印度农业支持水平及政策结构变动分析

摘要：农业支持政策能够为保障粮食和重要农产品稳定安全供给奠定坚实基础。文章以OECD农业政策评估系统为基础，从绝对量、比重、结构等方面对印度农业支持政策的实施情况进行研究，对于优化调整我国的农业支持政策和完善重要农产品价格形成机制具有参照意义。研究发现：印度农业支持估计总量水平不高，且多数年份为负值，国内农业部门总体上处于负保护状态，是世界上农业负保护最严重的国家之一。农业生产者支持估计主要集中在扭曲作用最强的市场价格支持和农业投入品补贴两个维度，且负保护程度始终高居不下。农业一般服务支持估计始终为正值，且从总量和规模上呈现出稳定递增的趋势，对农产品贸易的扭曲程度较小。印度只有食糖、禽肉、羊肉、鹰嘴豆等几类特定农产品的市场价格支持为正值，余下的特定农产品均为负保护。最后从明确农业支持政策目标、注重市场价格政策针对性有效性和优化一般服务支持结构角度提出了完善我国农业支持保护制度的对策建议。

关键词：印度农业；农业支持政策；支持结构；OECD农业政策评估系统

一、引言

保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事。党的二十大报告指出，要完善农业支持保护制度。但是，当前我国农业面临生产成本上升、比较利益下降、资源环境压力加大[1]，以及外需减弱、俄乌危机、全球经济运行的不确定不稳定性等突出问题。因此，亟需调整和完善国内农业支持政策，以便更好地应对农业发展新问题以及错综复杂的国际贸易环境[2]，为保障粮食安全和建设农业强国提供政策支撑。中印同为金砖国家和发展中大国，两国在经济社会发展和对外合作等多个领域有着诸多的相似性和共同的诉求。因此，研究分析印度的农业支持政策，可以吸取教训、规避风险，对于调整和优化我国农业支持政策、加快建设农业强国进程具有一定的参照和借鉴意义。

二、印度农业概况及其农业支持政策架构

印度是世界上最具代表性的农业大国和人口大国之一，农业生产条件优越，农产品出口竞争力较强。为了在现有资源禀赋条件下保障农产品有效供给和增加农民收入，多年来印度政府一直采取支持和保护农业的政策。印度农业支持政策的核心目标是增加农业收入，其重点工程主要集中在灌溉和水土保护方面，农业科学技术是其关键领域[3]，现已形成了与农业和粮食直接相关的比较完整的政策支持体系。

（一）印度农业发展概况

印度是世界上最大的农业经济体之一，土地肥沃，是世界上国土面积第七大国家和亚洲耕地面积第一大国家。2023年印度人口数量达到了14.2亿人，已经超越中国成为世界第一人口大国。印度农业资源禀赋非常突出，现有耕地面积1.80亿公顷，2020年农业用地面积占到全国土地面积的60.43%，耕地面积占到土地面积的52.61%（同期我国的指标分别为56.08%和12.68%），良好的土地资源为农业发展奠定了重要的物质基础。印度农业生产主要以水稻、小麦、玉米、油料作物、甘蔗、茶叶、棉花和黄麻等农产品为主。2019年，印度的鹰嘴豆和木豆产量均位居世界首位，占世界总产量的比重分别为69.69%和74.91%；籽棉、小麦、水稻、扁豆、水果和蔬菜产量均位居世界第二位，占比分别为22.46%、14.00%、24.00%、20.81%、11.79%和11.68%。印度正在成为世界主要粮食和棉麻生产大国，农业国际竞争力不断增强。

近年来，印度农业呈现快速发展的态势，2010—2019年，农业年均增长率为3.2%，高于全世界2.18%的平均水平。2020年，印度农业增加值占GDP的比重为18.3%，农业部门为41.49%的劳动力提供了就业机会。随着工业化进程的不断加快，印度农村人口数量也呈不断下降的趋势，但仍有将近2/3的人口生活在农村地区，2021年印度农村人口占总人口的比重为64.61%。印度还是农产品净出口国，在过去的20多年中，农业和粮食贸易总额不断增加。2020年印度农业出口总额达到了333亿美元，农业进口总额也达到了221亿美元①。

（二）印度的农业支持政策框架体系

自20世纪60年代实施“绿色革命”以来，印度不断加快改革进程，逐步形成了较为完整的农业支持政策体系。尤其是21世纪以来，印度政府大力推动第二次“绿色革命”，加大农业补贴力度，现代农业基础设施和科技推广系统网络逐步建立[3]。目前，印度围绕农业和粮食安全问题大体形成了以下几类重要的支持政策体系：价格支持政策、生产要素投入补贴政策、政府一般性服务政策、金融支持政策和进出口调节政策等。

