关于加强兵团财政预算绩效管理的思考

摘要：财政预算绩效管理作为一种将绩效理念贯穿于预算全过程的重要制度性安排，能够有效地提高政府部门提供公共服务、配置财政资源等能力，增强政府的公信力和执行力。文章在梳理总结了现阶段兵团在建立预算绩效管理制度体系、推进预算绩效目标管理、探索预算绩效评价方式、推动财政预算绩效评价全覆盖及预算绩效监督管理新机制等方面已取得一定的成效。同时，对兵团在预算绩效意识、预算绩效管理基础保障、评价结果运用和责任约束、绩效评价能力等方面存在的不足之处进行分析，提出要进一步提升预算绩效管理质量、 健全完善预算绩效管理评价机制、强化预算绩效管理监督和约束以及加强绩效人才队伍建设等可行性策略，旨在提升兵团财政预算绩效管理的治理能力和水平。

关键词：财政预算；预算绩效管理；预算绩效评价

一、引言

党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。财政深刻影响着经济、政治、社会、生态等各个领域，财政预算管理是财政管理的重要核心内容，预算体现国家的战略和决策，是宏观调控的重要手段[1]。全面实施预算绩效管理是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求[2]。当前，中国经济发展已经由注重增长速度转向高质量发展，预算绩效管理作为一种“注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”的新型预算管理方式，将绩效理念贯穿于预算全过程的重要制度性安排，是政府绩效管理的重要组成部分。实施预算绩效管理，能够有效地提高政府部门提供公共服务、配置财政资源等能力，增强政府的公信力和执行力。党的十六届三中全会首次提出要“建立预算绩效评价体系”，2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式印发，明确指出要进一步加强现代化财政制度的建设步伐，构建一套规范透明、科学合理、约束有力的预算制度。2021年5月，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求，推动预算绩效提质增效。因此，加强财政预算绩效管理对发挥财政职能作用、提升预算治理效能，推动实现经济社会发展目标具有重要意义。

二、兵团财政预算绩效管理的实践探索

党的十八大以来，新疆生产建设兵团（以下简称“兵团”），深入贯彻落实党中央关于深化兵团改革的决策部署，积极推进兵团财税体制改革，建立了兵团内部分税制的财政管理体制框架，强化财政管理制度体系建设，兵团财政预算管理水平得到极大提升[3]。预算绩效管理是现代财政预算制度的重要组成部分，近年来，兵团高度重视预算绩效管理，始终坚持统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效、收支平衡、约束有力的基本原则，不断探索实践，积极稳妥地推进预算绩效管理工作的开展，将绩效管理融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统，不断提高财政资源配置和资金使用效益，为推动兵团财政体制改革，建立现代财政预算制度奠定了坚实的基础。

（一）加强顶层设计，构建预算绩效管理制度体系

自2018年起，兵团全面推动财政体制改革，由财务管理体制向财政管理体制转变，兵团预算绩效管理也逐步规范完善。2019年为进一步贯彻落实党中央、国务院对加强绩效管理的部署要求，兵团颁布《兵团党委 兵团关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，提出构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的目标任务。近年来兵团围绕预算管理的主要内容和绩效管理流程，制定了预算绩效管理制度和实施细则，先后印发了《新疆生产建设兵团财政专项资金绩效目标管理办法》《关于转发财政部〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知 》《兵团本级预算绩效评价结果应用管理办法》《兵团委托第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法》等规章制度。通过一系列制度办法的制定和完善，为规范兵团预算绩效管理，提高财政资金使用效益，提供了有力的制度保障。

（二）提升绩效质量，积极推进预算绩效目标管理

绩效目标设定是否科学合理，将对绩效评价工作的质量产生直接影响。兵团不断探索预算绩效评价方式，按照项目绩效目标100%全覆盖，“谁申请资金，谁设定目标”“谁支出，谁负责”的原则，兵团将绩效目标前置为预算申报和审核的必要条件。凡列入预算的项目，都应当按要求设定绩效目标，未按要求设定绩效目标的，或绩效目标设定不合理的，而且不按要求整改的，一律不得进入专项资金预算安排，也不能进入资金分配下达流程[4]。兵团下达师市和单位的转移支付资金同步下达区域或项目绩效目标，明确要求师市做好区域绩效目标的分解下达及报备工作。目前，兵团各级转移支付已基本实现绩效目标管理全覆盖。

