地下综合管廊投融资困境与对策建议

地下综合管廊是地下管线提质升级的有效载体，有利于提高城市空间的利用效益，增强城市规划的灵活性，提高城市的综合承载能力。本文分析当前地下综合管廊政府直接投资、政府专项债券和政府与社会资本合作（PPP）三种投融资模式的实施方式及优缺点，并结合宁波市地下综合管廊投融资工作的实践及遇到的难题，提出综合管廊投融资相关对策建议，助力地下综合管廊建设运营的可持续发展。

一、地下综合管廊投融资模式概况

地下综合管廊是指建设在城市地下、用于容纳两种及以上城市市政管线（如电力、通信、给排水、供热等）的构筑物及敷设设施组成的地下空间，是一种新型基础设施。地下综合管廊的建设和投用不仅能够逐步解决“马路拉链”“空中蜘蛛网”等城市突出问题，从而提高城市空间的利用效益，增强城市规划的灵活性，提高城市的综合承载能力和发展质量，还能够带动有效投资，增加公共产品和服务的供给，不断满足人民群众的需求。

随着我国经济快速发展和城市化进程的不断推进，国家层面高度重视地下综合管廊推进工作，国务院先后出台《关于加强城市基础设施建设的意见》《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，部署地下综合管廊建设试点工作。自此之后，综合管廊的支持力度不断加大，建设速度不断加快，规模不断扩大。在综合管廊建设提速过程中，因综合管廊建设投资高、前期投入大等特性，制约了管廊建设运营的可持续发展，很多城市也在积极探索符合当地情况和项目实际的投融资模式。由于综合管廊具备准公共物品、准经营性（能向管线单位收取一定费用）和正外部性等属性，总体来看，目前国内综合管廊投融资模式主要有政府直接投资、政府专项债券和政府与社会资本合作等。

（一）政府直接投资模式

政府直接投资模式是指政府作为地下综合管廊的投资建设主体，项目建设成本全部由财政资金承担，建设完成后一般通过政府采购等方式选择运营单位或者设立国有企业专门从事综合管廊运维工作。该模式的优势在于综合管廊资产权属清晰，政府对于综合管廊使用、管理等工作拥有绝对的控制权。劣势在于综合管廊建设、运维全部费用由政府承担，且综合管廊投资大，势必给政府财政带来巨大的压力，鉴于当前地方财政“紧平衡”的情况下，该模式不可持续。

（二）政府专项债券模式

政府专项债券模式是指通过发行政府专项债券，筹集资金用于地下综合管廊建设运营，以项目对应的政府性基金或者专项收入（综合管廊一般为有偿使用费）偿还本息。该模式的优势在于专项债券利率低、周期较长，能够有效缓解地方财政当期支出压力，且相关流程较为简单。劣势在于专项债券实行限额管理，对项目收入有较高要求，强调项目自身能够实现收支平衡；同时，该模式下一般由政府部门或国有企业负责项目建设和运营，并未通过引进社会资本的新技术、新管理模式实现公共服务供给降本增效。

（三）政府与社会资本合作模式

政府与社会资本合作模式是指政府通过公开竞争方式选择社会资本方，与其组建项目公司开展综合管廊投资、建设和运营，合作期满后将资产无偿移交政府部门，社会资本通过管廊收费和政府补贴获得合理收益，具体如图1所示。该模式的优势在于通过引入社会资本缓解当前财政支出压力，同时能够引入新技术和先进管理模式，实现公共服务降本增效。劣势在于社会资本是逐利的，若政府监管不到位，容易出现质量不合格、公共服务质量差等问题，且较其他模式流程较为复杂。另外，政府与社会资本合作新机制文件出台后，对于项目使用者付费收入要求更高，符合实施条件的项目更少。

二、地下综合管廊投融资宁波实践与困境

（一）综合管廊投融资宁波实践

近年来，宁波市委、市政府高度重视地下综合管廊工作，按照市委、市政府决策部署，各部门加强协作、多措并举，大力推动综合管廊建设运营，不断提高城市综合承载能力，筑牢城市安全生命线。宁波市主要从以下几方面探索综合管廊投融资工作：

1.加强规划统筹

按照“规划先行、统筹建设、长效运营”的原则，根据国土空间总体规划以及相关管控要求，结合各类管线、综合交通等专项规划，统筹地下空间整体开发利用，构建了以干支线综合管廊为主、小型综合管廊（缆线管沟）为辅的“一网两片多点”的市域综合管廊空间格局。在原有规划的基础上，以“净空”行动作为重点研究范围，新建一批需求强烈的管廊项目，优化一批效益不高的管廊项目，着力统筹高压电力、输配水、再生水等重要管线共廊布设，提高综合管廊项目经营收入。根据《宁波市市区地下综合管廊专项规划（2021—2035）》（2021年修订，公示稿），宁波市管廊骨干网络建设总长约181公里。

2.明确管线入廊要求

近年来，宁波市着力推动管线强制入廊，发挥已建综合管廊实际效益。通过出台《宁波市城市地下综合管廊规划建设和运营管理办法（试行）》《宁波市地下空间开发利用管理办法》等规章制度，明确已建设综合管廊的区域，符合要求的所有管线必须按照专项规划要求纳入综合管廊。对应当入廊的管线，管线单位申请在综合管廊以外新建管线的，建设部门不予施工许可，规划部门不予规划许可，市政、公路行政管理部门不予挖掘道路、公路许可。