一是价格支持政策体系。简单来说就是在作物播种前事先确定谷物、豆类、油料作物和经济作物四大类共23种重要农产品的最低支持价格（Minimum Support Price， MSP），该种政策与我国的粮食最低收购价政策类似，然后由印度食品公司（FCI）以不低于最低支持价格收购（然而，价格支持计划下的采购实际上主要针对小麦、大米和棉花等几种农产品，且仅在少数几个邦进行。但实际上公共部门通常只收购大米、小麦和豆类等几种产品），再将收购的农产品存入中央储备仓库，纳入库存缓冲储备，最后以低廉的价格通过定向公共分配体系向不同收入类型的家庭销售粮食。价格支持政策将生产者的保护目标和消费者的福利目标进行了统筹考量，既保障了农民的种粮积极性和收入水平，又缓解了低收入消费者的营养和饥饿状况。

二是农业生产要素投入补贴政策。为了使农民能够以补贴价格获得农业投入、降低农业生产成本、改善生产条件和提高农民生产积极性，印度自20世纪末开始，就对肥料、电力和灌溉等可变投入品进行价格补贴，进入21世纪以来补贴力度不断加大，三项补贴总额由2000年的90.80亿美元增加到2021年的344.34亿美元，年均增幅达到了13.29%。其中，肥料补贴的力度最大，由2000年的30.21亿美元增加到2021年的209.11亿美元，其次为电力补贴和灌溉补贴，均有较大幅度的增长。此外，近年来在涉农短期贷款利息补贴、农作物保险补贴和国营农场贷款豁免等领域也有相当数量的补贴。

三是进出口调节政策。印度农产品贸易政策突出特点是按照不同农产品国内供需特点制定相应的贸易政策[4]。进口政策以关税措施和非关税壁垒为主，但农产品关税税率相对较高，非关税壁垒主要包括数量限制、进口许可、对投入品和最终货物的价格控制以及销售限制等。农产品出口则一直通过出口限制的组合进行管理，如通过出口禁令、出口许可证要求、出口配额、出口税收、最低出口价格和国家贸易要求等手段来管理、限制其敏感农产品的出口。

四是通过商业银行、合作银行和地区银行等金融机构为农户提供信贷支持和保险支持的金融支持政策，如涉农短期贷款利息补贴、农作物保险补贴、国营农场贷款豁免等。

五是政府一般性服务政策，包括农业科研、推广、粮食安全和检疫、生产者组织等领域。

三、OECD农业支持指标的政策含义及其体系分类

OECD开发的有关农业支持水平测度与评估方法包括生产者支持估计（PSE）、消费者支持估计（CSE）②、一般服务支持估计（GSSE）和支持估计总量（TSE）等政策指标体系。该指标体系涵盖了所有国内及边境农业支持政策，更能全面反映一国的农业支持情况，不仅体现了国内支持政策和贸易政策的互联性，而且能够很好地为政策分析服务[5]。

（一）生产者支持估计（PSE）和生产者支持估计相对值（%PSE）

生产者支持估计（producer support estimate， PSE）是一种以农户销售价格（产地价格）测算、由农业支持政策措施产生、每年从消费者和纳税人那里转移到农业生产者手中的净现金转移额（货币总值）的指标，且无须考虑政策的性质、目标以及对农业生产和农民收入的影响。PSE衡量实施农业支持保护政策对农业生产者的补贴支持水平[6]，主要包括基于产品产出的支持（市场价格支持MPS和基于产出的支付PO）（CO）、基于投入品使用的支付（PI）、与产量挂钩的基于现期种植面积/牲畜头数/经营收益/所得收入的支付（PC）、与产量挂钩的基于非现期种植面积/牲畜头数/经营收益/所得收入的支付（PHR）、与产量脱钩的基于非现期种植面积/牲畜头数/经营收益/所得收入的支付（PHNR）、基于非产品标准的支付（PN）以及杂项支付（PM）共计7个主要类别。

生产者支持估计相对值（PSE百分比），亦称“农业补贴率”，是PSE占农业（农场）总收入（或叫农业总的毛收入total gross farm receipts）的比例，总收入包括总产量价值（以农户销售价格计算）和预算支持。%PSE是用于测度对农业生产者的支持补贴水平的指标，反映农业总收入中来自农业政策支持作用的份额，可以更好地体现出农业支持政策对农户收入的贡献程度。