（三）科学合理设置，健全预算标准绩效指标体系

初步搭建兵团共性绩效指标体系框架，会同行业主管部门，制定包括农业、医疗、教育在内的19个行业领域指标体系，指标体系重点突出产出、效益和满意度三大指标，指标设置既强调数量、时效与成本，更注重经济效益、生态效益和可持续影响。各师市各部门也建立了定量和定性相结合的共性绩效指标框架，绩效指标和标准体系基本与公共服务标准、部门预算项目支出标准相匹配[5]，注重以结果为导向，重点考察实绩。同时结合大数据技术的广泛应用，使得最后的绩效评估结果更加具有准确性，初步实现了绩效管理有据可依、有尺可量，为规范有序地开展预算绩效各方面工作奠定良好基础。

（四）探索绩效新模式，提升预算绩效评价的质量

聘请第三方机构广泛参与绩效评价工作中，在一定程度上有利于确保绩效评价工作的公正，更好地提高财政资金的使用效益。兵团逐渐尝试委托第三方机构参与绩效评价工作，结合实际制定了《兵团委托第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法》，明确通过公开招标的方式，择优选取第三方机构。2019年至2022年第三方机构参与绩效评价工作人数达105人次，有效发挥了第三方机构的专业优势。同时积极探索兵团预算绩效评价新模式，2023年，在对南疆林果业和设施农业奖补资金项目和农业产业融合项目的绩效评价过程中，既借助第三方机构专业力量，又邀请团场农业技术员和职工等受益群体，参与项目的绩效评价，在田间地头、走街串巷中倾听职工群众对项目的评价，这种实打实的评价方式，走出了一条绩效考核的新路子，确保了评价结果的科学性、客观性和公正性，极大地提升了兵团预算绩效评价的时效和质量。

（五）以评价结果应用为主导，推动财政预算绩效评价全覆盖

强化预算绩效评价工作的重要性，采用“部门单位自评+部门评价+财政重点评价”的绩效评价方式，每年根据财政部要求，组织各师市、各部门开展绩效自评工作，同时将兵团本级安排专项资金也纳入年度绩效自评范围，2019年至2023年，兵团共开展绩效自评项目461个，自评范围涉及教育、科技、医疗、食品、农业等重点民生领域；自2019年起，兵团逐步开展部门整体支出绩效评价试点工作，2019年至2023年兵团本级共选取卫建委、司法局、教育局等13家预算部门，作为年度部门整体支出绩效评价工作试点单位，部门基本支出、项目支出及部门预算配置、预算管理、职责履行、预算执行情况等作为部门整体绩效评价考核内容，逐一进行评价。2019年至2023年，开展财政重点绩效评价项目56个，涉及教育、文化、环境、涉农等民生领域，资金285.77亿元。针对绩效评价中存在的问题，及时将绩效评价报告反馈给被评价单位，加以整改落实，促进财政资金使用效益逐步提高，兵团预算绩效管理水平不断提升。

（六）信息互通共享，建立预算绩效监督管理新机制

坚持目标导向、问题导向和结果导向，采取绩效监控与财会监督有机结合、日常监测监督与重点评价检查有机结合、过程跟踪与结果运用有机结合的方法，组织实施各类重大专项财政资金的监督检查。加强预算绩效管理与审计、财会监督有机衔接，探索建立绩效评价监督信息共享机制，通过信息共享、成果互用、整改共促，有效避免了重复检查，减轻基层工作负担，增强了绩效评价结果的约束力和权威性，加大监督考核力度，做实做细事前评估、事中监控、事后评价、结果应用和公开等各环节工作。通过通报、反馈与整改、挂钩预算、激励约束与奖惩、监督问责等方式加强预算绩效监督结果运用，充分发挥预算绩效管理的激励约束作用，进一步为财政资金保驾护航、提质增效。

