高校内部控制建设存在的问题及对策

［摘 要］加强内部控制建设是促进高校依法办学、依法治校的重要途径，对于防范权力运行风险和廉政风险、推进学校治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。我国高校内部控制起步较晚，尚未形成可供借鉴的成熟经验。文章从高校内部控制发展历程、建设实践入手，简要分析当前高校内部控制建设存在的主要问题，并提出相关建议，以期促进高校内部控制的规范建设和有效运行。

［关键词］高校；内部控制；信息化

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.14.014

［中图分类号］G647 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2024）14-00-03

1" " "高校内部控制的发展历程

高校内部控制是指高校为实现办学目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对风险进行防范和管控。建立健全内部控制制度是高校进一步完善治理体系、提升治理能力、促进科学规范管理的重要抓手，是一项打基础、建机制、管长远的工程，对高校规范人、财、物、权等方面的管理具有重要意义。从发展历程来看，内部控制经历了从零散到系统、从国际到国内、从企业到事业单位再到高校的延伸和拓展。从原始社会分工协作、生产资料的共同占有和分配，到现代社会政治、经济和社会文化等各类组织或活动中，都蕴含了规则与控制，但比较散乱，如会计报销业务一般需要经过初审、制单、审核、出纳、稽核等多个环节才能完结，业务过程本身就是内部控制的有效体现。1992年，美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，COSO）提出了COSO内部控制框架，系统性地明确了内部控制五大要素，即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控，并逐渐得到国际社会的广泛认可和应用［1］。2008年，我国出台了《企业内部控制基本规范》，为我国加强和规范企业内部控制提供了遵循依据，并逐步建立包括基本规范、应用指引、评价和审计指引三个类别的内部控制规范体系。2012年，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，为行政事业单位规范内部控制、加强廉政风险防控机制建设指明了方向。2015年，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，对全面推进行政事业单位内部控制建设提出指导意见。2016年，教育部办公厅印发《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，为推动高校完善内部控制、提高内部管理水平提供了指引，高校陆续开始推进内部控制体系建设，并取得了显著成效。新时期，高校逐步建立和完善权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，成为适应外部环境、监管要求、内部管理需求的必然选择。2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，明确要求各单位结合自身实际建立权责清晰、约束有力的内部财会监督机制和内部控制体系。

2" " "高校内部控制建设具体过程

一是系统谋划，搭建体系。2016—2018年，高校普遍结合自身实际，在内部控制评价、风险评估和内控现状梳理等工作基础上进一步完善内控制度，优化流程，强化协同，完成了内部控制体系搭建工作。二是顺应变革，优化升级。2020—2022年，随着外部环境、单位经济活动和管理要求等的变化，高校主要按照“内控持续优化、搭框架向‘见成效’转变、内控建设常态化”的总体要求，积极组织开展内部控制体系优化升级，并通过进一步修订完善业务流程和职责权限等，不断提升高校的管理水平和风险防范能力。三是延展半径，纵深发展。近年来，部分高校积极推动校内二级单位建设内部控制体系，推进内部控制建设向纵深发展，如分批次、有序推动二级单位内部控制建设直至全覆盖，构建校级层面和二级单位层面的两级内部控制体系。

3" " "高校内部控制建设主要经验做法

经过多年探索实践，我国高校内部控制建设逐渐形成“内控制度化、制度流程化、流程信息化、信息标准化”的实施路径。一是以制度建设为抓手，夯实内部控制基础管理。通过加强校内规章制度的统筹与科学管理，建立健全高校建章立制的制度体系，并根据新情况、新问题及时对原有制度进行修正、补充、废止。二是优化内部控制流程，切实提高内控工作成效。通过将内部控制方法嵌入流程执行，推动制度与流程深度融合。三是推进内控信息化建设，促进内控建设提质增效。充分运用现代科学技术手段加强内部控制，并将经济活动及其内部控制流程嵌入信息系统中。四是加快标准体系建设，实现信息数据共享与集成。统筹做好各个业务模块、各个平台系统之间的信息流标准建设，以此促进信息数据的共享共用。