（二）一般服务支持估计（GSSE） 和一般性服务支持估计相对值（%GSSE）

一般服务支持估计（the General Services Support Estimate， GSSE）是由实施农业支持政策而产生的，转移给所有一般性农业服务的年度货币总值的指标，且无须考虑这些政策的性质、目标以及对农业生产、收入或农产品消费的影响。这些支付提供给农业部门，不面对单个农民或特定农产品，而是用于符合条件的私人或公共一般性服务，通常衡量的是国家对集体农业发展的投入程度，或者是衡量政府财政对于整个农业部门的补贴支持水平[6]。与PSE的转移支付不同，上述转移支付并不是直接由单个生产者或消费者获得。虽然它们可能影响农产品的生产和消费，但并不直接影响农场收入或消费支出。

由于一般服务支持政策有利于夯实一国农业发展基础、保护农业生态环境、提高农业生产效率、增强农业国际竞争力，但同时又不会造成农业生产与农产品市场扭曲，因此受到世界各国的广泛关注和使用。一般服务支持估计包括农业知识与创新、检验与控制、基础设施的开发与维护、市场营销和推广、公共储备的费用以及其他各种不能计入上述类别的杂项[7]共6大类。

一般性服务支持估计相对值（GSSE百分比）是指提供给农业的一般性服务支持占支持估计总量（TSE）的百分比，一般用来测度农业支持政策对农产品市场的干预程度或扭曲作用，比值越高，说明农业支持政策对农产品市场的干预程度越低。

（三）支持估计总量（TSE）和支持估计总量相对值（%TSE）

农业支持估计总量（total support estimate，TSE）是由实施农业支持政策而产生的，纳税人和消费者每年向农业部门提供的所有转移支付的货币总值（和预算收入有关的净额）的指标，且无需考虑这些政策的目标以及对农业生产、收入或农产品消费的影响。TSE衡量实施各类支持保护政策对农业部门的所有支持量[6]，为向农业生产者的转移、一般服务支出以及纳税人向消费者的直接预算转移三者之和，即

TSE=PSE+GSSE+TCT（其中，TCT为纳税人对消费者的转移支付）

TSE百分比也称“农业总支持率”，用农业支持总量占国内生产总值（GDP）的比例表示，%TSE值越高表示该国的国内收入用于支持农业的开支越大。

四、印度农业支持政策水平及其产品结构分析③

进入21世纪以来，印度不断调整农业政策，积极利用财政金融和各类组织资源大力支持农业发展，特别是2004年第二次“绿色革命”以来，用于发展农业的财政预算、补贴额度都在不断增加。但是政策目标过于强调经济利益而忽略了社会影响，故而农业支持政策效果也喜忧参半。本部分基于OECD农业政策评估系统，从绝对量、比重、结构等方面对印度农业支持政策进行研究，不仅有利于更加客观地分析其农业政策的实施情况和农业政策发展趋势，也有利于优化和调整我国的农业支持政策。特别地，对小麦、玉米、稻谷等单项农产品支持政策的研究，更有利于我国完善重要农产品价格形成机制和粮食安全保障体系。

（一）印度农业生产者支持估计（PSE）总量（强度）与结构

生产者支持估计（PSE）作为OECD农业支持水平的核心指标，测定的是所有影响农业生产者收益的综合支持水平。

1. 农业生产者支持估计（PSE）总量（强度）分析

OECD的PSE数据库显示④，自2001年以来，仅有阿根廷、印度和越南三个新兴经济体国家的农业生产者支持估计始终为负值，其中印度的负保护程度最高且波动显著，说明政府一直在通过隐性税收的方式抽取农业生产者的资源，堪称是世界上农业生产者支持水平最低的国家。

如表1所示，从总量上看，2000—2021年间，印度的PSE仅在基期2000年时是正值，为21.72亿美元，相当于对农业生产者提供了正保护，余下年份呈波动式下降，2013年达到了最低点的-1 002.72亿美元，此后个别年份有上升的趋势，并在2021年达到了-412.31亿美元，但是始终为负值，无法对农业生产者提供有效的正保护。

从生产者支持估计占农业总收入的比例%PSE来看，与PSE的波动特征十分相似，2013年的最低值为-25.97%，%PSE平均值为-10.97%，低于巴西、俄罗斯、中国、南非等金砖国家的水平，也远低于OECD国家的平均水平，说明农业生产者的收入中源于政府支持的比例较低，更多的是来自非政策支持措施的市场机制，相当于对农业进行隐性收税。