三、兵团预算绩效管理存在的问题分析

近年来，随着我国预算管理改革的不断推进，预算绩效管理能力和财政资金使用效益不断提升，但预算绩效管理的广度和深度还需拓展，全面实施预算绩效管理仍然任重道远。当前，兵团面临着重大的改革机遇，兵团财税体制改革取得显著成效，兵团财政职能不断得到完善，财政收支规模不断扩大，兵团预算绩效各项制度也逐步建立和规范，但总体来看，兵团预算绩效管理工作起步晚，绩效管理的基础仍较为薄弱，全面推进和实施预算绩效管理还存在一定的问题和困难，亟需加以解决。

（一）部门预算绩效理念有待提高

各部门预算绩效管理的主体责任履行不到位，对预算绩效认识不深，部分部门（单位）“被绩效”，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”问题依然存在，“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念还没有牢固树立，绩效管理主体责任和作用没有充分体现。在创新工作方式、提高工作成效、公开绩效信息等方面缺乏内生动力，刀刃向内的自我革命意识不强，传统预算管理中“保基数、分增量”的惯性思维没有彻底扭转，缺乏内部挖潜、节支增效的行动自觉，花钱不问效的现象依然存在。

（二）预算绩效管理基础保障比较薄弱

全面实施预算绩效管理，要有坚实的制度基础和技术支撑。近年来通过绩效评价管理工作发现，部分师市部门还存在对绩效目标设定不清晰、不准确，缺乏可操作性等问题；部分师市未按兵团下达的区域绩效目标及时分解下达到项目，主要原因在于兵团绩效指标体系建设还不健全、不完善，各部门单位绩效指标设置缺乏系统性指引。核心绩效指标和标准体系、部门和单位整体支出、同类项目之间的共性绩效指标等，需要财政部门和行业主管部门共同推动完善的力度尚待提高。项目绩效评价指标体系分类过于笼统，差异化不足，硬约束力不强。

（三）绩效评价结果和责任约束作用不强

现阶段，通过绩效评价结果运用促进强化绩效管理的推动作用不是很明显。目前，兵团本级和各师市都在推进预算绩效管理工作，但对绩效评价结果运用不充分，多数还停留在反映情况、发现问题、提出建议等较低层面，绩效评价结果运用对预算安排、政策调整及资金分配等方面的影响力不够[6]。目前财政资金绩效评价结果缺乏刚性，硬约束机制还没有真正建立，部分预算部门在预算申报、财政部门在资金分配中还没有切实应用绩效评价结果，绩效激励约束作用发挥不够充分，预算管理与绩效管理对接不够紧密，会出现即使通过评价发现资金或项目使用绩效不好，也不一定影响预算安排的情况发生，尚未真正建立起预算和绩效有机融合的运用机制。同时，预算部门和单位开展预算绩效管理的动力也不足，财政资金被闲置、浪费等共性问题尚未得到有效控制，主要原因在于绩效结果应用还存在“宽、松、软”等问题，追责问效机制有待进一步完善，需加强绩效结果应用对预算安排的刚性约束。

（四）预算绩效评价能力不足

预算绩效管理工作是一项系统性、专业性较强的工作，实施预算绩效管理需要有足够的人力和专业能力做支撑。兵团预算绩效管理工作起步较晚，绩效管理基础整体相对薄弱，各级各部门缺乏专业从事财务的业务人员，绩效管理人员也多为兼职，部门单位参与预算绩效管理的能力不足，不能完整、规范的履行部门绩效管理职责和任务。同时，聘请第三方参与绩效管理有待规范，第三方机构参与预算绩效管理水平参差不齐，绩效评价执业质量不高，对绩效目标设定、绩效监控及自评工作开展流于形式，加之缺少统一的行业操作规范，不同机构出具的评价报告和评价得分可比性较差，难以满足财政部门管理要求，绩效评价结果应用效果不佳。同时，预算绩效信息大数据系统刚刚起步，预算和绩效管理的信息化水平以及绩效信息的深度挖掘分析能力有待提升。