4" " "高校内部控制建设存在的问题

4.1" "对内部控制的重视程度不足

一是认识存在一定偏差。部分高校未充分理解内部控制的实质内涵和重要意义，更多是出于完成上级部门的任务要求而实施，“要我内控”现象凸显，导致内部控制建设形式化。部分高校对内部控制存在认识误区，仅将内部控制范围局限在经济活动领域，未延伸至教学、科研、组织、人事等学校管理全领域，并简单地指定财务部门全面负责实施，没有实现高校整体层面的系统推进。个别高校认为现有管理模式没有问题，内部控制建设的作用不大，“我要内控”的主动性不足。二是未得到全体教职员工的重视。部分高校开展的内部控制宣传、培训等工作不充分，仅涉及内部控制建设或评价工作的相关职能部门树立了较强的内部控制意识，而分管业务未涉及内部控制相关工作的部分高校领导、一线教学科研人员等教职工的内部控制意识相对薄弱，甚至认为内部控制是以牺牲效率为前提，影响了高校整体内部控制工作的质量。

4.2" "未向校内二级单位延伸

我国高校从2016年开始搭建校级层面的内部控制体系，并逐步建立起各职能部门协调、管理、监督的内控联动工作机制。校级层面的内部控制制度需要各职能部门、二级学院、直附属单位等二级单位遵守执行，同时二级单位需要建设符合自身管理工作实际的内部控制体系，进一步深化高校内部控制建设。将内部控制体系建设向二级单位纵向延伸，有助于促使高校内部教职工形成统一管理思想，增强风险意识，从而不断夯实内部控制管理基础。但目前全面开展二级单位内部控制体系建设的高校并不多，影响了高校内部控制建设的成效。

4.3" "缺少内部控制专业化人才队伍

一是未设置专门的内部控制机构或岗位，缺少内部控制管理人才培养机制。当前，部分高校没有安排专业内部控制人员开展内部控制工作，主要聘请第三方中介机构开展内部控制建设相关工作，校内指定某业务部门牵头予以配合，但因对高校各项工作了解不足，制定的内部控制制度实用性较差。二是虽然专门设置了内部控制机构或岗位，但工作人员缺乏过硬的内部控制专业素养。部分高校专门设置了内部控制机构或岗位，但工作人员大多是从财务或审计等部门抽调而来的，存在财务管理素养较高但内部控制管理专业技能缺失的问题，如风险评估专业技术手段不够丰富，对非经济业务活动领域不甚了解，难以从全局视角进行统筹谋划。

4.4" "信息化水平不高

一是现有信息系统有待优化。当前，部分高校的内部控制信息化程度偏低，没有将内部控制流程嵌入信息系统中，缺乏有效的风险评估、风险预警等模块，需要以“机控”为目标进一步调整优化。二是业务系统存在“信息孤岛”［2］。当前，高校的业务信息系统数量众多，如预算管理系统、账务系统、科研管理系统、学籍管理系统、人事管理系统等，但多为分块管理，各系统信息分割，“信息孤岛”等现象严重，无法实现各项业务数据的互联互通与业财融合，难以借助信息化固化内部控制程序，某些风险防范和内部控制措施也很难通过信息化手段落地，制约了内部控制建设成效。

5" " "高校内部控制建设问题对策

5.1" "增强内部控制意识，营造良好的内部控制环境

内部控制建设是一项系统性工程，涉及全员、全过程，建议高校从以下两方面着手，通过不断增强内部控制意识，实现从“要我内控”向“我要内控”转变。一是加强顶层设计。高校应将内部控制建设作为“一把手”工程，通过开展内部控制方面的培训提高领导层对内部控制建设内涵与重要意义的认识，坚持以上率下、逐层传导，从而使全体职工增强内部控制意识［3］。同时，高校应在组建内部控制领导小组全面领导内部控制建设工作的基础上，设立专门的内部控制管理部门或指定校长办公室、发展规划部门牵头推进内部控制实施，财务部门主要负责配合完成财务领域相关业务工作，积极构建“跳出财务”的更高层次的内部控制建设工作机制，通过更加凸显内部控制的重要程度，不断增强内部控制意识。二是全员参与。高校可通过加大内部控制培训、宣传力度，不断增强广大教职工的内部控制意识，使其更好地理解和支持高校相关管理要求，坚持将内部控制理念内化于心、外化于行，从而营造良好的控制环境［4］。