2. 农业生产者支持估计（PSE）结构分析

从农业生产者支持结构上看，PSE可以分为两类：一是通过国内外市场价格差而引发的市场价格支持，即市场价格支持MPS⑤。MPS是以当年国内生产者价格与当年边境参考价格为基础进行测度，在一定程度上反映了年度的实际综合支持水平[2]。二是政府依照相关标准和条件如通过投入品补贴等方式直接给予农民的直接财政转移支付（PSE减去MPS）。作为PSE的重要组成部分，直接补贴来自政府的财政预算资金，比价格支持政策（受国内外价格波动和边境措施调整等影响大）更能有效反映出政府对农业生产者的实际支持程度[6]。

如图1所示，印度的MPS对农业生产者的支持始终为负向，尤其以2011年和2013年的负保护程度最高，分别为-1 276.43亿美元和-1 261.47亿美元。从绝对比重上看，MPS是PSE的1.7倍左右，2017年甚至超过了3倍。相比而言，作为正向保护的财政转移支付（直接补贴）在绝对数额上要远低于MPS，即便是最高年份的2021年，也仅有536.92亿美元。两者相抵消之后，对农业生产者的负保护程度始终高居不下。

进一步分析PSE结构当中的直接补贴方式，又可以分为挂钩补贴与脱钩补贴两种方式。挂钩补贴主要是对农产品产量、农业生产资料投入补贴、A/An/R/I（即种植面积/牲畜数量/经营收益/所得收入）等的直接补贴，余下的则为脱钩的直接补贴。

表2中数据显示，印度的直接补贴主要以基于产出支付（PO）和基于投入使用支持（PI）的挂钩补贴为主，还有少量脱钩补贴（PHNR）和杂项补贴（PM）。具体来说，基于产出的支付从2018年才开始实施，由5 384万美元增加到2020年6.44亿美元，但随后2021年又下降到了3.07亿美元；而基于投入使用的支持则数额较大占比较高，从2000年的92.30亿美元增加到了2021年的437.39亿美元。生产投入补贴是印度主要的农业支持政策之一，基于投入品使用的支付，主要集中在灌溉补贴、电力补贴和肥料补贴等重点可变投入领域。在通过市场干预、价格政策等措施都为负保护的前提下，这种基于投入品使用支付的挂钩补贴构成了印度农业支持政策的重要组成部分；脱钩补贴也是从2018年才开始实施，但是自2019年新冠疫情发生以来，印度增加了脱钩补贴以及杂项支付补贴力度，旨在增加农民收入和维持市场价格的稳定，2021年脱钩补贴和杂项支付分别达到了91.07亿美元和5.39亿美元。

但是也应该看到，政府对农业生产投入进行高额补贴，不仅会挤占农业公共投资的空间，而且也造成了肥料、电力、土壤和地下水等生产要素的过度利用与开采，超过了资源与环境的承载力，导致土壤板结、盐碱化以及区域地下水漏斗等农业生产不可持续问题频发。

（二）印度农业一般服务支持估计（GSSE）总量（强度）与结构

农业一般服务支持估计（GSSE）是政府提供给农业部门用于社会一般性支持服务方面的支持，可以为农业部门发展创造有利环境，使其更具生产效率和可持续性。

1. 农业一般服务支持估计（GSSE）总量（强度）分析

总量上看，2000—2021年间，印度所有的农业一般服务支持估计均为正值，除个别年份略有下降外，从总量和规模上看，印度农业的一般服务支持估计呈现出稳定递增的趋势，且增长幅度较大，这也是印度政府试图通过增加公共服务等显性支出来加大农业支持力度的思路体现（见图2）。GSSE总量从2000的31.64亿美元增加到2021年的184.99亿美元，增长幅度达到了484.67%。由于印度所有年份的GSSE均为正值且总量不断增加，说明了其对国内农产品的生产和消费的个体决策的影响程度较低，对农产品贸易的扭曲程度较小。由于有相当年份的农业支持估计总量和生产者支持估计为负值，故而一般性服务支持估计相对值（GSSE%）的变动缺乏规律性，甚至不少年份为负值。不过从GSSE%的绝对值上看，占比始终较高，如，最高年份2018年达到了2 015.13%，最低年份2013年也达到了16.45%，2000—2021年间GSSE%绝对量的平均值达到了208.68%，可见印度对农业一般服务支持的重视程度相当之高。