（五）预算绩效治理尚未形成合力

由于兵团财政体制改革起步较晚，预算绩效管理各项规章制度还不健全，各级行业主管部门、预算单位以及项目单位对预算绩效管理认识不到位，总是认为预算绩效是财政部门的事，各级部门的主体作用发挥不强，还未从以财政部门为主的绩效管理上升为多部门协作的绩效治理，缺乏协同配合的绩效协调和监督机制，难以形成工作合力，影响了预算绩效监督的力度和治理的效能。

四、加强兵团财政预算绩效管理的建议

为深入贯彻落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署，持续深化财税体制改革，全面实施预算绩效管理，兵团各级要加强绩效目标管理，深入推进绩效评价工作，建立健全全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，为提高兵团财政资源使用效益打下良好的基础。

（一）全面提升预算绩效管理质量

一是进一步增强绩效理念和绩效意识。切实转变思想观念，增强绩效意识，坚持过紧日子思想和厉行节约、讲求绩效的原则，削减低效无效资金，切实把有限的财政资金发挥出更大效益，增强绩效管理的积极性和主动性。二是完善预算绩效管理制度体系。加快建立健全重点领域绩效管理各项制度，兵团行业部门加快完善本部门本系统的预算绩效管理配套制度和实施细则，使各项工作有章可循。三是健全绩效指标和评价标准体系。充分借鉴财政部、内地省市现有共性指标和行业绩效指标体系建设经验，通过委托第三方机构依据各部门现行专项资金管理办法，结合兵团实际，梳理形成兵团分行业分领域绩效指标体系。采取兵团本级、师市、团场共同建立的方式，逐步丰富绩效评价指标体系，实现从兵团本级到团场的指标体系共享。四是建立财政信息共享平台，公开通报预算绩效评价结果，以便兵师团各级财政部门使用，为下一年度的预算安排和目标设置提供指导依据。建立兵团绩效指标体系共享交流平台，形成指标共建、资源共享、经验分享的长效机制。

（二）完善预算绩效管理评价机制

一是科学合理地设置绩效目标，兵团各单位在设置绩效目标时，可参考上一年度的工作完成情况，并结合预算单位的具体情况和长期规划，经过事前评估之后，才可纳入预算编制，实现以结果为导向的财政预算绩效管理。二是加强绩效评价结果的应用，绩效评价结果反映了财政预算资金是否按时按量到位、预算单位是否按计划使用预算资金、预算安排是否达到绩效目标。通过具体指标对同一项目历年执行状况进行纵向对比、对兵师团各级同类项目进行横向对比，综合评价各部门的工作开展情况，为兵团财政部门下一年度的预算编制提供有力依据。三是提高绩效评价能力，注重培育专家队伍，规范第三方机构参与预算绩效管理行为，筛选有资质、有经验、有能力的评价机构，确保第三方机构客观公正、专业规范、科学有序地参与预算绩效管理[7]。进一步创新绩效评价方式，扩大职工群众参与绩效评价资金领域范围，针对公益性项目，探索通过网上评议、调查问卷等方式，推动社会公众、专家学者参与绩效评价，探索建立“财政＋审计”联评联审模式，提高绩效评价的质量和效率。四是加快绩效管理信息化建设，结合预算管理一体化信息系统建设，完善预算绩效管理功能，将指标体系、绩效目标、监控和自评等功能实质性嵌入信息系统，加强预算绩效信息智能汇总分析和深度挖掘利用，推动预算决策科学精准。