5.2" "优化内部控制流程，切实提高内部控制工作成效

内部控制建设是将管理制度化、制度流程化，将内部控制方法嵌入流程执行的设计过程。高校可通过不断优化内部控制流程，将制度与流程结合起来，形成制度管人、流程管事，通过确保各部门人员各司其职，切实提高内部控制工作效能，如按照内部控制体系的制衡要求，严格执行分事行权、分岗设权、分级授权，在本单位的岗位设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制设计，以实现决策、执行和监督的有效分离，从而确保高校内部控制体系能够制衡有效、运行顺畅、执行有力。同时，高校应结合工作中出现的新情况、上级主管部门的新要求等，持续梳理、优化和规范业务流程，并及时更新、设计业务表单，坚持做到顺应形势和与时俱进。

5.3" "有序开展校内二级单位内部控制建设，推进内部控制向纵深发展

高校应坚持整体规划、分步实施原则，在建立健全校级层面内部控制体系的基础上，分批次、有序推动二级单位内部控制建设直至全覆盖，以有效规范校内二级单位教学科研、人事管理、财务预算等工作，从而建立健全权责明确、运行有效、执行有力、管理科学的二级单位内部控制体系，进而夯实高校内部控制管理基础。同时，高校应不断完善校级层面和二级单位层面的两级联动风险防控机制，以全面提升高校内部治理能力和治理水平，如选择1～2个有代表性的二级单位试点开展内部控制建设，及时进行总结凝练，并适时推广至全部二级单位，通过提升二级单位内部管理水平，促使内部权力合规运行。

5.4" "建设高水平的内部控制人才队伍，提升队伍综合素质

建设权责明晰、约束有力、运行高效、科学合理的内部控制体系的关键在于人才。一是建立高校自身的内部控制管理人才培养机制。高校可通过设置专门的内部控制机构或岗位，安排高素质人才深度参与第三方中介机构内部控制建设项目等，并通过加强培训逐步培养内部控制专业人员，如抽调具备财务管理、数据统计、计算机技术、审计评价等各类技术特长的人员组成内部控制管理办公室，以此提高处理内部控制建设过程中复杂问题的能力。二是提高内部控制管理工作队伍业务水平。高校可通过加强内部控制作风建设、业务培训与学习交流等，不断提高内部控制管理工作队伍的业务能力和服务水平，如通过加强内部控制专题培训与政策宣传，不断锤炼队伍，从而推动内部控制落地生根。

5.5" "统筹推进内部控制信息化建设，充分发挥信息技术对内部控制的支撑驱动作用

一是将内部控制流程嵌入信息系统。高校可借助“互联网+校园”、智慧校园建设等有利时机，充分运用现代科学技术手段加强内部控制，并在梳理现有信息系统建设情况的基础上，将内部控制体系建设成果通过信息流转换嵌入各项信息系统，以实现内部控制的程序化和常态化，从而不断提升内部控制的科学性、及时性和有效性。二是实现全校信息化建设“一盘棋”，进一步助力内部控制信息化［5］。高校应对全校信息化建设实行归口管理，并设立专门的信息化部门，由其统筹各部门信息化建设需求，统一各业务模块、各平台系统之间的数据标准，通过实现信息数据共享与集成，助力内部控制信息化建设提质增效。

6" " "结束语

高校内部控制建设是一项长期性、全局性、系统性的工作，其建设过程不是“另起炉灶”，再搞一套制度标准，而是对现有管理工作制度流程进行整合与完善。高校应切实转变理念，统筹谋划、协同推进，通过增强全员内部控制意识、优化内部控制流程、推进内部控制向纵深发展、加强人才队伍建设、实现信息化与内部控制相互融合等多种措施，积极构建科学化、规范化、制度化、标准化、流程化、信息化等“六化一体”的内部控制体系，从而实现可持续发展。

主要参考文献

［1］刘新华.刍议COSO框架下高校内控制度的实施及完善

［J］.财政监督，2022（18）：95-99.

［2］黄亮.流程数字化：大数据时代高校内部控制体系建设初探［J］.教育财会研究，2022（3）：58-62.

［3］刘国平，唐大鹏.教育部直属高校内部控制制度建设框架设计［J］.财会通讯，2019（32）：114-117.

［4］郑新红，王旭东.高校内部控制建设和评价探究：以×大学为例［J］.财会学习，2022（27）：152-154.

［5］李云，李俊，罗琦.高校内部控制体系建设的思路与途径：以J高校为例［J］.财会通讯，2023（6）：123-128.