2. 农业一般服务支持估计（GSSE）结构分析⑥

一是对基础设施开发和维护的投资是印度支持农业发展的重要手段。加强农村基础设施建设，既有利于提高农业综合生产能力，又可以夯实农业生产安全根基。多年来，印度政府在完善农业灌溉、农村路网、农村电力等农业农村基础设施建设方面，付出了较大的努力。印度政府先后投入大量资金，对运河和水坝等水文基础设施进行大规模改造和修建，并对水资源进行全面管理，以加强农业用地的水土保持和用水效率。表3中数据显示，印度基础设施开发与维护中用于水文基础设施建设的投入资金由2000年的17.71亿美元增加到2021年的158.03亿美元，同期占农业一般服务支持估计的比重也由55.96%上升到85.43%。不仅如此，印度政府还从2005—2006财政年度开始实施国家微型灌溉计划（National Mission on Micro-Irrigation），该计划由政府提供约50%的资金支持。微型灌溉系统可以比常规抽水漫灌式灌溉方法节省将近一半的水资源，大大提高了雨养区保护性灌溉水源的用水效率，增加了农用地的灌溉面积，节约了劳动投入。此外，用于仓储、营销和其他有形的基础设施开发与维护的投入资金也从2010年开始有所增加。

二是农业知识和创新也是印度支持农业发展的关键选项。构建农业科技创新体系可以为农业生产提供装备支撑。强化农业科技创新也是自独立以来印度农业支持政策的关键领域。印度有较为全面而完善的由政府资助的农业研究委员会（Indian Council of Agricultural Research， ICAR）、研究中心和邦立农业大学等农业科研系统。印度农业研究委员会是协调、指导和管理全国农业（包括园艺、渔业和动物科学）科研、推广和教育的最高机构。委员会在全国下设101个研究中心和71所农业大学，是世界上最大的国家级农业科研系统之一。表3（续）中数据显示，印度用于农业知识与创新的投入资金由2000年的3.83亿美元增加到2021年的11.88亿美元，但是同期占农业一般服务支持估计的比重则由12.1%下降到6.42%，即农业知识与创新的投入增速低于一般服务支持估计的增速。

三是用于保障粮食安全的公共储备成本支出也是印度农业一般服务支持的重要组成部分。印度为了应对自然灾害、战争等不确定性因素所导致的粮食减产、供给短缺及价格波动，建立了粮食储备制度，主要由食物和公共分配局（Department of Food amp; Public Distribution）（类似我国的国家粮食和物资储备局）的中央储备池（类似于我国的国家粮食储备库），每个季度制定一次粮食缓冲库存标准。近年来，中央储备池的粮食总库存始终高于标准库存。统计显示，2022年1月1日总库存达到5 540万吨，约是该季度标准库存的2.59倍，超出标准库存近3 400万吨。但是，大量粮食库存积压以及仓储基础设施建设所带来的财政压力也较大，2021年运维成本为9.57亿美元，部分年份甚至超过了16亿美元，粮食安全保障体系运转成本高、效率低以及补贴分配的公平性问题始终没有彻底解决。

此外，农产品检验检疫与病虫害防控、农产品营销和推广以及杂项支出，年际间波动幅度较大，但总量上相对偏低。

（三）印度农业支持估计总量（TSE）与结构

农业支持估计总量（TSE）是农业生产者每年从纳税人和农产品消费者那里得到的全部转移支付。从总量和结构上进行考察，能够更加直观地判断财政支农的压力和特征。

1. 农业支持估计总量（TSE）分析

如图3所示，自2000年以来，印度农业的总体支持水平不高，既低于其他金砖国家也低于OECD国家的平均水平，不间断波动无明确规律可循，且多数年份为负值，国内农业部门总体上处于负保护状态，这是由于印度工业不发达，目前还处在由农业为工业发展提供积累的特殊阶段所决定的。仅在2000—2003年（最高不超过90亿美元）、2015—2017年（最高不超过250亿美元）和2019—2021年（最高不超过500亿美元）共计10个年份为正值，2020年为总体支持水平最高的年份，达到了490.44亿美元。进一步考察农业支持估计总量相对值（%TSE）也称“农业总支持率”的变化，即TSE占GDP的比重情况。与TSE变化趋势类似，当TSE为负值的年份，%TSE也同样为负值，即2004—2014年和2018年共计12个年份，整个样本期内%TSE的平均值为-0.58%。在农业实施正保护的年份，%TSE的最高值出现在2020年，达到了1.85%。另有数据表明，与其他新兴经济体相比，印度的%TSE波动幅度仅次于越南，平均值也仅高于阿根廷和越南两国，不仅低于同期OECD平均水平，更大幅度低于世界农业高保护国家，可见，印度用于农业支持的财力非常有限。

