发机构的管理控制机制缺乏指导，政策效果有限。

3.3 稳健性检验

参考杨亚铭等研究，采用调整PRI一致性阈值的方法检验结果稳健性。具体地，将高质量发展组态分析的PRI一致性阈值提升至0.7和075，结果见表9，同表7基本一致；将非高质量发展组态分析的PRI一致性阈值提升至0.75，结果与表8完全一致，此处不再赘述列表。这表明，文章的研究结论具有较高稳健性。

4 结论与建议

4.1 结论

1）政策工具组合效应是政府政策引致区域新型研发机构高质量发展的核心机制。供给型、环境型和需求型政策工具分别为新型研发机构高质量发展提供物质基础、制度保障和市场需求。其中，需求型政策工具是实现新型研发机构高质量发展必不可少的条件，还需要同供给型或需求型或这2种政策工具协同配合，才能充分发挥政策效能。

2）存在3种路径以“殊途同归”的方式驱动新型研发机构高质量发展，包括“供需协同型”“需求-环境协同型”“供需-环境协同型”。

3）上述3种路径存在明显的区域异质性。福建省和安徽省属于供需协同型；广东省、山东省、江苏省、浙江省、重庆市等省市属于供需-环境协同型；吉林省属于需求-环境协同型。

4）全面缺失型、需求缺失型、多因素缺失型政策工具组合会导致新型研发机构非高质量发展。

4.2 建议

1）建立面向需求的政策支撑体系，强化需求型政策工具的牵引作用。大多数新型研发机构的功能定位尚不明确、管理运行机制固化落后，一些创新成果无法满足区域、国家科技战略需求，关键技术也难以应用于实际生产和社会发展，仍存在科技与经济“脱节”问题。不同地区的产业特色、创新要素禀赋、体制机制环境差异较大。政府部门应立足于当地资源禀赋、产业发展规划与特色，加强技术示范应用与推广，为新型研发机构高质量发展提供广阔有效的市场需求空间。同时，还应引导与鼓励新型研发机构同产业深入互动、了解企业技术需求，近距离服务于企业与产业发展。最终，实现新型研发机构的高质量发展，攻克科技与经济“两张皮”顽疾，推动区域科技经济创新发展。2）因地制宜，优化政策工具结构，健全政策体系。供给型、需求型、环境型政策工具丝丝入扣、相辅相成，各省（直辖市）应因地制宜，协调配置政策工具结构，打好供给层、环境层和需求层的政策工具组合拳。具体地，要综合考虑区域科技经济发展水平、营商环境、基础设施建设、人才基础以及产业发展需求等客观情况，以需求型政策工具为主导，在明确需求基础上，探索服务于区域经济发展需求的新型研发机构发展模式，明确政策目标，选择性地配置资金与人才投入和实验室、创新中心等综合性创新平台支撑，加大知识产权保护等供给型、环境型政策工具，增强新型研发机构创新创业活力，营造开放、宽松、健康的运营环境，为新型研发机构高质量发展打造一个系统、协调、高效的政策体系。

受数据可得性和研究方法的限制，仅对19个省（直辖市）进行研究，未考虑剔除样本对结论可能存在的潜在影响，未来应综合采用倾向匹配得分和双重差分等方法，进行深入探讨。研究结论是不同省（直辖市）对应不同政策工具组合路径，虽然结合区域经济、创新创业的实际情况进行了成因分析，但研究结论的适用范围具有一定的局限性，未来可采用大样本统计分析方法来验证结论的普适性。

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（责任编辑：严焱）