3.构建收费政策体系

为推动综合管廊有偿使用有效落地，2022年宁波市三部门出台了《宁波市城市地下管廊有偿使用暂行规定（试行）》（以下简称《暂行规定》），明确管廊实行有偿使用制度，管线单位向管廊建设运营单位支付有偿使用费后享有相应管位使用权。管廊有偿使用费包括租赁费和日常维护费，对于两项收费的基本原则进行了明确。其中，租赁费主要用于弥补综合管廊建设成本，日常维护费主要用于弥补综合管廊日常运营和有关管理费用等支出。随后，在《暂行规定》的基础上，正在细化研究管廊有偿使用费具体收费标准，并与相关管线单位积极磋商，着力推动管廊收费有序、规范。据了解，目前宁波市已经实现综合管廊有偿使用收费“从0到1”的突破。

宁波市先后通过采用财政直投、专项债券、“共建共享”等模式实施了一批综合管廊项目。从2005年开始，宁波市东部新城启动综合管廊建设，是全省最早开展管廊建设的区域，经过多年建设，目前全市已建成综合管廊44公里，在建23公里，实现电力、通信等管线入廊约1242公里。例如，通途路（世纪大道—东外环）综合管廊项目建设过程中，充分考虑电力需求，推动电力出资“共建共享”，发挥了良好的经济效益和社会效益。另外，宁波市世纪大道综合管廊项目还成功入选住房城乡建设部投融资成效显著案例。

（二）当前遇到的困境

1.建设运维成本高，投资回收期长

首先，地下综合管廊项目成本主要包括建设成本和运营维护成本。由于地下综合管廊建设时需要开展大量的地下工程勘测、土壤处理和地下结构施工等工作，且综合管廊截面尺寸比较大，如宁波实施的综合管廊外径为6.7米，以上因素导致综合管廊的建造成本远远高于管线直埋成本，一般来看综合管廊单公里综合造价是入廊管线传统敷设方式综合造价的6—10倍。

其次，综合管廊运营维护需要配置通风、消防、安防等设施，也会增加较大的建设成本及后期运维成本，因此综合管廊项目投资回收期较长，对社会资本吸引力不足。

最后，因当前地方财政“紧平衡”及国家投融资政策不断调整，更难发挥财政资金撬动作用，难以引入社会资本参与综合管廊投资建设。

2.管廊有偿使用难以全面落地

虽然各级政府出台了综合管廊收费政策，不断完善综合管廊收费方式，推进综合管廊有偿使用制度的落地，但是从目前政策来看，依然强调管廊有偿使用费原则由管廊单位与管线单位通过协商的方式确定。由于管廊建设运维成本远高于管线传统敷设方式，管线入廊势必会造成管线单位成本增加，管线单位不愿意缴纳管廊使用费。同时，管线单位也并未实质性看到综合管廊对于他们的作用，比如说维修方便，大大减少因管道破损造成的损失等等。落实综合管廊入廊收费政策是解决投融资受阻问题的关键和前提，随着综合管廊使用年限的增长，综合管廊运维费用将呈现增长趋势，如收费政策没有充分落地，将影响综合管廊建设运营的可持续发展。

三、地下综合管廊投融资的对策建议

（一）推动管廊有偿使用实质落地

国家发展改革委、住房城乡建设部《关于做好城市地下综合管廊收费有关的通知》（发改价格〔2023〕1731号），提出“地方政府认为确有必要的，可对管廊使用费实行政府定价或政府指导价管理，并按程序纳入政府定价目录”。各地可积极探索通过将管廊有偿使用费纳入政府定价目录、出台收费标准等方式推动管廊有偿使用实质性落地。同时，加强与管线单位沟通对接，积极引导管线单位通过价格疏导等方式疏导因管廊有偿使用而增加的经营成本，实现双方共赢。

（二）因地制宜建设多类型管廊

加强规划统筹，在干支线综合管廊、小（微）型综合管廊、管线管沟等综合管廊类型划分体系下，按照因地制宜、经济适用的原则，根据项目特点及实际需求，合理选用综合管廊类型，优化综合管廊尺寸和截面设计，尽可能提高综合管廊空间利用率，提高项目的经济效益。同时，鼓励综合管廊与城市道路等市政设施以及轨道交通等进行附属设施共建共享，实现集约用地及成本降低。

（三）构建分级分类管理体系

按照“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”的理念，搭建全市域综合管廊监测监管平台。按照投运一体化原则，分级分类落实投资运维主体责任。通过统一平台、标准运维、数据共享，实现一体监管。探索管廊运维与其他市政设施运维相结合，打造城市管理一体化综合运维模式，实现人力、设备、监管平台、用地等的共建共享，降低日常维护成本。

（四）积极引入社会资本

针对当前资金来源相对比较单一的状况，加强机制创新，发挥市场作用，采取特许经营、发行债券、收费补贴等方式，鼓励社会资本参与地下综合管廊投资、建设和运营。同时，可积极探索与管线单位共建模式，通过吸收管线单位投资入股的方式，与管线使用单位共同出资组建综合管廊建设运营公司，形成管线单位与管廊公司“共建、共治、共享”的创新模式。

四、结语

总之，地下综合管廊是城市基础设施建设的重要内容，是城市品质提升的“里子”工程，因受投融资政策调整、建设成本高及地方财政“紧平衡”等影响，当前地下综合管廊投、建、运存在一定难题，必须创新投融资方式，完善收费政策，才能实现综合管廊建设运营可持续发展。

作者单位：浙江省宁波市财政局政府与社会资本合作（PPP）管理中心