2. 农业支持估计总量（TSE）的结构分析

若从TSE的组成结构来看，包括PSE、GSSE和TCT三个部分，各部分具体数值如表4所示。表中的PSE除了基期年份外始终为负值，而GSSE和TCT则始终为正值。按照前文所述TSE的计算公式来看，GSSE+TCT均是纳税人的转移支付，二者相加后要抵消掉PSE的负保护，才最终得到TSE的总量。综合2000年以来数据变化趋势可以看出，印度的农业支持政策成本主要由纳税人承担，即TSE主要以纳税人的转移支付为主。上述状况的产生，在很大程度上是由于近年来印度加快了农业与纺织、食品加工等产业融合发展的步伐，产业融合发展既为国民经济发展提供了持续动力，又反过来为反哺农业加大农业支持力度提供了条件。

（四）印度主要（单项）农产品的支持程度

主要农产品的支持程度或农业支持的产品结构可以用特定（单项）农产品生产者转移和特定（单项）农产品补贴率来衡量测度。特定农产品生产者转移（Producer Single Commodity Transfers，PSCT），是指与生产特定产品相关的政策产生的，如生产者必须生产指定的产品以便获取支付，以产地价格（farm gate level）测算的，每年从消费者和纳税人向农业生产者转移的货币总值，是特定农产品获得的市场价格支持和预算支持的总和。印度特定农产品生产者转移主要以市场价格支持（MPS）为主，预算支持所占比重非常低，涉及的产品种类和范围较广，但多数产品的SCT一直以来大多是负值，说明印度对这些农产品实施的是负保护或隐性征税，对生产和贸易造成了极大的扭曲。

特定农产品补贴率（%PSCT）是指一国给予种植某种特定农产品的生产者总转移支付（PSCT）占生产该产品的农业总收入的比重。一般来说，%PSCT的值与该国对于特定农产品的支持程度成正比，即数值越大则农产品支持程度越高。

首先，重点支持的农产品种类和范围较大。印度市场价格支持的农产品包括小麦、玉米、稻米、大豆、油菜籽、花生、食糖、牛奶、牛肉、禽肉、羊肉、鸡蛋、香蕉、番茄、马铃薯、棉花、芒果、鹰嘴豆、洋葱、其他豆类和其他农产品，种类较多，覆盖范围较大。

其次，多数农产品的SCT为负值，仅有食糖、禽肉、羊肉、鹰嘴豆等几类特定农产品的市场价格支持多数年份为正值⑦。如图4所示，2000—2021年间，上述几类农产品SCT除个别年份为负值外，其余大多数年份为正值或者是零，尤其是食糖的MPS最具代表性，2017年达到了最大值55.88亿美元，这与印度是继巴西之后全世界第二大食糖生产国的重要地位分不开的，禽肉和羊肉也同样是印度较具有国际竞争力的畜产品。

最后，特定农产品补贴率（%PSCT）与SCT情况类似，大多为负值，意味着多数产品的支持程度较低，食糖、禽肉、羊肉、鹰嘴豆等几类产品的%PSCT在多数年份为正值，支持程度相对较高⑧。

五、结论与启示

经济全球化以及复杂多变的国际贸易环境使得国际农产品市场发生了重大变化，为此，各国都在政府预算资源有限的前提下，不断调整农业支持政策，以期提高政策效能和最大化实现农业发展目标。中国不仅应当考虑全球经贸环境变化的不确定性、农业尤其是耕地资源禀赋、农产品国际贸易情况，还应当考虑自身大国小农、人口众多、粮食安全的特性，在此基础上完善农业国内支持政策，加快国内农业发展，从而提升竞争力以应对国际经贸环境的不确定性[8]。

（一）主要研究结论

本文基于OECD政策评估系统的PSE、GSSE、CSE以及TSE政策分类指标，对印度农业支持政策的水平和结构变动、产品结构及市场扭曲等进行了分析，研究发现：

第一，现阶段印度围绕农业和粮食安全问题大体上形成了以价格支持政策（主要包括最低支持价格政策和定向公共分配系统）、生产要素投入补贴政策（主要包括肥料、电力和灌溉等可变投入品补贴）、政府一般性服务政策（主要包括基础设施开发和维护、农业知识和创新、公共储备成本等）等为主体的农业支持政策框架体系。

第二，在农业支持总体水平与结构方面，TSE和%TSE多数年份为负值，平均值仅高于阿根廷和越南两国，既低于其他金砖国家也低于OECD国家的平均水平，更大幅度低于世界农业高保护国家。可见，印度用于农业支持的财力非常有限，国内农业部门总体上处于负保护状态，堪称是世界上对农业支持水平最低的国家之一。