（三）硬化预算绩效管理监督和约束

一是建立健全绩效评价结果反馈及公开机制，应定期跟进项目资金使用状况和绩效目标实现程度，并将评价过程中发现的问题及时反馈给兵团各级预算部门，责令限期整改。对无故未报送整改结果、改不到位、绩效评价结果较差的部门和单位进行约谈，对拒绝整改、敷衍整改和虚假整改的，依规依纪依法追责问责。二是积极推进预算和绩效管理有效挂钩。探索绩效评价结果和预算安排挂钩的方式，对评价等级为优和良的，根据实际情况在预算安排和政策、项目等方面给予支持；对评价等级为中和差的，进一步完善相关政策和改进管理，根据情况可以核减预算安排。建立绩效评价结果与预算安排挂钩的机制，大力削减低效无效资金，充分发挥激励约束作用，坚决杜绝任性花钱，切实做到“花钱要问效、有效多安排、低效多压减、无效要问责”。三是加大绩效信息公开力度。逐步将绩效目标、监控、评价结果等绩效管理信息面向社会公开，特别是公众关注的项目，对其评价全过程进行公开，主动接受社会监督，做到公开为常态、不公开为例外，畅通社会公众参与绩效管理的渠道，推动提升财政资金使用透明度。四是强化预算绩效治理和监督合力。各级预算主管部门和预算单位应积极承担起主体责任，加强与财政部门的协作与合作，将财政部门管理监督转变为各级部门共同治理，推动预算绩效多方参与，实现“要我有绩效”向“我要有绩效”的转变[8]。同时，充分发挥人大监督、纪检监察监督、财会监督、审计监督作用，推进各类监督“系统集成、协同高效、闭环治理”，形成绩效制度共建、绩效监管共抓的强大合力，提高兵团预算绩效治理效能，促进财政资金发挥最大最优效益。

（四）加强绩效人才队伍建设

一是聘请内地省市绩效专家、业务骨干定期开展实操培训，引进先进地区的预算绩效管理经验，加强对基层财务人员的业务指导，提高财务人员的专业技能。二是积极组织人员到外省预算绩效管理工作开展较好的单位实地调研交流，学习绩效管理先进的做法，借鉴其有益的经验，稳步推进预算绩效管理工作。三是加大配备配齐专业化人才力度，实施人才引进优惠政策，强化绩效管理工作的专业支撑力量。同时加强培训工作，既要及时关注相关政策理论以及规章制度的变化，又要结合实际案例进行讲解分析，在具体实践中学以致用，提高绩效管理人员的业务能力和水平，为开展高质量的预算绩效管理打下坚实的基础。

参考文献：

[1]国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见[R/OL].（2021-3-7）[2024-4-7].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5602008.htm.

[2]中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见[R/OL].（2018-9-1）[2024-4-7].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5331957.htm.

[3]马钧禹，丁梦飞.财政改革“迈开腿”“挑大梁”[N].兵团日报（汉），2018-06-28.

[4]周国.青海发挥绩效目标管理的龙头作用[N].中国财经报，2015-11-03.

[5]卢海.《省级部门预算绩效目标管理暂行办法》出台[N].青海日报，2015-11-11.

[6]许宏才.中国预算绩效管理改革卓有成效[J].新理财（政府理财），2019（10）：14-15.

[7]张东风.如何建立预算绩效管理过程中财政部门、预算部门、第三方机构的责权关系[J].新理财（政府理财），2018（11）：39-40.

[8]王鲁飞.深化预算绩效管理改革的探索实践与对策建议[J].中国财政，2023（15）：3.

责任编辑：李亚利

On Strengthening the Performance Management of the XPCC Financial Budget

1Pei Lei" 2Cao Ke" 3Dou Xiaorong

（1Financial Affairs Center of XPCC， Urumqi 830002， China;

2School of Economics and Management， Shihezi University， Shihezi 832003， China;

3Institute of Financial Science， XPCC， Urumqi 830002， China）

Abstract： Financial budget performance management， as an important institutional arrangement that integrates performance concepts throughout the entire budget process， can effectively improve the ability of government departments to provide public services， allocate financial resources， and enhance the credibility and execution of the government. The article summarizes the achievements in XPCC of performance-related budget in establishing a management system， promoting a target management， exploring the evaluation methods， achieving full coverage of financial" evaluation， and establishing new mechanisms for its supervision and management. At the same time， an analysis was conducted on the shortcomings of the XPCC in terms of awareness of performance-related budget， basic guarantee of its management， application and responsibility constraints of evaluation results， and performance evaluation capabilities. Feasible strategies are proposed to further improve the quality of performance-related budget in management， evaluation mechanism， strengthen the supervision and constraints of its management， and enhance the construction of" the talent teams， aiming to enhance the governance ability and level of the XPCC financial performance-related budget management.

Key words： fiscal budget; performance-related budget management; performance -related budget evaluation