第三，在农业生产者支持水平与结构方面，PSE和%PSE除了基期年份2000年外，其余年份均为负值且波动幅度较大，说明政府一直在通过隐性税收的方式抽取农业生产者的资源，农业生产者的收入更多的是来自非政策支持措施的市场机制。从结构上看，通过国内外市场价格差而引发的市场价格支持同样一直为负值，且在绝对数值上也始终高于对农民的直接财政转移支付。概括起来，印度对农业生产者的支持主要采取的是扭曲作用最显著的市场价格支持和投入品补贴政策，其中前者始终为负值且绝对数额要远超投入品补贴值，说明印度对农业生产者一直实施的是负向保护[9]。

第四，在农业一般服务支持水平与结构方面，2000—2021年间印度所有的GSSE均为正值，总体上呈现出稳定递增的趋势，且增长幅度较大，对农产品贸易的扭曲程度较小。从结构上看，基础设施开发和维护、农业知识和创新、用于保障粮食安全的公共储备成本支出是印度农业一般服务支持的重要组成部分，其他领域的支出总量相对偏低，具有较强的提高粮食自给与保障能力的目标导向，但同时也存在着保障成本高、效率低等问题。

（二）对我国完善农业支持保护制度的启示

我国农业发展已经进入了新的历史阶段，农业支持政策的调整既要借鉴印度的经验也要吸取印度的教训；既要统筹考虑短期和长期目标，也要综合平衡全局性和结构性的关系。今后一个时期，我国农业支持保护政策的总体思路应该是践行大农业观，坚持以保障粮食安全为前提、以更好地发挥市场机制作用为取向、以藏粮于地和绿色生态为导向、以提升农业国际竞争力和农民收入水平为目标，逐步构建农业国内支持保护新格局，为实施乡村振兴战略提供有力支撑。

1.农业支持政策要适度加力、提质增效，注重不同农业支持方式协同发展

（1）优化财政支农预算资金支持结构。印度应对粮食危机的经验表明，发展中国家加大财政支农力度、优化财政支农资金支出结构，是提升粮食综合生产能力的根本保障。为此，我国在新发展格局和后疫情时代，农业财政支农预算资金既要保持合理的增长和灵活性，又要适当增加应对突发公共卫生事件及各种人力不可抗拒灾害的预算资金。要逐渐加大灾害防治和救助财政支出力度，启动救灾资金快速核拨机制，分批下达增发国债资金，用于支持受灾地区做好农业生产恢复和应急救援抢险等工作。要充分发挥财政补助资金的经济和社会效益，有效减少农业损失，保障国家粮食安全。

（2）用好国债、中央预算内投资、地方政府专项债券等各类财政资金加强项目建设，更好发挥有效投资的关键作用。在按照资金分配预案加快落实财政资金分配的同时，要加强对不会引起生产和贸易扭曲的粮食供应链重点环节的支持，重点加强优良品种选育推广、农资等要素投入支持，包括数字技术在内的现代农业生产基础设施和科技创新体系建设，注重将农业支持政策目标向提高农业国际竞争力和绿色低碳发展转变。要增强农业绿色发展支持的政策实效，强化资源环境保护，全面践行“两山”理论[10]。

（3）注重挂钩和脱钩的直接补贴方式协同发展。随着政府用于三农财政支出的不断增加以及农业支持保护制度目标日益多元化，应更加注重挂钩补贴和脱钩补贴方式协同发展，充分发挥不同类型挂钩补贴的政策组合效应[11]。此外，还应积极加快发展农业保险，提高主粮与特色农产品保险保费补贴水平。

2.加大对重要农产品生产者的支持力度，市场价格支持政策要更加注重针对性

与印度相比，中国采用市场价格支持的农产品种类也高达16种之多，小麦、玉米、大米、大豆、油菜籽、花生、食糖、牛奶、牛肉、猪肉、禽肉、羊肉、鸡蛋、棉花、果蔬以及其他产品均在支持之列。虽然市场价格支持政策会对生产和贸易造成扭曲，但作为一种激励生产的手段，其在稳定农产品价格和保障供给方面又起到了不容忽视的作用[12]。因此，在加大对重要农产品生产者和种粮大户支持力度的同时，要更加注重市场价格支持政策的针对性和有效性。

（1）用好市场价格支持政策，逐步向脱钩支付转化，减少市场扭曲。加大对产量大县和重要农产品生产者的支持补贴力度，对支持范围和支持力度进行集中，聚焦敏感性商品，提高政策的针对性和有效性，确保油料、果蔬、畜产品等重要农产品的有效供给。

（2）加大各级财政衔接推进乡村振兴补助资金的力度。在财力允许的范围内，确保各级财政衔接推进乡村振兴补助资金逐年增加，用于支持发展县域特色农业产业、壮大新型农村集体经济，支持创建各类现代农业产业园、农村产业融合示范区、优势特色产业集群，增强重要农产品的保障能力。

（3）探索建立多元化的农业支持与保护政策体系。农业支持与保护政策要注重体现多元化的特性，在直接经济补贴的基础上，还要对农业基础设施、农业技术培训、农业风险管控、农村信贷担保体系等方面加大投入力度。要研究我国重要农产品周期性波动规律和内在机理，加快建设农业大数据系统、农产品期货市场，构建更为完善的农业支持与保护政策体系，以增强我国农业的发展后劲。

3.减少引起生产和贸易扭曲的政策支持总量，优化农业一般服务支持结构

受国际规则的制约，对农业生产和贸易产生扭曲作用的支持政策，正在逐步削减，而农业一般服务支持将成为今后农业支持政策的主要发力点。加大农业一般服务支持力度，优化农业一般服务支持结构，需要高度重视对农业知识和创新、农村基础设施建设和维护、农产品营销和推广等方面的支持补助[11]。

（1）着力推进新一代信息技术在农业生产领域的深度应用。在农业发展进入数字经济时代的宏观背景下，要以建设数字中国为契机，加强数字赋能，推动数字经济与现代农业深度融合，加快农业生产数字化改造，促进农业生产智慧转型。重点建设一批数字田园、智慧农场、智慧牧场、智慧渔场等，推动数字智能技术在农业生产中的集成应用。

（2）加强农业农村基础设施建设与维护。提高高标准农田建设资金补助水平，强化知识创新，制定合理的储备计划，加大“藏粮于地、藏粮于技”战略实施力度，降低公共储备耗费。将农业生产者支持与农业生态环境改善有机结合起来[13]，通过设立专项补助资金加强生态保护和开展生态修复。深入实施东北黑土地保护性耕作行动计划，促进农业可持续发展。加强水利基础设施建设，积极推广应用喷灌、微灌、管灌等高效节水灌溉技术，合理配套小型水源工程。增强农业减灾抗灾防灾能力，建立健全农业救灾政策支持保障机制，充分发挥基层农技推广体系在农业防灾减灾方面的重要作用。

（3）加大农业科研推广投入，加快实施品牌强农战略。加大对农业科研、教育、推广、农产品检验检疫等方面的投入，加快推进新型职业农民培育工作，提高农业劳动者素质[14]，推动乡村人才振兴，完善农业科技创新体系，提高农业科技成果转化水平。加快发展方式绿色转型，加大农产品市场营销推广力度，创新品牌营销业态，深入开展农业生产“三品一标”提升行动，助力国家农业品牌形象提升[15]。

参考文献：

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[13]张慧琴，吕杰.国外农业生产者支持政策比较及其对中国的启示[J].世界农业，2016（08）：83-89.

[14]孙玉竹，宗义湘，李雪，等.基于OECD数据的农业生产者支持估计比较[J].贵州农业科学，2015，43（04）：211-216.

[15]孙强，关银龙，谢宇.农业一般服务支持政策的国际比较分析[J].经济问题，2019（04）：106-116.

责任编辑：管仲

Analysis on Agricultural Support Level and Support Policy

Structure in India——Based on the Agricultural Policy Evaluation System of OECD

1Dong Yunlai" "2Wang Yanhua

（1College of International Business， Shenyang Normal University， Shenyang 110034， China;

2China International Engineering Consulting Co.， Ltd， Beijing 100048， China）

Abstract： Agricultural support policy can lay a solid foundation for ensuring the stable and safe supply of food and important agricultural products. Based on the Agricultural Policy Evaluation System of OECD， this paper studies the implementation of India's agricultural support policies from absolute quantity， proportion and structure， which has reference significance for optimizing and adjusting China's agricultural support policy and improving the price formation mechanism of important agricultural products. It is found that： The TSE in India is low and negative in most years， and the domestic agricultural sector is generally in a state of negative protection. India is one of the countries with the most severe agricultural negative protection in the world. The PSE mainly focuses on the distorting dimensions of MPS and agricultural input subsidies， and the degree of negative protection remains high. The GSSE is always positive， and shows a steady increasing trend in terms of total quantity and scale， with a small distortion degree of agricultural trade. The MPS of sugar， poultry meat， sheep meat and chick pea in India is positive， while the remaining specific agricultural products have negative protection. Finally， some countermeasures are provided to improve the agricultural support protection system in China from the perspective of clarifying the objectives of agricultural support policy， emphasizing the effectiveness of the market price policy， and optimizing the structure of GSSE.

Key words： India agriculture; agricultural support policy; support structure; OECD agricultural policy evaluation system